【普法案例】北京市朝陽區自然之友環境研究所訴中國水電顧問集團新平開發有限公司、中國電建集團昆明勘測設計研究院有限公司生態環境保護民事公益訴訟案

關鍵詞：民事 生態環境保護民事公益訴訟 損害社會公共利益 重大風險瀕危野生動植物

01

裁判要點

人民法院審理環境民事公益訴訟案件，應當貫徹保護優先、預防為主原則。原告提供證據證明項目建設將對瀕危野生動植物棲息地及生態系統造成毀滅性、不可逆轉的損害后果，人民法院應當從被保護對象的獨有價值、損害結果發生的可能性、損害后果的嚴重性及不可逆性等方面，綜合判斷被告的行為是否具有《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第一條規定的“損害社會公共利益重大風險”。

相關法條

《中華人民共和國環境保護法》（2014年4月24日修訂）第5條

02

基本案情

戛灑江一級水電站工程由中國水電顧問集團新平開發有限公司（以下簡稱新平公司）開發建設，中國電建集團昆明勘測設計研究院有限公司（以下簡稱昆明設計院）是該工程總承包方及受托編制《云南省紅河（元江）干流戛灑江一級水電站環境影響報告書》（以下簡稱《環境影響報告書》）的技術單位。戛灑江一級水電站壩址位于云南省新平縣境內，下游距新平縣水塘鎮約6.5千米，電站采用堤壩式開發，壩型為混凝土面板堆石壩，最大壩高175.5米，水庫正常蓄水位675米，淹沒區域涉及紅河上游的戛灑江、石羊江及支流綠汁江、小江河。水庫淹沒影響和建設征地涉及新平縣和雙柏縣8個鄉（鎮）。戛灑江一級水電站項目建設自2011年至2014年分別取得了國家發展改革委、原國土資源部、生態環境部等多個相關主管部門關于用地、環評、建設等批復和同意。2017年7月21日，生態環境部辦公廳向新平公司發出《關于責成開展云南省紅河（元江）干流戛灑江一級水電站環境影響后評價的函》（以下簡稱《責成后評價函》），責成新平公司就該項目建設開展環境影響后評價，采取改進措施，并報生態環境部備案。后評價工作完成前，不得蓄水發電。2017年8月至今，新平公司主動停止對戛灑江一級水電站建設項目的施工。按工程進度，戛灑江一級水電站建設項目現已完成“三通一平”工程并修建了導流洞。綠孔雀為典型熱帶、亞熱帶林棲鳥類，主要在河谷地帶的常綠闊葉林、落葉闊葉林及針闊混合林中活動，雜食類，為稀有種類，屬國家一級保護動物，在中國瀕危動物紅皮書中列為“瀕危”物種。就綠孔雀相關問題，昆明市中級人民法院發函云南省林業和草原局，2019年4月4日云南省林業和草原局進行了函復。此后，昆明市中級人民法院又向該局調取了其編制的《元江中上游綠孔雀種群現狀調查報告》，該報告載明戛灑江一級水電站建成后，蓄水水庫將淹沒海拔680米以下河谷地區，將對綠孔雀目前利用的沙浴地、河灘求偶場等適宜棲息地產生較大影響。同時，由于戛灑江一級水電站的建設，淹沒區公路將改造重修，也會破壞綠孔雀等野生動物適宜棲息地。對暫停建設的戛灑江一級水電站，應評估停建影響，保護和恢復綠孔雀棲息地措施等。2018年6月29日，云南省人民政府下發《云南省人民政府關于發布云南省生態保護紅線的通知》，對外發布《云南省生態保護紅線》。根據《云南省生態保護紅線》附件1《云南省生態保護紅線分布圖》所示，戛灑江一級水電站淹沒區大部分被劃入紅河(元江)干熱河谷及山原水土保持生態保護紅線范圍，在該區域內，綠孔雀為其中一種重點保護物種。陳氏蘇鐵為國家一級保護植物。2015年后被列入《云南省生物物種紅色名錄（2017版）》，為極危物種。原告北京市朝陽區自然之友環境研究所（以下簡稱自然之友研究所）提交了其在綠汁江、石羊江河谷等戛灑江一級水電站淹沒區拍攝到的陳氏蘇鐵照片。證人劉某（中國科學院助理研究員）出庭作證，陳氏蘇鐵僅在我國紅河流域分布。按照世界自然保護聯盟的評價標準，陳氏蘇鐵應為瀕危。自然之友研究所向昆明市中級人民法院起訴，請求人民法院判令新平公司及昆明設計院共同消除戛灑江一級水電站建設對綠孔雀、陳氏蘇鐵等珍稀瀕危野生動植物以及熱帶季雨林和熱帶雨林侵害危險，立即停止水電站建設，不得截留蓄水，不得對該水電站淹沒區內植被進行砍伐。

03

裁判結果

云南省昆明市中級人民法院于2020年3月16日作出（2017）云01民初2299號民事判決：一、新平公司立即停止基于現有環境影響評價下的戛灑江一級水電站建設項目，不得截流蓄水，不得對該水電站淹沒區內植被進行砍伐。對戛灑江一級水電站的后續處理，待新平公司按生態環境部要求完成環境影響后評價，采取改進措施并報生態環境部備案后，由相關行政主管部門視具體情況依法作出決定；二、由新平公司于本判決生效后三十日內向自然之友研究所支付因訴訟發生的合理費用8萬元；三、駁回自然之友研究所的其他訴訟請求。宣判后，自然之友研究所以戛灑江一級水電站應當永久性停建為由，新平公司以水電站已經停建且劃入生態紅線，應當駁回自然之友研究所訴訟請求為由，分別提起上訴。云南省高級人民法院于2020年12月22日作出（2020）云民終824號民事判決：駁回上訴，維持原判。

04

裁判理由

法院生效裁判認為：本案符合《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第一條“對已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為提起訴訟”規定中“具有損害社會公共利益重大風險”的法定情形，屬于預防性環境公益訴訟。預防性環境公益訴訟突破了“無損害即無救濟”的訴訟救濟理念，是環境保護法“保護優先，預防為主”原則在環境司法中的具體落實與體現。預防性環境公益訴訟的核心要素是具有重大風險，重大風險是指對“環境”可能造成重大損害危險的一系列行為。本案中，自然之友研究所已舉證證明戛灑江一級水電站如果繼續建設，則案涉工程淹沒區勢必導致國家一級保護動物綠孔雀的棲息地及國家一級保護植物陳氏蘇鐵的生境被淹沒，生物生境面臨重大風險的可能性毋庸置疑。此外，從損害后果的嚴重性來看，戛灑江一級水電站下游淹沒區動植物種類豐富，生物多樣性價值及遺傳資源價值可觀，該區域不僅是綠孔雀及陳氏蘇鐵等珍稀物種賴以生存的棲息地，也是各類生物與大面積原始雨林、熱帶雨林片段共同構成的一個完整生態系統，若水電站繼續建設所產生的損害將是可以直觀估計預測且不可逆轉的。而針對該現實上的重大風險，新平公司并未就其不存在的主張加以有效證實，而僅以《環境影響報告書》加以反駁，缺乏足夠證明力。因此，結合生態環境部責成新平公司對項目開展后評價工作的情況及戛灑江一級水電站未對綠孔雀采取任何保護措施等事實，可以認定戛灑江一級水電站繼續建設將對綠孔雀棲息地、陳氏蘇鐵生境以及整個生態系統生物多樣性和生物安全構成重大風險。根據環境影響評價法第二十七條“在項目建設、運行過程中產生不符合經審批的環境影響評價文件的情形的，建設單位應當組織環境影響后評價，采取改進措施，并報原環境影響評價文件審批部門和建設項目審批部門備案；原環境影響評價文件審批部門也可以責成建設單位進行環境影響后評價，采取改進措施”的規定，2017年7月21日，生態環境部辦公廳針對本案建設項目，向新平公司發出《責成后評價函》，責成新平公司就該項目建設開展環境影響后評價，采取改進措施，并報生態環境部備案，后評價完成前不得蓄水發電符合上述法律規定。目前，案涉電站已經處于停建狀態，新平公司業已向其上級主管單位申請停建案涉項目并獲批復同意，綠孔雀生態棲息地存在的重大風險已經得到了有效的控制。在新平公司對案涉項目申請停建但未向相關行政部門備案并通過審批的情況下，鑒于生態環境部已經責成新平公司開展環境影響后評價，且對于尚不明確的事實狀態的重大風險程度，案涉水電站是否繼續建設等一系列問題，也需經環境主管部門審批備案決定后，才能確定案涉項目今后能否繼續建設或是永久性停建，因此，案涉項目應在新平公司作出環境影響后評價后由行政主管機關視具體情況依法作出決定。

編輯 | 包鐵新媒體工作室 楊晨

審核 | 王銳