作者：劉怡/袁佳

作者簡介：劉怡，女，四川仁壽人，北京大學經濟學院教授，北京 100871；袁佳，北京大學經濟學院，北京 100871

原文出處：北京大學學報：哲學社會科學版

內容提要：我國增值稅在地區之間的分享采用生產地原則，并通過注冊地管理辦法得以實施。這種分配原則對地方政府招商引資產生激勵。本文通過建立面板模型，對全樣本、重工業、輕工業、部分行業進行計量分析，計算結果顯示，鋼鐵、水泥、煤炭、汽車等領域出現的產能過剩與增值稅分享制度關系密切。為削弱增值稅分享的不利影響，我們提出兩種思路改進現行增值稅分享制度：一是將增值稅的稅權歸屬于中央政府，在全國進行統一征收管理；二是維持增值稅中央和地方分享的性質，但改變其分享辦法，綜合考慮各地的消費、人口等因素制定分配公式。

復印期號：2015 年 06 期

正文：

近年來，我國部分傳統行業(鋼鐵、水泥、煤炭、汽車等)和新興產業(多晶硅、新材料、風電設備等)出現產能過剩，對經濟發展造成深遠影響。自2003年以來，為治理產能過剩，出臺了一系列文件，其中影響最大的是2009年由十個部門共同出臺的《關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展若干意見》。

學術界對產能過剩的研究集中于產能過剩的定義、測度、原因剖析和地方政府在產能過剩形成中起到的作用。這些工作為我們研究產能過剩問題提供了有益的思考，但缺乏產能過剩現象背后稅制結構原因的探究。增值稅是我國最大的稅種，尤其在營業稅改征增值稅后，合理彌補地方政府的財政收入損失是稅制改革獲得地方政府支持的關鍵。在這樣的改革背景下，有必要對我國增值稅分享制度的潛在負面影響進行深入研究。

本文闡述了我國增值稅的分享制度對于產能過剩的影響，并實證檢驗了相關結論。深入研究增值稅分享制度對生產的負面影響，可以為增值稅改革方向和實施路徑提出建議。

二、文獻綜述

目前已有不少研究文獻涉及我國增值稅收入的地區間分享制度，及其對地方政府投資沖動的影響。特別是在當前增值稅擴大征收范圍的改革背景下，如何進一步改革增值稅中央和地方間的分配體制更是受到不少學者關注。施文潑、賈康(2011)指出目前我國的增值稅收入在中央和地方之間的分配是以稅收的上繳地為基礎的，由此造成地方政府對于投資的盲目沖動，并引起稅負的地區間轉嫁；尤其是在增值稅擴大征收范圍后，地方財政收入受到影響。黃夏嵐、劉怡(2012)認為生產地原則下增值稅的分享體制造成稅收收入和稅負的不一致，扭曲了政府與市場參與者的行為；另外，當前生產地原則下的增值稅分配存在相當程度的財富逆流。

對于我國的產能過剩問題，學者們的關注點在產能過剩的定義、衡量指標和形成原因。早些年的研究認為，產能過剩的形成原因是市場經濟的不完善和市場失靈，然而，江飛濤、曹建海(2009)認為這種思路不能全面嚴謹地解釋產能過剩的形成機理。目前，越來越多的學者將我國產能過剩的成因歸結為：轉軌經濟中的體制性弊端導致地方政府對經濟的不正當干預，扭曲了企業的投資行為，從而產生了產能過剩。王立國、張日旭(2010)以鋼鐵行業為例，從目前我國財政分權的體制出發，對產能過剩的原因進行了研究。地方政府的財政收支不平衡，加之地方政府掌握一定的財權和事權，使其有較強烈的動機推動投資、發展經濟，進而導致產能過剩。耿強、江飛濤、傅坦(2011)將產能利用率作為內生變量加入實際商業周期模型，利用脈沖響應函數發現，政府的政策性補貼構成了產能過剩的主要原因。周勁(2011)對我國重工業領域的研究發現，在不合理的財稅分配和政績考核體制下，地方政府面臨較大的財政稅收壓力和經濟增長動力，因而盲目擴大產能和經濟規模。

三、增值稅收入分享對產能過剩的影響：理論分析

我國增值稅地區分享部分按照生產地原則來分配，并通過注冊地管理辦法來實施。這樣會造成稅負的轉嫁，更重要的是這種分配辦法會刺激地方政府擴大投資以獲得更多的稅收收入，導致部分行業出現了產能過剩的問題。

(一)我國增值稅收入分享制度現狀及國際比較

1.我國增值稅收入分享制度

我國自1994年起在全國范圍內推行增值稅，由應稅商品或勞務各環節企業所在地稅務機關對企業本環節的增值額征稅。在1994年的分稅制改革中，增值稅被劃為中央與地方的共享稅，中央與地方政府按3∶1的比例分享增值稅。1994年以后，稅收返還額在1993年基數上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅額平均增長率的1∶0.3確定，即上述兩稅全國平均每增長1%，中央財政對地方的稅收返還增長0.3%。

《中華人民共和國增值稅暫行條例》規定，增值稅的納稅義務人為在我國境內銷售貨物或者提供加工、修理修配勞務以及進口貨物的單位與個人。增值稅的納稅地點為：第一，固定業戶應當向其機構所在地主管稅務機關申報納稅；第二，固定業戶到外縣(市)銷售貨物或者應稅勞務的，應當向其機構所在地主管稅務機關申請開具外出經營活動稅收管理證明，向其機構所在地主管稅務機關申報納稅；第三，非固定業戶銷售貨物或者應稅勞務，應當向銷售地主管稅務機關申報納稅。

按照以上規定，我國增值稅地方政府分享部分主要是按照生產地原則在地區間進行分配，并具體通過注冊地管理辦法實施，稅收返還的遞增率也是按地方政府增值稅和消費稅的平均增長率來確定。這種分享制度會帶來以下兩個方面的影響：首先，增值稅稅收收入的歸屬地和稅負的承擔地不一致，導致地區間資源分配的不公。增值稅是一種間接稅，其流轉的性質決定了增值稅稅收負擔由消費者負擔。按照稅收的受益原則，增值稅稅收應歸屬于消費者所在地政府，其收入應該按照消費地原則進行分配。而隨著跨地區間商品貿易逐漸頻繁，目前這種生產地原則的分享制度會造成增值稅稅負在各地區間轉移，導致地區間財力分配的不公平。其次，地方政府為獲得更多的經濟利益，會想方設法擴大其所分享的25%的增值稅。而由于該部分稅負歸屬于生產廠家的注冊地，會誘發地方政府擴大投資，上大項目，進而導致基礎設施重復建設、產能過剩。

2.增值稅收入分享制度的國際比較

增值稅于1954年率先在法國推行，目前已有170多個國家和地區實行了增值稅(Value-added Tax)。在有的地區，增值稅被稱為貨物勞務稅(Goods and Service Tax)或消費稅(Consumption Tax)，在我國臺灣，被稱為加值型營業稅。目前，大部分國家將增值稅稅收收入作為中央財政收入。我們選取澳大利亞、德國、日本三個國家，對其增值稅分享制度進行比較分析。

在澳大利亞，增值稅被稱為貨物勞務稅，歸聯邦政府征收。在稅收收入分享制度方面，所征貨物勞務稅稅收在扣除約1.5%的管理費后，全部轉移支付給各州和地區。貨物勞務稅分配方式近似于其長期以來建立起來的均等化轉移支付模式①，根據橫向財政平衡的原則，在考慮各州的人口規模、財政需求、支出需求和某些特殊需求的基礎上，按照標準化評估計算各州的相對系數，在各州間進行分配。

在德國，增值稅的立法權限和征收權限歸屬于聯邦政府。在稅收收入歸屬方面，增值稅為聯邦政府、州政府、地方政府所共享。德國增值稅通過三次分配完成②：第一次是將增值稅按比例在聯邦政府、州政府和地方政府間進行分配。除5.63%的增值稅用于養老保險金外，所剩的94.47%在各級政府間分享。其中，2.2%歸屬地方政府，其余的92.17%按49.6%和50.4%的比例在聯邦政府和州政府間分享。第二次是將州所得增值稅收入的75%在各州之間按照人口規模進行分配。第三次是將州所得增值稅收入所剩的25%用以資助財政能力較弱的州，使其財政能力達到全德平均水平的92%。

在日本，增值稅被稱為消費稅(Consumption Tax)，稅率為5%，其中4%為中央消費稅，1%為地方消費稅③。在消費稅收入分配方面，地方消費稅按照50∶50的比例在都道府縣和市町村間分享后④，按照消費地原則在各都道府縣間進行分配，分配基礎為“消費稅相當額”。消費相當額由以下幾部分構成：6/8是各都道府縣年度零售總額和服務業以及個人事業收入額之和，增值稅分享制度是地方政府招商引資、擴大產能的一個重要原因。將增值稅分享制度和產能過剩相結合，并實證分析增值稅分享制度對于產能過剩的影響，有助于我們理解產能過剩問題的形成機理。此外，目前我國增值稅正在擴大征收范圍，人口和從業者數各占1/8⑤。

(二)我國增值稅收入分享制度對產能過剩的影響分析

產能過剩，指的是在轉軌體制下所特有的，部分行業在一定時間內存在的產能遠遠超過市場所需求的現象。在我國，地方所分享的增值稅是按照生產地原則進行分配的。地方政府為了獲得更多的增值稅收入，會擴大投資，且特別熱衷于投資能夠為其帶來大額稅源的重化工業項目。因資本密集型的重化工業行業本身進行產能調節的彈性較小，加之我國土地和環境的模糊產權、銀行的預算軟約束為地方政府過度投資提供了條件和手段，最終導致了部分行業的產能過剩(見圖1)。

1.生產地分配原則促使過度投資

增值稅作為中央和地方政府的共享稅，采取按固定比例、在企業所在注冊地進行分配。首先，地方政府為獲得更多的增值稅稅收返還，會想盡辦法招商引資，引進企業，培植地方的稅源，提高25%的分享部分；其次，由于其他地區居民消費本地區企業所生產的產品會為本地政府帶來轉移的稅收，各地政府為了更多地獲得稅收收入，也會有建企業、擴大投資的沖動。

由圖2可以看出，2003年以來，我國固定資產投資大幅增長，全社會固定資產投資增速基本上保持在20%以上。我們采用社會消費品零售總額代表消費水平，可以看出1996-2010年我國全社會固定資產投資增速均高于社會消費品零售總額的增速，產能擴張的速度高于需求擴張的速度，投資增長和消費增長存在嚴重的失衡。大量投資使得產能得以擴張，而消費增速相對較慢，導致企業的生產設備大量閑置，短時間內巨大的新增產能難以釋放，造成產能過剩。

圖1 我國增值稅分享體制下產能過剩的形成路線

圖2 1996-2011年全社會固定資產投資增速和社會消費品零售總額增速

資料來源：全社會固定資產投資數據來自于《中國金融年鑒2012》(中國金融年鑒雜志社有限公司，2013年1月出版)。社會消費品零售總額數據來自于《2012中國發展報告》(中國統計出版社2012年6月出版)。

2.過度投資導致部分行業產能過剩

在投資過程中，地方政府會將更多的資源投入到易于投資、見效快的工業發展中，這時資本密集型的重化工業，如鋼鐵、煤炭、汽車等就成為各地方政府進行主導投資的首選。一方面，資本密集型的重化工業對于地方稅收和GDP的貢獻相對較大；另一方面這類領域的工業建設周期較長，借貸的短期風險較小，加之有地方政府的擔保，銀行也樂于將貸款投放到這些領域。2003-2010年，每年約有40%的固定資產投資流向了采礦業、制造業和電力、燃氣等領域，使得其生產能力快速擴張。由圖3可以看出，2004-2008年，采礦業和制造業固定資產投資增速一直高于全社會固定資產投資，年增速都在30%左右⑥。

2009年《關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展若干意見》指出，鋼鐵、水泥、平板玻璃、煤化工、多晶硅、風電設備等行業產能過剩問題嚴重。我們認為，相對于勞動密集型行業，資本密集型的行業更容易在市場需求減少時出現產能過剩。從資本密集型行業的生產特點來看，因為固定資產投入較大，在市場需求減少時，企業退出的難度較大，進行產能調節的彈性也較小。其他固定資產投入較小的行業，如勞動密集型行業，在市場需求減少時，企業可辭退員工以較快調節產能。另外，我國土地與環境的模糊產權、銀行的預算軟約束等問題為投資膨脹提供了手段，從而使要素價格扭曲、投資風險外部化、企業的生產成本外部化，最終導致了部分行業的產能過剩。

圖3 2004-2011年我國采礦業、制造業和全社會固定資產投資增速

資料來源：《中國投資年鑒2011》，中國計劃出版社，2012年6月出版。

四、增值稅收入分享制度對產能過剩的影響：實證分析

(一)數據來源、變量描述及模型設定

1.數據來源

本文數據來自于1996-2009年的《工業企業數據庫》以及《中國統計年鑒》。本文將樣本進行匹配、處理異常指標后，得到了2336個企業32693個觀測值的面板數據。

2.變量描述

(1)因變量：產能利用率(Capacity Utilization)

在產能過剩的評估方面，最為直接地表示生產能力的利用程度、反映產能過剩情況的指標是“產能利用率”，即用實際產量除以生產能力。目前，我國還未建立系統的評估產能利用程度的統計體系，所以需要尋找替代指標。結合本數據集中的數據，我們分別采用企業的固定資產周轉率所測算的相對產能利用率(RCU，Relative Capacity Utilization)和存貨周轉率(Inturnover)來衡量產能利用率的水平。

相對產能利用率=固定資產周轉率(當期)/固定資產周轉率(基期)。其中固定資產以歷史成本進行計價，不用調整；銷售成本以市價計價，我們根據各年的工業品出廠價格指數進行調整。用固定資產周轉率測算相對產能利用率作為替代指標是由國泰君安策略團隊于2009年提出。因為固定資產周轉率=銷售成本/固定資產，代表企業在會計期內單位固定資產生產的產品價值，如剔除了價格因素，也就可以表示產能的利用水平。

存貨周轉率⑦(=銷售成本/平均存貨余額)能夠直接反映企業的供貨能力和市場需求的銜接情況，從供需角度反映企業產能的利用情況。存貨周轉率過低，意味著企業將中止生產活動、不再繼續增加庫存，導致產能的閑置；存貨周轉率較高時，企業會增加生產，從而提高產能的利用水平。因此我們認為，存貨周轉率是考察產能過剩的一個較為直接和可靠的指標。

(2)自變量：稅制結構(Tax Structure)

我們要衡量的是我國增值稅分享制度對于產能過剩的影響，因此我們自變量采用各省增值稅占一般預算收入的比例。各省增值稅和一般預算收入數據來自于《新中國六十年統計資料匯編1949-2008》和2010年《中國統計年鑒》。

(3)控制變量

(4)描述性統計

3.模型設定

根據前面的討論，我們主要想通過計量模型來檢驗：我國增值稅分享制度對于產能過剩有顯著影響，并定量估計影響大小。因此，結合面板數據集，本文擬采用的計量模型如下：

本文采用stata12對模型(1)使用固定效應模型、隨機效應模型和雙因素固定效應模型進行估計。

(二)以相對產能利用率為替代指標下的回歸結果

假定1996年各企業的產能利用率為80%，即表明所有企業產能利用水平較高，以1996年為基期，計算1997-2007年⑨各企業的相對產能利用率。我們分別對1996-2009年的所有企業數據、重工業企業數據及輕工業企業數據進行面板模型的回歸。在進行Hausman檢驗后，我們使用隨機效應模型進行回歸。根據表3回歸結果，增值稅占比系數在5%的顯著水平下為負，增值稅占比每提高一個百分點，相對產能利用率下降24.89。根據重工業進行回歸結果，增值稅占比系數在1%的水平下顯著為負，增值稅占比每提高一個百分點，相對產能利用率下降45.56；根據輕工業回歸結果，增值稅占比系數不顯著。

可以看出，增值稅分享制度對于企業的產能過剩有顯著的影響；另外，相對于輕工業，增值稅占比對于重工業的產能過剩更加顯著，這說明地方政府似乎確實更加熱衷于重工業的投資，導致部分重工業行業出現了產能過剩。

(三)以存貨周轉率為替代指標下的回歸結果

以存貨周轉率作為因變量的回歸結果如表4所示：增值稅占比的系數在1%的水平下顯著為負，增值稅占一般預算收入每提高一個百分點，存貨周轉率降低19.67次。另外，重工業虛擬變量顯著為負，即重工業中增值稅占比對于存貨周轉率——也就是對產能利用率的影響顯著異于輕工業。重工業和輕工業增值稅占比對于存貨周轉率都在1%的水平下顯著為負，且重工業增值稅占比系數的絕對值(21.89)大于輕工業增值稅占比系數的絕對值(16.62)。這與第三部分中討論結果相同，地方政府在引進投資時熱衷于重化工業。

(四)模型拓展下的分行業回歸

以上的回歸中我們將全樣本以及重工業、輕工業分別進行了分析，這部分我們將進行分行業的回歸。根據2009年工信部發布的《關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展若干意見》和2013年工信部下達的“淘汰落后產能的目標任務”中涉及的行業，結合本數據集中的行業分類，我們將對水泥制造業、煉鋼業、煉鐵業、汽車制造業、煤炭開采業五個產能過剩的行業進行具體分析。

在分行業回歸中，考慮到我國幅員遼闊，各個省區地區差異性較大，我們將模型進行拓展，采用雙因素固定效應模型，加入各個省區的控制變量，以控制不同省區的異質性。

以上五個行業實證結果見表5：五個產能過剩行業的增值稅占比系數都在1%的水平下顯著為負，特別地，煉鐵業、煤炭開采業的系數絕對數最大，影響更為明顯。以上回歸結果證實了我國增值稅分享制度在一定程度上造成了這些行業的產能過剩。

五、結論和政策建議

本文在剖析我國增值稅分享制度的基礎上，論證了增值稅分享制度對于產能過剩的潛在影響，并利用面板數據和計量模型進行了實證研究。

我國地方政府所分享的增值稅是按照生產地原則進行分配的，這給地方政府的招商引資帶來了兩方面激勵：(1)為了獲得更多來自中央政府的稅收返還；(2)為了獲得更多來自其他地區居民消費本地生產的商品所承擔的稅收。出于財政收入等方面的考慮，各地方政府傾向于投資資本密集型的重工業，而這些行業進行產能調節的彈性較小，因此更易出現產能過剩的問題。

本文對產能過剩的影響因素進行了計量分析，回歸結果說明，我國的增值稅分享制度對產能存在影響，并且在重工業領域表現更為顯著。

針對目前我國增值稅分享制度存在的問題，在借鑒國際增值稅制度經驗的基礎上，結合我國國情，為抑制現行增值稅分享制度對地方盲目投資的刺激效應，可考慮以下兩種改革方案：

一是將增值稅稅權歸屬于中央政府，由中央在全國統一征收管理。這樣可以從根本上消除地方政府片面追求財政利益的動因，削弱地方財政收入與地方工業發展的關系，這也是國際上大多數國家選擇的做法。但是這種方案會對地方財政收入帶來巨大沖擊，考慮到增值稅在地方政府收入中的重要地位，要相應地通過調整其他稅種的分享比例或完善地方稅體系等配套措施，對地方財政收入進行補償。

二是仍然將增值稅作為中央和地方的分享稅種，但是改變增值稅的分享辦法，不再按照各地方政府征收的增值稅稅收數額分配。具體來說，增值稅的分配應該遵循兩條原則：首先，總體上根據受益原則，按照各地區消費者對增值稅稅收的貢獻，改按消費地原則進行分配；其次，綜合考慮各地區的人口數量、基本公共服務需要、地方政府財政收入能力等因素，在一定程度上發揮財政平衡的作用。根據以上兩項原則，建議制定一套明確的計算公式進行確定。如在三峽等電力企業的增值稅收入跨區分配中，將增值稅分享部分按照明確公式分配，綜合考慮各地移民人口、淹沒土地面積、為水電項目維護運作承擔的公共支出成本等因素⑩。跨省市總分機構企業所得稅中，分支機構的分享稅收按營業收入、職業薪酬和資產總額三個因素進行綜合考慮分配(11)。

本文對增值稅分享對產能過剩的影響進行了初步的研究，如果能夠獲得更多的產能數據，相信可以使稅收制度和產能過剩之間關系的研究進一步深入。

①早在1933年，澳大利亞就成立了聯邦撥款委員會(Common Wealth Grants Commission，簡稱CGC)，對各州的相對系數提出建議，目前已經建立了一套相當規范的均等化轉移支付模式。

②數據來源：The Budget System of the Federal Republic of Germany，德國財政部網站http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Oeffentliche_Finanzen/Bundeshaushalt/Haushaltsrecht_und_Haushaltssystematik/das-system-der-oeffentlichen-haushalte-anl-engl.pdf?__blob=publicationFile&v=3。

③數據來源：日本財務省網站http://www.mof.go.jp/english/tax_policy/publication/tax001/E_all.pdf；按照提高消費稅率的提案，日本將會在2014年4月和2015年10月將現行的5%的消費稅率提高到8%和10%。

④按照各市町村的人口和從業者數量進行分配。

⑤資料來源：「地方消費稅の清算基準に関する研究會報告書」地方自治情報センター 平成20年4月

⑥由圖2可以看出2009年以來采礦業、制造業等工業領域的固定資產投資的增速放緩，這是因為國家將抑制產能過剩問題列為調整經濟結構的重點，抑制了部分投資。但是由于之前持續高漲的投資熱情所形成的生產能力在短期內難以釋放，產能過剩形勢依然嚴峻。

⑦王興艷(2007)、劉曄(2010)、周勁(2011)在構建產能過剩的評價指標體系中，都將企業存貨的變化水平作為一個重要指標。但是到目前為止，還沒有文獻用企業的存貨周轉率作為產能利用率的替代指標來進行實證研究。

⑧因為本面板數據集中缺少2008年和2009年固定資產數據，因此采用1996-2007年的數據進行回歸。

⑨C[，1]表示個體隨時間不變的效應。

⑩財預[2008]84號“財政部關于跨省區水電項目稅收分配的指導意見”，財政部網站。

(11)財預[2012]40號“跨省市總分機構企業所得稅分配及預算管理辦法”財政部網站。