黨的二十屆三中全會指出，“城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求”，而《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》等文件明確指出，“以縣域為基本單元推進城鄉融合發展”，縣域成為深化城鄉融合實踐的關鍵主體。在縣域內推進城鄉融合發展，需審視城鄉關系變遷、經濟發展模式變化等多重結構性因素對縣域原有治理架構的影響，系統思考如何在縣域范圍內構建并完善能夠有效回應城鄉互動新要求、滿足城鄉發展新需求的現代化治理體系，以此消除體制機制壁壘的消極影響，促進城鄉間治理機制和功能雙向互補，為自上而下的城鄉融合發展政策布局自下而上落地見效提供可能。

面向新時代現代化建設的需求

城鄉融合發展是面向新時代現代化建設規律和新型城鄉關系構建需求，用以解決城鄉發展不平衡問題、發揮城鄉比較優勢的重大決策，也是中國式現代化的必然要求。作為兼具多種空間形態的基礎治理單元，縣域在實踐層面承擔城市和鄉村、國家和社會的節點作用以及新型城鎮化、鄉村振興等多種戰略的載體功能，縣域內部治理效能直接反映城鄉融合發展水平，而現代化治理體系作為縣域治理的軟性支撐，極大影響著縣域發展水平和發展質量。因此，縣域城鄉融合發展的核心在于現代化治理體系的構建和完善。

從宏觀戰略層面來看，城鄉問題是現代化進程中必須直面的現實議題，城鄉融合發展則是中國式現代化的必然要求。中國式現代化旨在對城市和鄉村兩個相對獨立的地域空間進行變革重構，強調城市、鄉村各自發展的同時相互支持、緊密聯結，促進城鄉一體化協調發展。一系列高位階戰略方針自上而下助推這一發展愿景的實現，其中新型城鎮化和鄉村振興兩大國家戰略作為新時代城鄉融合發展的“一體兩翼”，基于高度趨同的改革目標、深度互補的實施路徑疊加驅動城鄉融合發展理念向基層實踐縱向延伸。

從微觀行動層面來看，縣域高質量發展的實現本質上要求加快城鄉治理體系現代化建設。因此，縣域應以現代化治理體系為突破口，積極探尋推動城鄉融合發展的可行路徑，建立與縣域發展實際相配套的體制機制和政策體系，以此推動縣域打破城鄉間的結構性矛盾并實現跨越式發展，為我國更多地區高質量發展提供經驗借鑒。

城鄉融合發展是長期復雜的過程

縣域層面的城鄉融合發展是長期而復雜的過程，盡管縣域作為相對獨立和完整的治理形態，具有其他層級行政治理單元無法比擬的自主管理權限以及資源統合優勢，能夠在特定范圍內以較強的自主性和靈活性執行公共政策，最大程度上降低改革實踐可能產生的機會成本和政策紅利邊際效應遞減帶來的負面影響，并獲得一定的發展成果，但同時也面臨著多重因素導致的挑戰和壓力。

完善現代化治理體系涉及復雜的政府治理架構和權力關系，縣鄉兩級政府權力、責任和能力的配置情況引發兩者關系的失衡和工作步調的不一致，進而直接影響治理體系效能的發揮。縣域政府涵蓋縣級政府和鄉鎮政府，兩者同為國家政權結構的組成部分，承擔著轄區范圍內綜合協調治理事務和推進城鄉融合發展等重要責任。前者對管轄區域經濟社會事務享有一定的自主管轄權限具有較強治理能力，后者由于未能成為一級完備的政權組織，缺乏相應的治理能力，不具備自主支配財政資源、人力資源和經濟社會事務的權力。在面對近年來快速增長的治理需求和治理壓力時，鄉鎮政府受制于稀缺管理權限和有限治理能力，難以有效應對并與縣級政府保持同頻行動，縣級政府則被迫承擔超越自身責任邊界的治理職責，并因掌握的日益增長的事權與受限財權無法匹配而難以履職盡責。

新型城鎮化戰略和鄉村振興戰略在縣域范圍內的深入實施帶來社會治理需求的變化，現行組織體系僵化未能及時調整和適應這種變化而導致城鄉融合進程受阻。一方面，以往縣域主要依賴剛性運行機制下政府的強制干預性手段來自上而下傳遞命令和執行政策，公眾的主體地位和主體作用被回避和忽視，但伴隨著近年來公眾主體治理能力的快速提升和參與縣域治理的意愿越發強烈，發展型政府包攬一切并占據主導地位的單一治理結構不能滿足公眾主體作為重要治理主體參與縣域治理過程的基本訴求。另一方面，盡管縣域范圍內公眾參與意識有較大提升，但是公眾主體由于人口大量流失等因素影響，且多為老年人口，參與熱情和參與度不夠。組織體系理應及時更新并依據現實需求將不同地域、不同群體特征的公眾主體合理納入治理體系。

國家戰略以及配套政策體系在縣域層面落實的過程中涉及多層級政府部門，如何有效約束權力從而高效執行政策是現代化治理體系面臨的首要挑戰。然而，當前對縣域政府的權力約束機制尚未建立，使得一方面權力邊界難以被清晰界定，不同層級政府間、在開展具體工作時政府內部不同部門間都存在權力邊界不清的問題，權力邊界模糊的事務究竟該如何處理成為新的難題；另一方面，自由裁量程度難以被規范統一，缺少統一標準的規范引導，縣域政府處理公共事務時難以對自由裁量范疇和程度進行準確把握，這也產生了一定的負面影響。

加快現代化治理體系建設步伐

現代化治理體系是新型城鎮化戰略和鄉村振興戰略有效實施的關鍵所在，對城鄉融合發展格局的形成起到重要影響作用。有效且合理的現代化治理體系，既能夠提升戰略實施和政策執行效率，又有利于增強縣域政府治理能力，以此推動縣域內部城鎮和鄉村的高質量發展，助力城鄉融合發展目標的真正實現。要想進一步完善現代化治理體系并推動縣域城鄉融合發展，需要正確認識在促進城鄉融合發展進程中完善現代化治理體系面臨的現實難題，從整體性視角出發，圍繞頂層設計、公眾參與和機制創新來進行優化和提升。

以頂層設計為引領搭建政府權責體系。縣域城鄉融合發展過程中涉及多個不同層級的政府及政府部門，搭建起清晰界定政府權力、職責邊界以及自由裁量空間的頂層設計是現代化治理體系有序運行的前提條件，為縣域各層級政府明確自身功能定位和職責范疇提供切實依據。具體實踐過程中，縣域政府應嚴格遵循頂層設計規定的權責劃分內容，如遇到權責模糊地帶的事務也必須在頂層設計允許范圍內行使自由裁量權，以此保證各層級政府各司其職，避免職責交叉引起的問題。

以民意訴求為導向擴大公眾有序參與。縣域范圍內無論是城鄉融合發展的推進還是現代化治理體系的完善，都要堅持以人為本，尊重和回應公民主體訴求，提高公眾參與城鄉融合發展的有效程度。一是要拓寬公眾參與渠道，搭建更多公眾與政府平等對話的多類型平臺，降低公眾參與門檻，調動公眾主體參與的積極性。二是要創新公眾議事協商形式，依托互聯網開設協商平臺，通過優化議事載體簡化公眾參與議事流程，暢通公眾主體間交流，為解決日常生活難題提供可能。

以制度創新為支撐強化監督體系建設。構建一個權威高效的監督體系是權力正常運行、政策高效運轉的重要保障，不斷推動制度創新則是監督體系得以強化的重要支撐。一方面，應制定實施監督主體、責任主體、監督程序、獎懲方式明確的監督體系，并根據治理需求和治理實際變化進行動態更新，保障監督體系的公正性。另一方面，應引入涵蓋群眾監督、媒體監督等更多社會力量的第三方長效監督機制，與監督部門、上級部門為主體的內部監管機制一同構成完整的監督體系，進一步加強對縣域融合發展過程中政府行為和政策落實的監督。

（本文系國家社科基金重點項目“新時代縣域政府治理效能評估及提升路徑研究”（20AZZ011）階段性成果）

（作者系蘇州大學地方治理研究院研究員；蘇州大學政治與公共管理學院教授）