美國國會參議院于本周星期三(12月18日)以85對14的表決結(jié)果通過了《2025財年國防授權(quán)法》(National Defense Authorization Act for FY2025, NDAA)，該法案將送交總統(tǒng)簽署后正式生效。《國防授權(quán)法案》是美國國會每年通過的國防政策支柱性文件，將為國防部的運作項目提供計劃并授權(quán)資金。在全球地緣政治競爭深化的背景下，《2025財年國防授權(quán)法案》不僅涵蓋軍隊福利提升、軍事現(xiàn)代化投資與國際合作等傳統(tǒng)內(nèi)容，更通過對中國的特別關(guān)注，凸顯了其對印太地區(qū)的戰(zhàn)略傾斜。

這份法案通過高達(dá)8950億美元的國防預(yù)算授權(quán)，不僅刷新了美國軍費開支的新紀(jì)錄，也反映了美國試圖在未來幾年繼續(xù)強(qiáng)化全球軍事姿態(tài)的政策趨勢。作為一部全面整合軍事力量、技術(shù)研發(fā)與外交資源的政策工具，該法案在多個維度上展示了其以前沿技術(shù)提升軍事能力、以盟友合作維持區(qū)域影響力的意圖。本文以《2025財年國防授權(quán)法案》的關(guān)鍵條款為切入點，圍繞軍隊管理、科技與軍事現(xiàn)代化、國際合作及涉華政策四個方面展開，深入探討其政策邏輯、戰(zhàn)略目標(biāo)與潛在影響。

01

軍事革新：從管理到科技改良

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軍事管理和意識形態(tài)裂痕

《2025財年國防授權(quán)法案》在軍隊管理方面著重通過全面提升軍人福利、優(yōu)化資源配置和完善支持體系，展現(xiàn)了其鞏固軍事力量基礎(chǔ)的戰(zhàn)略意圖。首先，該法案以顯著提高薪資為切入點，為初級軍人提供了14.5%的薪資增幅，同時為其他軍人增加4.5%的基本工資。除此之外，法案提高基礎(chǔ)需求津貼（BNA）的資格門檻至聯(lián)邦貧困線的 200%，同時改進(jìn)生活成本津貼（COLA）的計算方法，涵蓋具體地區(qū)的食物和通行費用。這一舉措旨在緩解通脹壓力對軍人家庭的經(jīng)濟(jì)影響，更通過提高薪資競爭力吸引更多高素質(zhì)人員加入軍隊。

在此基礎(chǔ)上，法案撥款1.77億美元，用于改善軍事住房條件和擴(kuò)建托兒設(shè)施，以更好地支持軍人家庭的穩(wěn)定生活。此外，通過加強(qiáng)心理健康支持與腦損傷治療，法案旨在提升軍隊整體戰(zhàn)備狀態(tài)，使得軍人在身體與心理兩方面獲得保障。

然而，法案在一些政策內(nèi)容上也引發(fā)了爭議，反映“國家化”的美軍反而日益被外部意識形態(tài)的極化所影響。法案明確禁止軍隊醫(yī)療保險（Tricare）為未滿18歲的軍人子女提供與性別焦慮診斷相關(guān)的性別確認(rèn)醫(yī)療服務(wù)，即通過醫(yī)療來幫助獲得更加符合自己認(rèn)同的性征。

這一條款引起了性少數(shù)社區(qū)與美國民權(quán)聯(lián)盟等組織的強(qiáng)烈反對，估計影響約 6000至7000個軍事家庭。超過20名民主黨參議員試圖刪除該條款，強(qiáng)調(diào)軍人有權(quán)為自己的孩子做出醫(yī)療決定。眾議院軍事委員會民主黨首席議員亞當(dāng)·史密斯（Adam Smith）認(rèn)為，該條款將危害兒童生命，迫使軍人不得不離職來保障子女獲得必要的醫(yī)療服務(wù)。

共和黨則認(rèn)為，法條有助于將五角大樓的關(guān)注點重新聚焦于軍事效能，而不是“激進(jìn)覺醒意識形態(tài)”。法案還包括禁止在軍事學(xué)院教授“批判種族理論”、裁撤“多樣性、公平性和包容性”（DEI）相關(guān)部門、打擊反猶太主義等保守主義色彩鮮明的條款。

從左至右：民主黨參議員馬克·R·沃納（弗吉尼亞州）、伊麗莎白·沃倫（馬薩諸塞州）、多數(shù)黨領(lǐng)袖查爾斯·E·舒默（紐約州）和塔米·鮑德溫（威斯康星州）本月初在國會大廈。

圖源：美聯(lián)社

在軍隊組織與人員發(fā)展方面，法案致力于通過擴(kuò)展少年預(yù)備役軍官訓(xùn)練團(tuán)（JROTC）和其他教育項目，加強(qiáng)軍事后備力量的儲備能力。同時，法案通過調(diào)整永久調(diào)動津貼和海外員工留任政策，進(jìn)一步優(yōu)化全球部署效率。

2

人工智能與軍事科技

法案擬投資1438億美元于研發(fā)、測試和評估投資高超音速、人工智能、機(jī)器人系統(tǒng)、移動微型核反應(yīng)堆及高能激光技術(shù)，另有17.5億美元用于科學(xué)與技術(shù)計劃。在人工智能領(lǐng)域的條款彰顯了美國對未來戰(zhàn)場技術(shù)競爭力的高度關(guān)注與戰(zhàn)略部署。法案要求國防部啟動多項試點項目和計劃，以推動AI在國防中的采納和應(yīng)用，既包括技術(shù)創(chuàng)新的探索，也涵蓋對國家安全風(fēng)險的預(yù)警機(jī)制。

法案的一大要點是設(shè)立了“首席數(shù)字工程招募與管理官”這一職位，該官員負(fù)責(zé)明確國防部AI相關(guān)人力資源的職責(zé)分工。這一舉措旨在優(yōu)化AI人才的吸納與管理，加強(qiáng)AI相關(guān)崗位的戰(zhàn)略規(guī)劃。此外，法案還要求國防部在法案生效后180天內(nèi)開發(fā)針對部門成員的AI教育課程，顯示出對AI技能提升的高度重視。

針對國家安全風(fēng)險，法案修改了“首席數(shù)字與AI官員管理委員會”的現(xiàn)有職能，要求其識別可能威脅國家安全的AI模型并制定相關(guān)防御策略。法案還推動AI在多個具體領(lǐng)域的應(yīng)用創(chuàng)新。例如，在財務(wù)審計中使用AI以提高效率。

法案的另一重點是提升AI系統(tǒng)的人機(jī)交互能力。通過引入認(rèn)知工程學(xué)技術(shù)，旨在改善AI系統(tǒng)的可用性和數(shù)據(jù)解讀效率，從而減少技術(shù)復(fù)雜性對戰(zhàn)斗決策的干擾。這一條款直面了當(dāng)前AI技術(shù)在實際部署中的操作門檻問題，突出了對實戰(zhàn)效能的關(guān)注。最后，法案強(qiáng)調(diào)了與盟友的多邊合作。法案規(guī)定在90天內(nèi)，美國國防部需組建一個多邊AI工作組，以協(xié)調(diào)盟國間的AI項目。

值得注意的是，法案強(qiáng)調(diào)了網(wǎng)絡(luò)情報在未來軍事作戰(zhàn)中的重要性，并要求國防部在2026年10月1日前建立專門的“網(wǎng)絡(luò)情報能力”(Cyber Intelligence capability)。相比以往法案中提議的“網(wǎng)絡(luò)情報中心”，此次《國防授權(quán)法案》轉(zhuǎn)而提出“網(wǎng)絡(luò)情報能力”的概念。這種調(diào)整體現(xiàn)了立法者對建立單一集中式機(jī)構(gòu)的顧慮，同時也表明一種更靈活、更分布式的網(wǎng)絡(luò)情報支持方式可能更適合當(dāng)前國防部的需求。

同時，法案明確規(guī)定，國家安全局（NSA）將不參與這一能力的技術(shù)服務(wù)支持，這將該能力的重任直接交給網(wǎng)絡(luò)司令部，以減少任務(wù)分散帶來的任務(wù)混亂。長期以來，美國國防部在網(wǎng)絡(luò)情報支持方面面臨多重挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)情報領(lǐng)域的經(jīng)驗難以完全轉(zhuǎn)化到網(wǎng)絡(luò)空間中，而對外部網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、架構(gòu)和配置的詳細(xì)情報需求則變得愈發(fā)重要。同時，網(wǎng)絡(luò)司令部與NSA之間雖共享部分資源，但兩者的職責(zé)差異明顯：NSA主要聚焦于外國情報，而網(wǎng)絡(luò)司令部的重點是軍事作戰(zhàn)。這種職能差異使得建立獨立的網(wǎng)絡(luò)情報能力成為必要。

3

國際合作和全球部署

法案通過大幅增加針對印太地區(qū)的資金投入和深化多邊合作機(jī)制，該法案意在強(qiáng)化美國在這一關(guān)鍵戰(zhàn)略區(qū)域的影響力，一定程度上體現(xiàn)了美國國防“先亞后歐”的政策趨勢。

為了加強(qiáng)美國在印太地區(qū)的軍事態(tài)勢，法案將延續(xù)并擴(kuò)大“太平洋威懾倡議”(Pacific Deterrence Initiative)，并為該倡議授權(quán)156億美元，比提出的預(yù)算金額高出57億美元。法案還為印太司令部指揮官的優(yōu)先事項批準(zhǔn)了4.9億美元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于“歐洲威懾倡議”。

太平洋威懾倡議的具體措施包括加強(qiáng)關(guān)島導(dǎo)彈防御雷達(dá)覆蓋，并要求對區(qū)域盟友的軍事設(shè)施進(jìn)行升級，以應(yīng)對中國和朝鮮的“潛在軍事威脅”。同時，法案在印太部署中注重靈活性和高效性，強(qiáng)調(diào)通過無人化、自動化技術(shù)的應(yīng)用提升戰(zhàn)場響應(yīng)能力，例如推動大規(guī)模無人水下載具的示范項目。

其次，法案強(qiáng)調(diào)了美日韓三邊與多邊合作的重要性。法案第1345條特別要求制定年度報告，評估美日韓在軍事能力和戰(zhàn)略協(xié)作中的進(jìn)展。法案強(qiáng)調(diào)了以日本為軸心，重組印太指揮體系的重要性：包括在日本設(shè)立“聯(lián)合部隊總部”、鼓勵將日本納入美英澳三邊安全伙伴關(guān)系（AUKUS）的第二支柱（高超音速武器和電子戰(zhàn)技術(shù)合作）、加速建立包括日本、澳大利亞在內(nèi)的“印太司令部任務(wù)網(wǎng)絡(luò)”（INDOPACOM Mission Network）。

2024年3 月，美國海軍陸戰(zhàn)隊在靜岡縣的自衛(wèi)隊東富士訓(xùn)練場

圖源：共同通信社

02

中國聚焦：

法案對華安全話語剖析

縱觀整部法案，中國可謂是不言自明的關(guān)鍵詞。參議院軍事委員會主席里德(Jack Reed)18日上午在院會表決前則宣稱，這部新的國防授權(quán)法案將協(xié)助華盛頓應(yīng)對“北京構(gòu)成的安全威脅”。里德宣稱，“這份法案如激光般聚焦我們所面臨的威脅：首先，它認(rèn)識到中國對我們的國家安全構(gòu)成的緊迫挑戰(zhàn)，北京在軍事和經(jīng)濟(jì)上持續(xù)不斷升高針對美國和我們盟國的咄咄逼人的行為，我們必須以堅決的態(tài)度應(yīng)對。”

參議院軍事委員會首席共和黨議員羅杰·威克(Roger Wicker)的發(fā)言則更為夸張，為了動員兩黨支持，他表示，“我們目前正經(jīng)歷著自第二次世界大戰(zhàn)以來最危險的國家安全時刻， “國會需要利用一切可能的機(jī)會做出回應(yīng)，我們必須用‘實力求和’的威懾力量發(fā)出信號。”

在國會的安全焦慮下，法案要求國防部向國會針對中國、俄羅斯、朝鮮和伊朗之間所謂“日益增長的軍事合作”提出報告。除此之外，國會還要求對包括中國生物技術(shù)現(xiàn)狀、中國經(jīng)濟(jì)前景、與中國“在芬太尼前體化學(xué)品分享情報”方面的狀況、“中國如何規(guī)避美國國家安全法規(guī)”、以及評估美國軍隊招募具備說普通話能力者的情況進(jìn)行報告評估。

與之前不同的是，法案在安全議程上的構(gòu)建與拓展，明顯指向美國在國防維度下統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)資源、技術(shù)要素與供應(yīng)鏈韌性的整體設(shè)計。很多人注意到，許多關(guān)注對華經(jīng)濟(jì)安全的法案，也被一并打包進(jìn)《國防授權(quán)法》中，希望一并被通過。法案通過對高科技產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略物資和關(guān)鍵零部件的全方位關(guān)注，將經(jīng)濟(jì)要素納入國家防務(wù)語境中，不再僅以市場邏輯為導(dǎo)向，而是以確保美國長期戰(zhàn)略優(yōu)勢與規(guī)避中國影響為目標(biāo)進(jìn)行整合和篩選。

例如，法案將《反擊中國無人機(jī)法》一并納入文本，該法案將中國無人機(jī)制造商大疆創(chuàng)新列入聯(lián)邦通信委員會（FCC）管轄名單，禁止大疆創(chuàng)新未來產(chǎn)品在美國運營。法案進(jìn)一步要求國防部分析和拆解中國無人機(jī)，以識別供應(yīng)鏈風(fēng)險，并授權(quán)建立一個綜合框架，以加強(qiáng)在美國國內(nèi)或從盟國采購關(guān)鍵零部件的應(yīng)變能力。此外，法案為國防部識別中國軍事公司的辦公室提供專項資金，強(qiáng)化對《國防部中國軍事企業(yè)名單》中企業(yè)的監(jiān)督。

對于科研與學(xué)術(shù)合作，則以嚴(yán)格限制為導(dǎo)向：從限制國防部與特定中方實體的基礎(chǔ)研究合作，到禁止獲得國防部資助的大學(xué)與相關(guān)外國實體簽訂合作協(xié)議，再到限制關(guān)鍵技術(shù)研究項目首席研究員的對外任職。法案還禁止為“與中方宣傳機(jī)構(gòu)合作制作影視內(nèi)容的公司”提供國防部資金。

針對安全訴求與社會資本脫節(jié)的問題，法案提出建立“國家安全資本論壇”，聯(lián)合私營部門、政府和盟國代表，促進(jìn)戰(zhàn)略一致的國際投資，試圖通過國際合作機(jī)制，對涉及中國和軍民兩用物品的資本流動進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)與管理。在此過程中，美國立法者以國家安全為核心邏輯，將經(jīng)濟(jì)與科技議程“安全化”，通過向國防工業(yè)體系注入資金、資源與政策優(yōu)惠，形成從基礎(chǔ)研發(fā)到生產(chǎn)應(yīng)用的閉環(huán)，使之優(yōu)先服務(wù)于美國的戰(zhàn)略與軍備需求。

這套議程設(shè)計最終形成一種自我強(qiáng)化的循環(huán)：國家安全話語賦予經(jīng)濟(jì)要素以戰(zhàn)略價值，而法案的制度化安排又為經(jīng)濟(jì)決策的安全導(dǎo)向奠定法定基礎(chǔ)，從而令美國能夠在復(fù)雜多變的中美經(jīng)貿(mào)競爭中，更靈活地調(diào)適產(chǎn)業(yè)政策，提升經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的所謂“韌性”，進(jìn)而實現(xiàn)“以經(jīng)濟(jì)固防”的長期戰(zhàn)略目的。

然而，這一戰(zhàn)略與話語框架并非無懈可擊。盡管國會試圖在立法與政策層面將經(jīng)濟(jì)要素全面納入國家安全邏輯，為產(chǎn)業(yè)鏈重組、科技研發(fā)和對華制衡確立法定基礎(chǔ)，但資本市場對這些措施的消化與回應(yīng)并非如預(yù)期般順暢。

以“生物安全法案”(Biosecure Act)在年度國防授權(quán)法案中最終遭剔除為例，這反映出美國國內(nèi)仍存在不同力量間的拉扯。該法案擬對與特定中國生物科技企業(yè)有關(guān)聯(lián)的研究與合作進(jìn)行全面限制，在原則與方向上呼應(yīng)“經(jīng)濟(jì)安全議程”的擴(kuò)張，但在具體推動過程中卻面臨來自華爾街和部分國會成員的疑慮與反對。資本市場對于嚴(yán)格限制合作與競爭的措施持謹(jǐn)慎態(tài)度，擔(dān)心此類法案可能出于保護(hù)主義心態(tài)而非純粹安全考量，損害美國自身的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新力與全球供應(yīng)鏈協(xié)調(diào)。共和黨參議員蘭德·保羅(Rand Paul)等人的介入表明，不少立法者不愿在沒有充分程序保證和明確經(jīng)濟(jì)效益的情況下，貿(mào)然犧牲市場原則與競爭格局。

肯塔基州聯(lián)邦參議員保羅對“生物安全法案”表示反對 圖源：CNBC

對此，一些共和黨人表達(dá)不滿。軍事委員會共和黨成員丹·沙利文(Dan Sullivan)17日晚間在院會致辭時表示，他提出多項獲得跨黨派支持的“抗中提案”都沒有被納入這份經(jīng)協(xié)調(diào)過的最終版本。然而，沙利文在星期三的表決中仍然對這部法案投下支持票。他表示，雖然他認(rèn)為法案在中國議題上“不夠強(qiáng)硬”，但其中有其它十分重要的內(nèi)容，包括強(qiáng)化并重新為美國的國防產(chǎn)業(yè)注入資源。

03

臺海布局：

法案涉臺內(nèi)容評估

在涉及中國的防務(wù)議題中，臺海占了很大篇幅。法案有五條與臺灣有關(guān)的條款：第1321號條款：同意國防部以機(jī)密方式提出關(guān)于武器及服務(wù)移轉(zhuǎn)臺灣的報告；第1322號條款：授權(quán)美國與臺灣建立聯(lián)合軍事創(chuàng)傷照護(hù)項目；第1323號條款：《臺灣安全合作倡議》(Taiwan Security Cooperation Initiative)，授權(quán)美國國防部可用3億美元資金提供所謂“臺灣所需的防御能力”。

第1324號條款則表達(dá)“國會看法”(Sense of Congress)，認(rèn)為臺灣“可以獲邀參加2025年跨太平洋多國演習(xí)”(RIMPAC)；以及第5121號條款：“加強(qiáng)多邊、尤其是與歐洲的合作以提升臺灣安全”。

其核心邏輯是將臺灣納入更廣泛的印太戰(zhàn)略架構(gòu)中，通過資金授權(quán)、軍事合作機(jī)制化和國際多邊協(xié)同來進(jìn)一步強(qiáng)化美國在區(qū)域的地位。首先，“臺灣安全合作倡議”向臺灣提供3億美元的專項資金，美國國防部可為臺灣采購、整合各類防御裝備與技術(shù)，包括情報、監(jiān)控、偵察能力，網(wǎng)絡(luò)防御體系，遠(yuǎn)程精確打擊與綜合空中導(dǎo)彈防御系統(tǒng)，以及潛艇、水雷、岸防與電子戰(zhàn)能力等一系列新型防務(wù)手段。這些增配，不僅旨在強(qiáng)化臺灣的所謂“不對稱戰(zhàn)力”，也在長程與高科技領(lǐng)域確保臺灣具備一定程度的“自我防衛(wèi)縱深”。

其次，法案從組織與機(jī)制層面為美臺防務(wù)互動提供更多制度化管道。例如，支持美臺建立聯(lián)合軍事創(chuàng)傷照護(hù)項目，旨在深化雙方防務(wù)部門的實際互動，同時，邀請臺灣“參與”2025年的環(huán)太平洋多國演習(xí)的國會建議，旨在提高臺灣在區(qū)域軍演中的可見度與雙方協(xié)同水平。

2024年6 月 25 日，尼米茲級航空母艦卡爾文森號 (CVN 70) 的水兵在飛行甲板上組成“RIMPAC 24”，該艦抵達(dá)珍珠港-希卡姆聯(lián)合基地，參加 2024 年環(huán)太平洋軍演 (RIMPAC)

圖源：美國海軍

在多邊安全方面，美國國會還支持歐洲政府介入臺灣問題，對如何協(xié)助臺灣所謂“加強(qiáng)自衛(wèi)”提出具體建議，美方強(qiáng)調(diào)維持臺海所謂和平與安全符合美國與歐洲的共同利益。美國國會宣稱，美歐應(yīng)在對華策略中加強(qiáng)協(xié)同，提高臺灣在網(wǎng)絡(luò)安全和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施防護(hù)方面的能力，并與臺灣開展能源與糧食供應(yīng)、應(yīng)對“虛假信息”和其他外部影響等領(lǐng)域的合作。

法案要求美國與歐洲政府協(xié)商在臺海危機(jī)情況下對中國大陸的制裁，鼓勵更多國家公開表示對臺灣所謂“安全”的支持，并協(xié)助臺灣取得包括不對稱戰(zhàn)力在內(nèi)的防衛(wèi)性裝備，這些行為實際上是干涉中國內(nèi)政，企圖在臺海局勢中增強(qiáng)外部勢力對中國主權(quán)和領(lǐng)土完整的挑戰(zhàn)。

總而言之，在法案中，美國所展現(xiàn)的不僅是一次簡單的軍費授權(quán)，更是戰(zhàn)略思維的全面調(diào)整與整合。通過提升軍人福利和保障、深耕人工智能及高新技術(shù)、加速印太地區(qū)的多邊軍事合作，以及強(qiáng)化對中國的有針對性部署，這部法案體現(xiàn)了美國對全球地緣政治環(huán)境的深切警惕與長程規(guī)劃。其立法邏輯不僅涉及軍事力量的構(gòu)筑與再造，也凸顯了美國意圖將經(jīng)濟(jì)和技術(shù)優(yōu)勢置入整體戰(zhàn)略框架之中。

然而，美國在藉由“安全化”敘事不斷將經(jīng)貿(mào)、技術(shù)與學(xué)術(shù)等領(lǐng)域納入國家防務(wù)視野的同時，也面臨內(nèi)部與外部的反彈與質(zhì)疑。資本市場的顧慮、部分立法者的抵制，以及未能納入的生物安全法案，皆顯示出當(dāng)經(jīng)濟(jì)決策與國家安全過度綁定時，其操作的難度與潛在代價并非輕易消弭。這些張力反映出美國內(nèi)部在平衡安全利益與市場原則、技術(shù)管控與創(chuàng)新活力上的復(fù)雜博弈。

在更宏闊的國際視角中，《2025財年國防授權(quán)法案》試圖以制度化手段構(gòu)筑美國在未來數(shù)年乃至數(shù)十年內(nèi)的全球影響格局，但這一策略是否能達(dá)成預(yù)期仍是未知數(shù)。美國不斷擴(kuò)張的安全議程與對華遏制方針，既可能塑造出更為對立的雙邊結(jié)構(gòu)，也有賴于國際社會與盟友伙伴的響應(yīng)與協(xié)同。面對國際秩序重新洗牌的進(jìn)程，美國加速行動的同時，也需審視是否仍存留調(diào)整策略、尋求對話與緩和的可能性。這場戰(zhàn)略變革究竟導(dǎo)向更穩(wěn)固的全球威懾，抑或引發(fā)更深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾，將是未來時局發(fā)展的關(guān)鍵懸念。

參考文獻(xiàn)

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來源 | 復(fù)旦中美友好互信合作計劃

作者 | 李亞琦

排版 | 伊 楠