推進鄉村全面振興是習近平經濟思想的重要內容。2024年12月，中央經濟工作會議確定了2025年要抓好的重點任務，其中包括“統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興，促進城鄉融合發展”。中央農村工作會議再次強調要“堅持城鄉融合發展”，“推動鄉村全面振興與新型城鎮化有機結合”。上海城鎮化水平和質量位居全國前列，鄉村發展基礎好，具備率先實現城鄉融合發展的條件。目前，上海正加快走出一條超大城市構建城鄉融合發展新格局之路。

健全城鄉發展規劃，完善頂層設計

上海重視發揮規劃的引領和先導作用，通過城市總體規劃設計，構建了“主城區—新城—新市鎮—鄉村”的城鄉空間規劃體系，明晰了不同類型空間形態的功能和定位。在鄉村范圍內，上海著重凸顯鄉村的經濟價值、生態價值、社會價值和文化價值，為上海建設“五個中心”和文化大都市提供了功能支撐。目前上海已經初步形成包括城市總體規劃、新型城鎮化行動計劃、鄉村振興戰略規劃在內的“總體規劃—單元規劃—詳細規劃”體系和層次，并圍繞鄉村振興戰略形成政策體系，為構建城鄉融合發展新格局做好頂層設計。

未來，上海需要在現有規劃和制度框架體系的基礎上，做好以下幾方面工作：

一要完善新市鎮規劃設計。在上海城鄉規劃體系中，新市鎮是大都市的基本空間單元，是統籌新型城鎮化和鄉村全面振興的關鍵節點。要在現有規劃設計的基礎上，依據新市鎮間的區位和資源稟賦條件，進一步明確新市鎮的功能定位，細化職責分工，差異化制定發展戰略和目標，促進新市鎮協調發展。

二是要推動村莊規劃落地見效。鄉村規劃重在承接上位規劃的基礎上，推進地區國土空間有序實施，要堅持短期與長期相結合、局部與整體相結合、目標與實際相結合、剛性與彈性相結合，將鄉村規劃的可行性與適用性落到實處，尤其是在鄉村產業用地方面，賦予農村建設用地更多的兼容性，為產業發展預留規劃彈性空間。

推進產業深度融合，激活產業優勢

上海農業總產值占全市GDP不足1%，城鎮化率將近90%，但是上海農業的基礎性地位依舊不可動搖，鄉村的多元化功能日益凸顯。上海以發展都市現代農業為定位，在有效落實農產品穩產保供，加大耕地保護和建設等國家目標任務的基礎上，注重以科技賦能農業高質量發展，不斷提升農業全要素生產率，目前全市農業科技進步貢獻率達80.13%，都市現代農業發展指數在36個大中城市測評中連續5年位居第一。上海還積極將現代農業與二三產業、城市生活方式有機結合，推進三產融合發展，帶動鄉村旅游、民宿康養、文創研學等新產業新業態，有效發揮了城市核心功能承載地的作用。

上海進一步提升產業融合深度，推動包括健全農業社會化服務體系、以農業新質生產力賦能鄉村特色優勢產業等方面工作。農業社會化服務是小農戶銜接現代農業的基本途徑，黨的二十屆三中全會專門提出要“健全便捷高效的農業社會化服務體系”。上海發展農業社會化服務體系，可以發揮服務主體的技術、人才、資金等優勢，降低農業生產成本，促進鄉村產業規模化經營。同時，農業社會化服務通過向產業鏈后端延伸，為生產經營主體提供加工運輸、品牌營銷、金融借貸等服務，為鄉村產業深度融合發展提供堅實支撐。此外，通過科技創新，借助生物育種、生物制造、智能農機等農業新質生產力，拓展農業科技創新應用場景，創新資源使用方式，持續放大鄉村特色產業優勢。

促進要素雙向流動，優化資源配置

推進城鄉融合發展的本質是逐步破除制度藩籬，使“人、地、錢”等要素在城鄉之間自由平等流動。上海圍繞鞏固和完善農村基本經營制度、土地制度等關鍵領域進行了卓有成效的改革。2019年上海率先在全國基本完成鎮村兩級集體產權制度改革，2023年上海各區級農村集體經濟高質量發展平臺搭建完成。上海有序推進農村宅基地、集體經營性建設用地、農用地改革，其中，奉賢區積極承擔全國改革試點任務，利用宅基地發展總部經濟、民宿經濟、人才公寓經濟等，吸引了人才、資金參與鄉村建設。2023年10月，上海市首個由村集體經濟探索集體用地建設的保障性租賃住房項目在張江鎮環東中心村落地，為農村集體土地開發探索新路子。上海還通過鼓勵農地流轉促進農業適度規模經營，松江“家庭農場”模式已經成為中國式家庭農場的典型代表。

改革是一項復雜的系統工程，上海構建城鄉融合發展新格局離不開繼續深化改革。

一是深化重點領域改革，以點帶面。深化農村集體產權制度、土地制度等重點領域改革，兼顧近郊、中遠郊，將改革與產業發展、人居環境和社會保障等聯動推進，積蓄鄉村振興高質量發展的內生動力，更好承接城區核心功能，更好促進農民增收。

二要理順工作機制，明確政策目標。改革涉及不同的主管部門和監管部門，針對當前推進要素改革的工作機制不順暢、政策目標不明確等問題，要在理清部門職能邊界的基礎上，進一步理順跨部門工作統籌協作機制，明確和統一政策目標或政策導向，有針對性地提出制度創新和供給，避免出現合成謬誤。

加快基礎設施升級，改善人居環境

上海學習運用“千萬工程”經驗，以推進“三園工程”為抓手，加快基礎設施建設，改善農村人居環境。在基礎設施提升方面，上海市推進“四好農村路”高質量發展，現已創建全國示范縣４個、市級示范鎮55個、示范路887條，累計完成農村公路提檔升級改造2600公里。全市農村生活垃圾分類實現全覆蓋，建立農村生活污水治理信息化監管系統，農村生活污水治理率達到90%以上。持續加大農村公廁建管工作，開展農村公廁提檔升級，提升農村公廁服務水平。通過數字鄉村建設縮小城鄉數字鴻溝，數字化應用場景更加豐富。截至2024年底，上海已累計評定出市級美麗鄉村示范村339個，鄉村振興示范村達到140個。

通過基礎設施促進城鄉融合，上海還需要接續發力。一是深入推進“三園工程”建設。通過創新性開展“五好兩宜”和美麗鄉村建設試點，賦予“三園工程”新的內涵， 打造“三園工程”的2.0版本。在人居環境、住房條件、公共基礎設施等方面進行改造提升，提高鄉村基礎設施完備度和鄉村生活環境的舒適度。二是建立基礎設施的管理和維護機制，提升服務效能。需要發揮多元主體力量，政府要解決“重建輕管”的問題，挖掘和推廣管理維護的好經驗、好做法。充分發揮基層黨組織在村民自治中的領導作用，探索積分兌換等靈活多樣的管理方式。充分調動村民的主動性和積極性，發揮村民的主人翁意識，做到建管并重。

補齊公共服務短板，提升服務效能

上海持續推進公共服務均等化，實現城鄉居民養老保險和職工基本養老保險的轉移接續，不斷提升農村居民養老保障水平，2024年上海城鄉居保基礎養老金提高至將近1500元/月，位居全國第一。實現農村養老服務鎮（街）、片區、村（組）三級網絡全面覆蓋。建設覆蓋全市215個街道鄉鎮的居村綜合文化活動室6608個。健全城鄉一體的公共就業服務體系，出臺農民跨區就業補貼、低收入農戶專項就業補貼等政策。實施“城鄉居民基本醫療保險制度”，實現服務對象范圍、籌資標準、待遇水平、經辦服務的“四個統一”，鄉村衛生室全面納入醫保聯網結算。通過開展農村綜合幫扶，實現所有建檔立卡生活困難農戶精準幫扶全覆蓋。

下一步，上海在提升公共服務效能方面，要著力推動以下幾方面工作：

一是提升公共服務標準。在現有基礎上不斷提高農村養老、醫療、文化、教育、就業等公共服務標準。建立城鄉居民養老保險標準動態調整機制，縮小城鄉社會保障差距。創新服務形式，鼓勵通過醫養結合等實踐創新，進一步提升公共服務的便捷度。促進村衛生室和社區衛生服務中心深度融合，持續提升鄉村醫生服務能力。

二是豐富公共服務內容。在現有居村綜合文化活動室基礎上，增加文化場所數量，提升文化產品的配送頻次和匹配精度，并不斷豐富農村社區居家養老服務內容。

提高鄉村治理水平，建設和美鄉村

上海通過“創新社會治理、加強基層建設”，將基層工作重心轉向公共服務和社會治理。通過構建鄉村治理制度框架和政策體系，推進鄉村治理體系現代化。通過加強農村基層黨組織帶頭人和黨員干部隊伍建設，推進治理能力現代化。開展微網格治理，推進“多網合一、多格合一”，推進治理方式現代化。深化“陽光村務工程”建設，通過民主化程序實現集體資產和村莊事務管理透明化。創新鄉村治理方式，通過數字化持續推進積分制應用全覆蓋。目前，上海已在全市1189個村開展鄉村治理積分制實踐，將人居環境、鄉風文明、環境治理等內容納入積分應用，提高了村民在鄉村治理中的參與度。

上海持續提高鄉村治理水平，提升鄉村治理效果，還需要做好兩方面工作：一是創新多元主體參與鄉村治理的有效形式。堅持黨建引領，鼓勵社會組織參與鄉村治理，提升農村居民自治意識，激發其參與社區事務的積極性，推進“自治、法治、德治”有機融合，形成“共建共治共享”治理格局。二是數字賦能鄉村治理，提升治理效能。豐富和創新數字化治理應用場景建設，在信息收集端，對基層數字化平臺進行集約化整合；在信息使用端，增加數據信息在不同部門和終端的流動性，提升信息服務廣度。

（作者為中國浦東干部學院鄉村振興研究中心研究員、上海市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員）

原標題：《構建城鄉融合發展新格局，上海有哪些經驗？》

欄目主編：王珍 文字編輯：王珍 題圖來源：李茂君 攝 圖片編輯：蘇唯 編輯郵箱：shhgcsxh@163.com

來源：作者：薛信陽