近日，四川省涼州市財政局針對一項 2 億元政府采購項目中兩家投標企業的處罰決定引發社會廣泛關注。盡管罰款數額未超 10 萬元，但“列入不良行為記錄名單，一年內禁止參加政府采購活動”的處罰，無疑給中基博遠（北京）科技有限公司與國信重投(北京)裝備科技有限公司敲響了沉重警鐘。這兩家企業在投標過程中，竟出現“開標一覽表”、投標文件分項報價明細表分別加蓋對方公章的嚴重違規行為，其串通投標的手段實在令人瞠目結舌。

近年來，隨著市場競爭白熱化，政府采購貨物與服務領域的串通投標違法案例呈愈演愈烈之勢，其中涉及關聯關系的質疑投訴亦不在少數。此類違規行徑，輕者致使投標無效或遭否決，重者則會令涉案者背負行政乃至刑事責任。依據《政府采購法實施條例》第十八條第一款規定，“單位負責人為同一人或者存在直接控股、管理關系的不同供應商，不得參加同一合同項下的政府采購活動”。那么，究竟何為政府采購領域的“單位負責人為同一人”以及“直接控股、管理關系”呢？不妨通過以下案例深入探究。

在上海億灣特訓練設備科技有限公司、慈溪市財政局、寧波中基國際招標有限公司等其他二審行政判決書一案中，中標單位南京模擬技術研究所（以下簡稱“南模所”）因與另一投標單位上海升廣科技有限公司（以下簡稱“上海某科技公司”）存在同一股東投資，且同一自然人分別擔任兩公司法定代表人/董事長的情形，而被質疑投訴存在圍標串標行為。

南模所的股東為中國人民解放軍總參謀部某研究所（以下簡稱“某研究所”），上海某科技公司的股東之一同樣是某研究所（占股 40%），招投標期間南模所、上海某科技公司法定代表人分別為蔣武根、劉國富（總經理），且上海某科技公司的董事長與南模所的法定代表人均為同一人蔣武根。質疑投訴人作為原告向一審法院起訴要求撤銷當地財政部門作出的投訴處理決定書。

一審法院經審理判定，單位負責人通常指代表法人、非法人組織等單位行使職權的主要負責人（依據法律及章程，代表法人對外行使職權的應為法定代表人），涉案項目招投標時南模所與上海某科技公司法定代表人并非同一人，且南模所并非上海某科技公司股東，行使股東權利的應為某研究所，因而兩公司不存在直接控股、管理關系，亦無其他證據表明存在惡意串標情形。最終，法院駁回原告訴請，二審法院予以維持。

安徽星格科技有限公司、安徽省財政廳財政行政管理（財政）二審行政判決書一案中，中標單位合肥某科技公司與另一投標單位合肥某服務公司因存在同一自然人股東而被質疑投訴圍標串標。具體而言，合肥某科技公司股東為江桃杏（執行董事兼總經理，出資比例 10%）、張遠秋（執行董事，出資比例 90%），法定代表人為江桃杏，監事為江文濤，投標授權代表為江桃杏；合肥某服務公司股東為江桃娟（經理，出資比例 20%）、張遠秋（執行董事、出資比例 80%），法定代表人為張遠秋，監事為江文濤，投標授權代表為張遠秋，兩公司股東張遠秋系同一人。

質疑投訴人作為原告向一審法院起訴要求撤銷當地財政部門作出的投訴處理決定書以及相應的維持決定書的復議決定。一審法院審理后認為，兩公司不存在《政府采購法實施條例》第十八條第一款規定情形，法定代表人不同，均為自然人投資且無直接控股關系，亦無證據表明兩公司存在管理與被管理關系。且原告投訴未提供相關證明材料以證實兩公司存在直接控股、管理關系或圍標串標行為，財政部門組織專家評審亦未發現串標情形。最終一審法院駁回原告訴請，二審法院予以維持。

從上述案例可清晰看出，當前監管部門觀點認為，政府采購領域《政府采購法實施條例》第十八條第一款關于“單位負責人為同一人或者存在直接控股、管理關系的不同供應商，不得參加同一合同項下的政府采購活動”的規定，所禁止的是兩個投標單位之間的“直接控股”關系或法定代表人為同一人的關系。對于并非公司股東，通過投資關系、協議或其他安排能夠實際支配公司行為的公司實際控制人（即間接控股），其與公司之間的關系并不受《政府采購法實施條例》第十八條第一款約束。

對于采購人及代理機構而言，在政府采購貨物與服務項目中，務必嚴格依照招標文件展開資格審查，密切留意是否存在串通投標行為。

其一，審查投標人是否符合《政府采購法實施條例》第十八條第一款規定，即“單位負責人為同一人或者存在直接控股、管理關系的不同供應商，不得參加同一合同項下的政府采購活動”。在實務操作中，需審查投標文件的投標人資格聲明函或類似文件，必要時借助國家企業信用信息公示系統查詢投標人的工商登記信息，全面了解其法定代表人/負責人、股東出資以及對外投資等狀況。

其二，依據《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第 87 號)第三十七條，審查是否存在常見的串通投標情形，諸如電子標上傳遞交的投標響應文件 MAC/IP 地址相同、投標文件由同一主體編制、不同投標人授權代表在同一單位任職、投標文件報價呈現規律性差異以及相互混裝等。

綜上所述，盡管《政府采購法實施條例》所禁止的是“直接控股、管理關系”，但為有效減少糾紛與爭議，建議存在關聯關系的企業主動規避同一招投標活動，依法依規參與政府采購投標，全力保障政府采購活動的合法合規、公平公正。唯有如此，方能維護政府采購市場的良好秩序，推動行業健康穩定發展。

備注：特別聲明，本案例屬于政府采購貨物/服務領域，如屬于適用《招標投標法》相關規定的工程類項目，監管部門普遍認為，間接持股屬于《招標投標法實施條例》第三十四條的規制范圍。