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導語

2025年1月17日，國家統計局發布最新人口數據：2024年末全國人口140828萬人，較上年末減少139萬人。全年出生人口954萬人，人口出生率為6.77‰；死亡人口1093萬人，人口死亡率為7.76‰；人口自然增長率為-0.99‰。

這已經是中國人口連續第三年負增長。

2025年兩會期間，政府工作報告提出“制定促進生育政策，發放育兒補貼”， 強調通過“生育-養育-教育”全周期支持降低家庭成本，同時推動托幼一體化服務，增加普惠托育服務供給。近年，全國各地方政府亦根據自身人口形勢、經濟發展水平和社會需求，紛紛出臺相關生育支持政策。

從"超生罰款"到"生育補貼"，中國生育政策在近十幾年間經歷了怎樣的調整？從國家到地方推出的一系列生育支持新政，能否有效應對生育率的持續下滑？這場關乎人口未來的變革，背后又有哪些關鍵邏輯？ 本文將為各位讀者 梳理近年生育支持政策 的演 進軌跡。

育媧人口、任澤平、梁建章等編制的《中國人口形勢報告2024》指出，如果沒有實質有效的鼓勵生育政策出臺，中國出生人口將在4年左右跌破700萬，預計到2050年跌破500萬、2100年僅不到100萬。

政策演進：四大階段與核心突破

中國計劃生育政策的制度化進程始于改革開放初期。

1980年中共中央通過《關于控制我國人口增長致全體共產黨員共青團員的公開信》，首次提出“一胎化”政策。1982年，中央將其確立為基本國策并寫入憲法。2001年，《中華人民共和國人口與計劃生育法》的頒布，使該政策完成了從政治動員到法律規范的制度建構。

作為20世紀后期全球最大規模的人口調控實踐，該政策有效控制了人口過快增長，緩解了資源環境壓力，但也帶來了人口結構的轉型等深遠影響。

1

2013年“單獨二孩”政策

○ 政策核心：2013年，黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。《決定》提出，堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，首次突破獨生子女政策的限制。

2013年3月，根據十八屆二中全會審議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》，曾負責人口和計劃生育工作的中華人民共和國國家人口和計劃生育委員會與衛生部的職責整合，組建國家衛生和計劃生育委員會，簡稱“衛計委”。

○ 政策執行效果：新政實施之初，據多家機構測算，單獨二孩政策后，每年新增出生人數將在100萬到200萬的水平間波動。不過，從政策效果看，2014年我國出生人口1687萬人，僅較2013年多出生47萬人。

2

2016年“全面二孩”政策

○ 政策核心：2016年，中共中央、國務院《關于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的決定》明確，全面放開二孩生育，取消生育審批制度，由家庭自主安排生育。

2018年3月，根據第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案，國家衛生和計劃生育委員會不再保留，組建國家衛生健康委員會，簡稱“衛健委”。

○ 政策執行效果：2016年出生人口短暫上升至1786萬，創2000年以來峰值，但2019年回落至1465萬。

專家指出：

“政策紅利被'三座大山'（房價、醫療、教育）消解。”

數據顯示：

2004-2018年房貸收入比從17%增至48%;

1995-2018年居民醫療保健支出上漲27倍;

1997-2019年中國公立幼兒園在讀人數比例從95%降至44%。

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2021年“三孩政策”及配套措施

○ 政策核心：中共中央國務院《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》提出實施一對夫妻可以生育三個子女政策，并取消社會撫養費、發展普惠托育。

○配套措施：①家庭稅費減免②住房制度改革③家庭政策支持與女性權益保障④教育制度改革⑤養老保障適度

4

2024年“生育友好型社會”建設

○ 政策核心：國務院辦公廳印發《關于加快完生育支持政策體系推動建設生育友好型社會的若干措施的通知》，旨在通過一系列配套措施來改善生育環境，減輕育齡家庭的經濟壓力，為建設生育友好型社會奠定基礎。

○ 深層邏輯：從“允許生”轉向“支持養”，構建“現金+服務+制度”三維體系。

政策工具箱：各地方的生育支持新舉措

在中央“生育友好型社會”建設精神的引領下，各地政府積極響應，加碼生育支持政策。

2025年，各地在生育支持政策上的創新舉措更加多樣化。以下是部分領域的具體措施及亮點：

1

財政杠桿：真金白銀破局“生不起”

各地生育補貼匯總：

各地購房補貼匯總：

津貼優化：

安徽、內蒙古、寧夏、福建漳州、河南開封、山東青島等多地優化生育津貼申領流程，實行“免申即享”，定點醫院自動上傳信息，審核通過后，生育津貼可直接發放至參保職工的個人賬戶。

2

托育服務創新：普惠與質量并重

填補農村托育空白：

北京昌平區“親子小屋”探索農村普惠托育模式，服務村居及周邊嬰幼兒家庭，采用區級資金支持、鎮街提供場地、托育機構運營、志愿者參與及醫療機構指導的多方協作模式。

托育擴容：

山東支持幼兒園開設托班招收2至3歲幼兒，對托班環境設施進行改造，爭取到2025年底，能夠提供托位10萬個左右。

3

生育支持：彈性機制與權益保障并行

生育友好崗：

上海試點“生育友好崗”，支持用人單位將工作時間可彈性安排、工作方式靈活、工作環境友好的崗位設為“生育友好崗”，原則上提供給有12周歲以下兒童撫養義務的勞動者。

未婚生育權益：

四川省委、省政府聯合印發《關于進一步加強未婚生育和保障非婚生子女合法權益的意見》，明確非婚生子女將享受與婚生子女同等的教育、醫療、社會保障等基本公共服務。

企業成本分擔：

江蘇省最新出臺的《江蘇省關于加快完善生育支持政策體系推動建設生育友好型社會的若干措施》規定：對企業在女職工生育二孩、三孩產假期間支付的社會保險費用，分別給予50%、80%的補貼的基礎上，擴大到對生育一孩的同樣給予50%的補貼。

輔助生殖服務：

將輔助生殖技術服務納入醫保范圍。國家醫保局稱，預計全國31個省份及兵團輔助生殖納入醫保，惠及100萬人次。

下一步，全國性的生育補貼？

根據媒體報道，國家衛健委透露，近期正在起草全國性育兒補貼操作方案，明確采用“基礎補貼+地方浮動”模式，既保證普惠性又兼顧區域差異。

專家預測：

基于這一方向，有專家預測將出臺體現普惠性與梯度化的補貼新政策，例如高成本城市可申請補貼上浮至30%，農村地區疊加營養補貼。政策向多孩及低收入家庭傾斜，預計覆蓋85%的育齡家庭。

國家衛健委透露的補貼政策雖尚未正式公布，但已引發了廣泛討論。多位專家也紛紛提出建議，為政策的完善提供了思路。

專家建議：

在資金籌集方面，有專家建議：

• 發行人口結構優化特別國債，每年5000億元，期限30年，前10年付息不還本，其中60%用于生育補貼，40%投入托育設施建設。

• 同時，將煙草、石油等壟斷國企超額利潤的30%強制注入國家生育基金，預計可年籌1200億元。

• 此外，參考法國“家庭貢獻金”制度，企業按員工工資總額0.5%繳納生育稅。

專家建議：

在成本分擔方面，有專家建議：

• 借鑒瑞典方案，推行“企業生育積分制”，每雇傭一名育齡女性員工，減免0.5%增值稅；

• 開發“育兒國債”，面向公眾發行專項債券，年利率掛鉤生育率變化。

兩會代表委員建議:

眾多代表委員在兩會上也提出了相關建議：

• 朱同玉委員建議在國家層面建立生育支持基金；

• 姚勁波代表建議設立國家人口發展基金，對多孩家庭實施補貼；

• 賀丹委員提出取消生育支持政策的孩次差異，避免"一孩不補、三孩多補"的不公現象……

??這些建議共同指向了生育支持政策的公平性和可持續性，為政策完善提供了多元思路。

唯有將生育友好理念轉化為系統性制度設計，才能讓"敢生愿育"成為新時代的社會共識。這場關乎民族未來的變革，正在考驗政策制定者的智慧與決心。

IPP公共關系與傳播中心

內容整理 | 劉昕冉

排版 | 劉昕冉

審閱 | 劉 深

終審 | 劉金程

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