《易》曰：鳴鶴在陰，其子和之；我有好爵，吾與爾靡之。期待每一個共鳴的你，關(guān)注、評論，為學(xué)、交友！

1990年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的首要任務(wù)依然是向農(nóng)民征收賦稅，而其征收的杠桿從理論上依然是土地承包合同。

然而，1990年代卻是農(nóng)民負擔(dān)迅速發(fā)生惡化的年代。所謂“三農(nóng)”問題作為一個社會問題的提出，在相當程度上也是基于農(nóng)民負擔(dān)問題的嚴重性。

1993年2月21日，安徽省發(fā)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所治安聯(lián)防隊員打死向上級反映不合理負擔(dān)問題的農(nóng)民丁作明的事件，震驚中央。

3月19日，中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于減輕農(nóng)民負擔(dān)的緊急通知》；7月，再次發(fā)出《關(guān)于涉及農(nóng)民負擔(dān)項目審核處理意見的通知》，緊急叫停有強制、攤派和“搭車”收費行為的農(nóng)民不合理負擔(dān)項目122項之多。

然而，農(nóng)民負擔(dān)卻有增無減，農(nóng)民負擔(dān)惡性案件屢禁不止。1996年12月《中共中央、國務(wù)院關(guān)于切實做好減輕農(nóng)民負擔(dān)工作的決定》，提出對農(nóng)民負擔(dān)的“三減”“五嚴禁”，即減免貧困戶的稅費負擔(dān)，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負擔(dān)，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員的開支；嚴禁一切要農(nóng)民出錢出物的達標升級活動，嚴禁在農(nóng)村搞法律規(guī)定外的集資活動，嚴禁對農(nóng)民的一切亂收費、亂漲價、亂罰款，嚴禁各種攤派行為，嚴禁動用專政工具和手段向農(nóng)民收取錢物。

但是，由于導(dǎo)致農(nóng)民負擔(dān)增長的體制性因素沒有消除，農(nóng)民負擔(dān)很快又再次反彈。

那么，為什么農(nóng)民負擔(dān)問題進入1990年代后會變得如此突出？

1、從公社大隊到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村委會的轉(zhuǎn)變

在人民公社時期，農(nóng)民所承受的實際負擔(dān)遠比改革以來任何一個時期都重。之所以當時沒有提出農(nóng)民負擔(dān)問題，主要與這種負擔(dān)的承載方式以及農(nóng)民對這種負擔(dān)的感受有關(guān)。改革前，農(nóng)業(yè)稅一方面是通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格的“剪刀差”方式來提取的，另一方面是通過公社和大隊預(yù)扣集體積累來提取的。這兩種提取方式對農(nóng)民來說都是隱性的。

因為當時農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營單位是生產(chǎn)隊而非農(nóng)戶，農(nóng)民并不需要直接向公社或國家上繳稅收。由于小農(nóng)的眼界受限，他們對這種隱性的征稅方式并沒有多少切身的感受。他們對公社和生產(chǎn)隊的不滿，大多是通過斯科特意義上的“弱者的武器”來表達的，即磨洋工、偷懶，甚至偷盜等，而不是與公社與干部的直接對抗。

隨著家庭承包制的推行，家庭成為基本的納稅單位。這時期與改革前相較，農(nóng)業(yè)稅變化并不大，而且，政府還大大提高了糧食收購價格，降低了“剪刀差”。但是由于工分制的瓦解，集體組織已經(jīng)無法像以前那樣控制鄉(xiāng)村內(nèi)部收入，于是引入了鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留這兩種非正式稅收方式。

這時農(nóng)民開始對稅收有了切身感受，由此農(nóng)民負擔(dān)問題開始初步顯現(xiàn)。不過，在1980年代，這個問題尚不突出。除了當時農(nóng)民實際的稅負比較低、農(nóng)民收入增長快外，還有一個重要原因：當時國家糧食訂購政策繼續(xù)存在，鄉(xiāng)村組織常常將各種稅費負擔(dān)在農(nóng)民的糧食收購款中預(yù)先扣除。

這種征稅方式在農(nóng)民那里表現(xiàn)為“更少地得到”而非“更多地上繳”。從農(nóng)民的心理來說，通過預(yù)扣而造成的到手的收入減少的情況具有一定的隱蔽性，遠不像直接從農(nóng)民已到手的收入中催討上繳款所帶來的心理反感強烈。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)冗員的惡性循環(huán)

1980年代中期建立起鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政后，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員不斷膨脹，維持日常運轉(zhuǎn)的財政壓力越來越大，而在財政包干制下上級政府對下級政府的開支基數(shù)是固定的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法通過獲得上級政府的轉(zhuǎn)移支付來彌補財政缺口。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過“三提五統(tǒng)”、“兩工”等形式將收支缺口轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民。由此，農(nóng)民負擔(dān)開始進一步顯現(xiàn)，并發(fā)展出農(nóng)民負擔(dān)問題。

1980年6月，四川廣漢縣向陽鄉(xiāng)率先取消了人民公社，建立了新時期的第一個鄉(xiāng)政府，并實行黨政分工、政企分開。1981年安徽在大包干的發(fā)祥地鳳陽縣也進行了政社分開的試驗，并逐步向全省推廣。1983年，中共中央、國務(wù)院正式發(fā)出《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求各地建立鄉(xiāng)政府作為農(nóng)村基層政權(quán)，鄉(xiāng)以下設(shè)立村民委員會，行使原來大隊的行政職能，但取消了大隊的經(jīng)濟職能。

到1984年底，全國共建立了9.1萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，92.6萬個村民委員會，保留了2.8萬個人民公社作為經(jīng)濟組織。至此，全國基本完成對人民公社的體制改革，政社合一的人民公社制度成為歷史。

1984年底，全國實行政社分開、撤社建鄉(xiāng)的工作基本完成，共建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)92476個。由于新設(shè)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模偏小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本偏大，因此，從1986年起開始了撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。這個工作一直持續(xù)到了1990年代。到1996年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量撤并為45227個，比1986年減少了26905個。1996年到1999年，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量基本維持在45000個左右。

但鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的減少，并不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員的減少。盡管1980年代先后有1982年、1988年兩次機構(gòu)改革，1990年代也有1993年、1998年兩次機構(gòu)改革，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的規(guī)模并未明顯減少，基本上陷入的是“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的循環(huán)。也即每次機構(gòu)改革時人員有所下降，但很快就出現(xiàn)回潮。到1999年，全國45000個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中財政供養(yǎng)人員達1280萬人，另有380萬名村干部，平均40個農(nóng)民供養(yǎng)一個干部。

2001年我國縣鄉(xiāng)兩級財政只占全國財政收入的21%，而縣鄉(xiāng)兩級的財政供養(yǎng)人口卻達到全國財政供養(yǎng)人口的71%。

這還不包括相當數(shù)量不吃財政飯但仍舊在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)工作的非在編人員。鄉(xiāng)村的治理體制可謂是一個典型的“食之者眾，生之者寡”的膨脹型治理體制。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的改革是中國行政機構(gòu)改革的一個縮影。行政機構(gòu)改革本就是自上而下進行的，高層行政機構(gòu)在徹底轉(zhuǎn)變政府職能上尚且困難重重，積重難返，我們也就很難期望基層行政機構(gòu)能夠獨自走出“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的循環(huán)。況且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)人員的膨脹還有諸多基于基層位置而產(chǎn)生的擴張機制。

比如，政府在機構(gòu)設(shè)置上總是要求上下對口。平常我們說“上面千條線，下面一根針”，意思是說上面各部門的各種事務(wù)和要求最后都要落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)這級最基層政府去實際完成。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了拿到相應(yīng)的項目和資金，或者為了完成上級的考評要求，就不能只用一根針來捋這千條線，而是必須在這根針上鑄出一千個接口出來。

上面一個機構(gòu)，下面就要有一個對應(yīng)機構(gòu)；甚至上面一個口號，下面都會出來一批機構(gòu)。有的地方抓“改善投資環(huán)境，樹立新形象”，就會出現(xiàn)“形象辦”；有的地方提出“加強干群魚水關(guān)系工作”，就會出現(xiàn)“魚水辦”；有的地方提出“要帶著感情做群眾工作”，就會出現(xiàn)“帶感辦”。

因此，在整個1990年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量雖然在減少，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)人員卻一直在較快地增長。

3、“包干”制的危害

1980年代中期廢除人民公社、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后，普遍建立了獨立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。當時實行的是財政包干制，縣鄉(xiāng)財政分灶吃飯。所謂“包干”，是指縣財政給鄉(xiāng)財政制訂一個收入的基數(shù)，即包干數(shù)，一定幾年不變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際收入超過基數(shù)的部分按照比例在縣鄉(xiāng)間分配。

財政包干制實際上是一種分權(quán)體制，這種分權(quán)刺激了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又因此有了充分的動力去刺激經(jīng)濟增長。其中的關(guān)鍵就在于包干的基數(shù)并不對各稅種的比例進行規(guī)定，而是“一攬子”的總量包干。超出基數(shù)多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)留成就多。而要超額完成基數(shù)，就要保證稅收的增長。而稅收的大頭——企業(yè)的流轉(zhuǎn)稅是按照屬地征收的。也就是說，只要大辦自己屬地的企業(yè)，就能保證經(jīng)濟總量和財政收入的雙雙增長。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，既可以與縣政府分享預(yù)算內(nèi)的稅收，還可以得到預(yù)算外的企業(yè)上繳利潤。這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展提供了巨大的激勵。

包干制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政這種公司化的作用機制一直延續(xù)到1994年。

1994年實行的分稅制改革從根本上改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的狀況及上下級政府之間的關(guān)系，也深刻改變了地方政府的行為。分稅制首先確定的是中央和省級政府之間的收入分配辦法。而分稅制造成的收入上收的效應(yīng)則在各級政府間層層傳遞，即層層進行分稅種的稅收分享改革，財權(quán)層層上收。

同時，地方政府間的層層分稅與中央和省級政府間的分稅制的一個關(guān)鍵差別在于，基層政府仍實行的是包干制，只不過是分稅種分別包干。在這種分稅包干制下，原來縣鄉(xiāng)財政的支柱——增值稅在分稅制下對地方政府成了成本最高、邊際收益最小的稅種，唯一比較穩(wěn)定留給地方的只有農(nóng)業(yè)稅。

也就是說，農(nóng)業(yè)稅成了縣鄉(xiāng)財政增收的支柱。“層層分稅制”迅速向上集中了財力，“基數(shù)包干法”又對下級財政的增收施加了巨大壓力，而轉(zhuǎn)移支付又沒有迅速到位，這就使分稅制推行后中西部地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政面臨巨大的困難，而東部地區(qū)則將增收的重點放在了土地財政上。

因此，分稅制后流傳著這樣一個說法：“中央財政喜氣洋洋，省市財政勉勉強強，縣級財政拆東墻補西墻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政哭爹叫娘。”

我們這里說縣鄉(xiāng)財政共同面臨財政困境，這只是問題的一個方面。問題的另一個方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的困境要比縣財政嚴重得多。因為縣級政府還可以把財政困難在相當程度上轉(zhuǎn)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

縣級政府把農(nóng)村義務(wù)教育、計劃生育、優(yōu)撫和民兵訓(xùn)練等開支都甩給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府實行“超收不繳、超支不補、多收多支”的政策，又誘使基層政府靠占有農(nóng)業(yè)剩余、加重農(nóng)民負擔(dān)來維持運轉(zhuǎn)。

也就是說，作為最基層政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)無法再把財政困難往下轉(zhuǎn)嫁，這就將負擔(dān)轉(zhuǎn)向了農(nóng)民。這就是農(nóng)民負擔(dān)在1990年代陡然惡化的一個重要因素。

1990年代中期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)問題也變得尤為突出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)之所以背上沉重的債務(wù)負擔(dān)，一個重要原因是政府大量投資高風(fēng)險項目。1980年代中后期開始大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，1990年代利用農(nóng)村合作基金會等完成“普九”教育等各種“達標”工程和其他公共工程建設(shè)，都屬于這種投資性質(zhì)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這種冒險的投資動機一方面源自迎合上級政府的財政考核，另一方面又基于這種投資的收益由內(nèi)部人享有，而風(fēng)險和責(zé)任則具有公共性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府希望從自己控制的項目中索取租金，而上級政府設(shè)置財政考核這一讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府鋌而走險的機制又是為了最大限度地榨取制度租金。

1990年代中期以后，隨著集體企業(yè)的破產(chǎn)和轉(zhuǎn)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投資辦企業(yè)的債務(wù)減少，而日常開支和上繳稅收的舉債又在不斷增加。

4、農(nóng)民負擔(dān)有多重？

1990年代以來，農(nóng)業(yè)市場化使國家糧食收購數(shù)量大大減少，國家對農(nóng)民稅費的征收方式從低成本的預(yù)扣轉(zhuǎn)變?yōu)楦叱杀镜闹苯诱魇沾哂憽?/strong>這種征稅方式不僅容易激發(fā)農(nóng)民的心理反感和正面對抗，而且也使得征稅的難度和成本大大增加，從而導(dǎo)致為了要完成征稅任務(wù)，就需要養(yǎng)更多的人，而養(yǎng)更多的人就需要進一步提高對農(nóng)民稅費的征收。

與此同時，計劃生育、普九達標、招商引資、社會治安綜合治理等各項任務(wù)使農(nóng)村基層政權(quán)組織不斷膨脹，“食之者眾，生之者寡”的機構(gòu)和人員膨脹問題越來越嚴重，這些都使農(nóng)民負擔(dān)問題大大惡化。

而農(nóng)民負擔(dān)問題的進一步惡化與分稅制有著重要的關(guān)聯(lián)。分稅制使中央大大提高了財力，而地方政府的財政則陷入了一定困境，不過，上一級地方政府還可以將財政困難局面轉(zhuǎn)給下一級地方政府，而到縣級財政將困難轉(zhuǎn)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已經(jīng)無法再往下轉(zhuǎn)移，于是就通過進一步加重農(nóng)民負擔(dān)，把支出缺口轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上。

這個時期的農(nóng)民負擔(dān)分成兩大塊：

一是常規(guī)負擔(dān)，包括針對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的各種稅收，以及“三提五統(tǒng)”、“兩工”和各種行政事業(yè)性收費等。而非常規(guī)負擔(dān)包括對農(nóng)民的亂收費、亂集資、亂罰款等“三亂”。

從1990年到2000年，農(nóng)民常規(guī)負擔(dān)總額從421億元增加到1085億元，年平均增長率達到15.8%。不過，增加農(nóng)民的常規(guī)負擔(dān)受到中央的嚴格限制。1991年國務(wù)院就出臺了《農(nóng)民承擔(dān)費用和勞務(wù)管理條例》，要求“三提五統(tǒng)”占農(nóng)民收入的比重不能超過5%。

從1993年開始，這個比例的確沒有突破5%的水平，1990年到2000年這個比例年平均為4.45%。

但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為維持開支必然要加重農(nóng)民負擔(dān)，因此在減負政策和財政困境的雙重壓力下，他們就把砝碼壓到了非常規(guī)負擔(dān)上。這就是人們通常所說的“頭稅（農(nóng)業(yè)稅）輕；二稅（鄉(xiāng)提留村統(tǒng)籌）重；三稅（‘三亂’）是個無底洞”。

從1990年代中后期開始，全國普遍出現(xiàn)了農(nóng)民非常規(guī)負擔(dān)惡性膨脹的趨勢。而且越是經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民負擔(dān)反而越重，農(nóng)民承受的非常規(guī)負擔(dān)也越高。據(jù)調(diào)查，在中部地區(qū)，有些縣的非常規(guī)負擔(dān)居然占了農(nóng)民收入的20%以上。尤其是從1997年開始農(nóng)業(yè)減產(chǎn)，農(nóng)民收入增長又陷入了持續(xù)下滑的僵局，無異于雪上加霜。

農(nóng)民負擔(dān)問題由此演化為影響農(nóng)村穩(wěn)定的嚴重社會問題。

5、計劃生育的雪上加霜

在1990年代前期，計劃生育的壓力依然嚴峻。1991年，中共中央和國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強計劃生育工作嚴格控制人口增長的決定》，要求各級黨政一把手必須親自抓計劃生育工作，并提出工作的難點和重點都在農(nóng)村。

為了落實這一決定，出臺了兩種配套政策：

一種是把完成計劃生育工作的好壞作為考核各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績的重要內(nèi)容和選拔任用的基本條件；另一種是充實基層計生力量，確保專職人員管理農(nóng)村基層計劃生育工作。

計劃生育在各地基層政府都被列入了一票否決的內(nèi)容。由此各地加大了計劃生育工作的力度。在計劃生育上所謂“暴風(fēng)驟雨”般的粗暴方式屢見不鮮。當然，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能夠把出生率控制在一定范圍內(nèi)，從而避免被“一票否決”的后果，他們的行為在很多時候更會服從通過罰款而盈利的動機。

當然，無論是強拉婦女做絕育手術(shù)，還是強制執(zhí)行超生罰款，干群沖突都達到了較為尖銳的程度。

進入1990年代后期，計劃生育工作的難度有所降低，干群在計劃生育上的沖突有所減緩。這是因為一方面政府在計劃生育問題上長期堅持的高壓政策使農(nóng)民的多生意愿受到了相當?shù)囊种疲硪环矫嫘乱淮r(nóng)民的生育觀念也開始有所變化。此外，1990年代中后期中西部地區(qū)農(nóng)村人口大規(guī)模出外打工，也使人口流出地的基層政府難以有效地執(zhí)行政策，減少了干群在這個問題上死磕硬碰的機會。

6、火葬還是土葬？

隨著人口壓力驟增、耕地日益減少，推行火葬、取締土葬成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的另一項重要任務(wù)。1985年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于殯葬管理的暫行規(guī)定》，確定了推行火葬、改革土葬的政策，并在全國范圍內(nèi)劃定了土葬區(qū)和火葬區(qū)。當時大多數(shù)農(nóng)村還沒有被劃為火葬區(qū)。1997年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院殯葬管理條例》，各地也制訂了相應(yīng)的實施辦法，火葬區(qū)擴大到農(nóng)村。葬法改革和葬禮改革成為農(nóng)村基層政府的一項新任務(wù)。

國家實行殯葬改革，是出于節(jié)約耕地和革除陋習(xí)的雙重目的。但是對于傳統(tǒng)農(nóng)民來說，無論是葬法還是葬禮，都具有重大的意義。

對于生活在祖蔭下的傳統(tǒng)農(nóng)民來說，死者的尸體葬在墓地，而其靈魂卻是留在家庭的神龕和宗族的祠堂里。死亡并沒有徹底割斷生者和死者的聯(lián)系。死亡只是意味著告別人世，進入靈魂世界。葬禮的目的就是送死者平安地到達靈魂世界并在那個世界得以安享舒適；同時葬禮也是表達親戚的悲痛和對死者的依戀之情；并保證這次死亡不引起任何災(zāi)難。

雖然葬禮的規(guī)模取決于死者的地位和家庭的經(jīng)濟條件，但葬禮的意義無論對窮人還是富人都是同樣重要的。而入土，是能夠讓死者安息的基本條件。但國家的殯葬改革對傳統(tǒng)農(nóng)民的這些殯葬觀念構(gòu)成了嚴重的挑戰(zhàn)。

在初期的正面激烈沖突之后，基層政府與農(nóng)民似乎找到了某種妥協(xié)之道：基層政府就像處理計劃生育工作一樣，只要能夠把土葬的規(guī)模控制在適當程度，他們更熱衷于收取火葬押金；而農(nóng)民也不敢再像以往那樣大張旗鼓地舉辦葬禮，而是常常采取偷埋的方式，或者采取先火化再對骨灰進行土葬的折中辦法。

但基層政府和農(nóng)民的這種博弈結(jié)果卻使國家節(jié)約耕地和革除陋習(xí)的雙重目的都未能實現(xiàn)。

（正文完）

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