本報（chinatimes.net.cn）記者劉詩萌 北京報道

2025年，作為房地產領域擴大內需、拉動消費的重要抓手之一，城市更新的頂層設計圖正式出爐。

日前，中辦、國辦發布了《關于持續推進城市更新行動的意見》（下稱《意見》），提出推進“四好”建設，增強城市的系統性、整體性、協調性，強化國土空間規劃基礎作用，全面提高城市韌性，加強城市文化遺產保護，不搞面子工程、形象工程等。

近年來，隨著房地產供求關系發生新變化，城市發展也進入了向存量要增量的新階段。住建部數據顯示，2024年我國共實施城市更新項目6萬余個，完成投資約2.9萬億元。在重視存量和擴大內需的背景下，城市更新受到了政策層面的關注。過去幾年，住建部也發布過多個部級文件對這一工作進行規范，如2021年的《關于扎實有序推進城市更新工作的通知》，2023年的《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》等等，但在頂層設計層面，城市更新的路線圖仍然有所空缺。

清華大學建筑學院教授、中國城市規劃學會住房與社區規劃專委會秘書長劉佳燕接受《華夏時報》記者采訪時表示，《意見》由中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布，首次在中央層面為城市更新提供系統性戰略框架，推動其從行業專項工作向跨部門、跨領域的國家行動升級，體現了中央將城市更新作為推動高質量發展、實現中國式現代化中的重要抓手之一，強化其在城鄉建設中的戰略地位。與此前側重技術性規范的文件相比，《意見》政策層級更高，強化跨部委、跨領域的統籌協調，提供了更為綜合的國家戰略指導，以有效應對部門協同不足的治理挑戰。

頂層設計正式出爐

雖然城市更新并不是一個新話題，但隨著中國城市化進入新階段，城市更新的意義和重點也發生了變化。

2月底，在2025中國城市百人論壇春季研討會上，中國城市規劃設計研究院院長、全國工程勘察設計大師王凱發布課題成果《面向中國式現代化的2035城市展望》時指出，2011—2020年，我國城鎮建設用地年均增速控制在3%以下，城鎮建設用地擴張得到了有效地引導和管控。2020年后，主要中心城市的當年建設中存量用地投入比在30%以上，城市化越來越進入到深度提質增效、使用存量用地的時代。

民生銀行首席經濟學家溫彬測算，“十四五”期間，預計城市更新總投資約為20萬億元，完成投資將達到15萬億元。以此推算2024年及今后，城市更新每年約為3.66萬億—4萬億元的建設空間，市場規模空間較大。

也是因此，近年來的一些高層會議和政策文件，屢屢將城市更新作為房地產領域的重點。例如，黨的二十大報告提出，堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。黨的二十屆三中全會決定提及，建立可持續的城市更新模式和政策法規，加強地下綜合管廊建設和老舊管線改造升級，深化城市安全韌性提升行動。2024年7月底，國務院印發《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》，將實施城市更新和安全韌性提升行動作為四大行動之一。

不過，盡管大政方針中常常提及，各地也在不斷探索實踐，但直到《意見》出臺，城市更新在頂層設計上的缺口才有所填補。中指研究院研究總監吳建欽向《華夏時報》記者表示，《意見》是直接以城市更新為關鍵詞出臺的頂層設計，通過多維度任務部署和系統性保障措施，為城市更新提供了頂層設計框架，對各地在“十五五”期間推動系列政策創新、制定重點任務、明確發展目標，具有重大的指導意義。

告別大拆大建、拆真建假

《華夏時報》記者注意到，《意見》在多個部分強調了在城市更新中要加強對歷史文化遺產的保護，不搞大拆大建，禁止拆真建假。

在總體要求中，提到堅持保護第一、應保盡保、以用促保，在城市更新全過程、各環節加強城市文化遺產保護，以及堅持實事求是、因地制宜，盡力而為、量力而行，不搞勞民傷財的“面子工程”“形象工程”。

在主要任務中，第一條“加強既有建筑改造利用”強調穩妥推進危險住房改造，加快拆除改造D級危險住房，嚴禁以危險住房名義違法違規拆除改造歷史文化街區、傳統村落、文物、歷史建筑，第四條“推進老舊街區、老舊廠區、城中村等更新改造”強調積極推進城中村改造，做好歷史文化風貌保護前期工作，不搞大拆大建；第八條“保護傳承城市歷史文化”提出，落實“老城不能再拆”的要求，全面調查老城及其歷史文化街區，摸清城鎮老舊小區、老舊街區、老舊廠區文化遺產資源底數，劃定最嚴格的保護范圍。開展文化遺產影響評價，建立健全“先調查后建設”“先考古后出讓”的保護前置機制。加強老舊房屋拆除管理，不隨意拆除具有保護價值的老建筑、古民居，禁止拆真建假。

“《意見》強化保護機制，提出劃定最嚴格的保護范圍，通過嚴禁以危險住房名義違法違規拆除改造、禁止拆真建假等剛性約束，為歷史文化遺產構筑了堅實的制度防線?！眲⒓蜒啾硎?。

廣東省城規院住房政策研究中心首席研究員李宇嘉向《華夏時報》記者表示，從《意見》既有建筑的改造的表述來看，基本都是推動微改造，即便是D級危險住房也不一味拆除，而是加固、改建、重建等多種方式，另外對于城中村改造也明確不搞大拆大建。那么哪些要拆呢？就是群眾改造意愿強烈、城市資金能平衡、征收補償方案成熟的城中村改造項目。

“四好”推動城市開發建設轉變

李宇嘉認為，《意見》對于城市更新行動的部署，最大的看點就是不再將城市更新作為增長、投資、推動樓市發展的工具，而是上升到轉變城市開發建設方式，滿足居民美好生活訴求，甚至是助力城市高質量發展、“內循環”增長模式打造的一個路徑。

一個值得注意的點是，《意見》的工作要求將“堅持以人民為中心，全面踐行人民城市理念，建設好房子、好小區、好社區、好城區”放在了首位。劉佳燕對此指出，“四好”理念是住建部近年來推動城鄉建設高質量發展的核心政策導向，《意見》將其轉化為實施機制，推動城市更新中通過多層級、全周期品質提升機制，實現從“住有所居”向“住有宜居”的轉型?！昂梅孔印斌w現在對危險住房的拆除改造和非成套住房改造，同步完善節能改造，切實提升居民的基本居住品質和安全；“好小區”強調依托老舊小區改造，消除安全隱患、整治居住環境、完善基礎設施和服務設施，同時優化長效管理和居民參與，確保改造成果能夠持續惠民；“好社區”以完整社區為載體，整合便民生活圈與嵌入式服務設施，充分發揮居民和專業規劃師、設計師的參與作用，構建共建共治共享的社區治理機制；“好城區”則指向宏觀尺度，通過更新優化城市功能和空間結構，推動老舊街區、老舊廠區的功能轉換和業態升級，打造更具活力的城市空間，實現“人、城、產”的協同發展。這意味著，“四好”理念不僅適用于新建項目，更為城市更新提供了系統性的品質提升路徑，是推動城鄉建設高質量發展的創新實踐。

此外，《意見》也再次明確加強財政為主的資金支持，包括中央預算內投資、超長期特別國債、地方政府要加大財政投入，鼓勵各類金融機構積極參與城市更新，推動符合條件的項目發行REITs等等。溫彬表示，2025年城市更新將在穩定投資、聯動產業、促進消費和提升城市功能建設等方面發揮重要作用，對擴大內需形成有力支撐。

責任編輯：徐蕓茜 主編：公培佳