撰 文|繆因知 南京大學法學院教授

2025年4月30日，全國人大常委會通過了《民營經(jīng)濟促進法》（以下簡稱《促進法》）。該法2025年5月20日正式施行。這個法律通過日和施行日之間的間隔是較短的。這一方面表明了立法者希望本法盡快生效的期待，另一方面，這也和本法的特點有關。

《促進法》總體上是一部政策法，不直接設定具體的行為規(guī)范，不會像交通法規(guī)變動那樣一夜之間改變大家的行止。一方面，可以說國家各級部門在“520”前就可按照《促進法》的意思開始行事了。從另一方面說，這也意味著《促進法》在5月20日后不一定馬上產(chǎn)生立竿見影的效果。古人云，徒法不足以自行。對于《促進法》這樣的政策法，這尤為明顯。民營經(jīng)濟之促進，不僅在于規(guī)則，更在于人心。

民營經(jīng)濟的主力軍是中小企業(yè)。我國2003年就有了《中小企業(yè)促進法》，之所以仍然要制定《民營經(jīng)濟促進法》，是由于國家認為有必要從企業(yè)所有制而不只是企業(yè)規(guī)模的角度強調對大中小民營經(jīng)濟參與者的保護與推動。

眾所周知，這些年民營經(jīng)濟遭遇了諸多客觀困難和壓力，在一些人的口中，這竟反而成了民營經(jīng)濟應當被消滅或限制的理由。雖然這些或蠢或惡的想法不會影響國家層面的決策，但難免會多少浮動人心。在此之際，《促進法》作為一種鮮明有力的國家政策宣示和長久、全面的制度定型，可謂意義重大。

《促進法》是國家

公平對待民營經(jīng)濟的

承諾書

從其基本內容看，《促進法》雖然主要關乎民營經(jīng)濟，但其主要是給國家及各部門，而非民營企業(yè)提出了行為準則和要求。《促進法》并非對民營經(jīng)濟、民營企業(yè)的優(yōu)待法或傾斜保護法。其核心是要求國家及各部門“保證各類經(jīng)濟組織公平參與市場競爭”（第一條）、“堅持平等對待、公平競爭、同等保護、共同發(fā)展的原則”（第三條）。民營經(jīng)濟組織及其從業(yè)人員所求、所能求的只是在一個公平、透明、法治的環(huán)境中展開競爭、獲得和國有經(jīng)濟組織同等或類似的市場準入、投融資機會。就每一個具體的民營企業(yè)及其從業(yè)人員而言，其仍然需要“殺出重圍”才能取得成功。

從內容安排看，《促進法》第二章《公平競爭》強調民營經(jīng)濟組織平等進入市場的權利（第十條），第三章《投資融資促進》雖然有“支持”參與重大工程、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)一類的表述（第十六條），第四章《科技創(chuàng)新》有保障民營經(jīng)濟組織參與標準制定工作的規(guī)定（第三十條），但這些主要還是“不禁止”參與公平競爭的意思，而非說民營經(jīng)濟組織獲得了配額、一定可以有一席之地。

從文本表達看，《促進法》指向的行為主體包括：國家、國務院和縣級以上地方政府、國務院發(fā)展改革部門、國務院有關部門、各級政府及其有關部門、國家機關及其工作人員、市場監(jiān)督管理部門、反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法機構、司法行政部門等。雖然中國法律文本往往不使用明顯的時態(tài)情態(tài)動詞，“國家實行某某促進制度”一類的提法，可能存在已經(jīng)實行、正在實行、將來實行、應當實行等多種解釋空間，但不管如何，這些表述體現(xiàn)了國家對最終實現(xiàn)全面促進民營經(jīng)濟的種種制度、政策的愿景。盡管沒有列出各項制度推進的時間表，但《促進法》可謂國家給出的一份莊嚴的承諾表，應當成為國家各級有關部門今后多年實施相關工作安排時的政策基調。

僅從《促進法》的表面文字著眼的話，并不能確保各級政府部門一定會做什么。因此，在接下來，國家仍然有必要組織各級政府有關部門深入學習，從國家百年大計的高度領會《促進法》的精神和價值導向，結合本部門工作，發(fā)揮主動能動性來推動、細化各種打造和維護公平競爭環(huán) 境的措施，促進民營經(jīng)濟的種種制度得以落地和產(chǎn)生實效。相關部門是否制定和實施了促進民營經(jīng)濟的規(guī)章和細則，應當成為政府工作績效考核的重要內容之一。

除了針對具體實體領域的承諾外，《促進法》第六章《服務保障》提出了一些對接性的長效程序機制，也很重要，如日常聽取民營經(jīng)濟組織的意見建議（第四十四條）、制定規(guī)則時聽取意見建議（第四十五條）、及時公布優(yōu)惠政策（第四十六條）等。對于執(zhí)法違法行為的投訴舉報處理機制（第五十三條）更是需要落到實處。

必要的差異化政策，

亦為補足短板

對民營經(jīng)濟組織而言，最重要的是“平等對待、公平競爭、同等保護”。這不僅包括國家部門在制度設計上不歧視對待，也包括在各類主體客觀存在差別時，不簡單用同一高標準尺度衡量。

《促進法》中很少的“特殊對待”規(guī)則主要是對金融機構提出的，包括：“對金融機構向小型微型民營經(jīng)濟組織提供金融服務實施差異化政策，督促引導金融機構合理設置不良貸款容忍度、建立健全盡職免責機制”（第二十條），“金融機構在依法合規(guī)前提下，按照市場化、可持續(xù)發(fā)展原則開發(fā)和提供適合民營經(jīng)濟特點的金融產(chǎn)品和服務”（第二十三條）。

這看似是區(qū)別對待，實際上還是在民營經(jīng)濟促進工作中補短板。我國金融機構一向注重高度安全性、防風險性，這雖然無可厚非，但實際上存在“嫌貧愛富”、“嫌小愛大”的問題。國有企業(yè)無論大小，均有國家信用的隱性背書。金融機構向國有企業(yè)提供金融服務，出現(xiàn)呆賬壞賬，也仍然可以用“算政治賬”來解釋。相比之下，民營經(jīng)濟組織特別是小微企業(yè)的，就處于較為“金融饑渴”的狀態(tài)。

對此，不能以錯匹錯，說給民營經(jīng)濟組織提供融資支持也是一筆“政治賬”，不妨同樣加大支持力度即可。更為科學務實、符合市場經(jīng)濟的態(tài)度是正視民營經(jīng)濟組織較之國有企業(yè)，客觀上往往缺乏融資的硬實力。這既由于民營經(jīng)濟中大量存在著初創(chuàng)的小微企業(yè)，也由于民營企業(yè)一般處于高度競爭的行業(yè)中，天然具有更高的風險性甚至倒閉概率。若以“安全”用統(tǒng)一高標準尺子來衡量，就像是規(guī)定小吃店、路邊攤也要遵守五星級大飯店的流程水準，最后看似事故率降低了，但卻沒把廣大吃不飽、吃不好的社會公眾承擔的成本計算在內，更不用說對小吃店、路邊攤本身造成的機會剝奪。

由此，在我國金融機構本身也需要進一步市場化的背景下，有關部門給金融機構“松綁”，允許它們探索填補對民營經(jīng)濟提供金融服務的空缺，允許金融機構為此承擔合理的市場風險、容忍小微民營經(jīng)濟組織的不良貸款率，是促進民營經(jīng)濟的必要一步。

種種監(jiān)管執(zhí)法的尺度也不應該只考慮高標準。《促進法》提出國家機關的“調查應當避免或者盡量減少對正常生產(chǎn)經(jīng)營活動產(chǎn)生影響”（第六十條），可以按照《行政處罰法》規(guī)定，依法予以從輕、減輕或者不予處罰的安排（第五十一條）。這在法律上并非民營企業(yè)的專享好處，但在實際上能令中小微民營企業(yè)格外受惠。

雖然自上一屆政府以來，我國已經(jīng)施行了力度很大的“放管服”改革，廢除了諸多監(jiān)管和審批要求，但我國的監(jiān)管規(guī)則仍然可謂繁多，海量的中小微民營經(jīng)濟組織在勞動用工、安全生產(chǎn)、職業(yè)衛(wèi)生、社會保障、生態(tài)環(huán)境、質量標準、知識產(chǎn)權、網(wǎng)絡和數(shù)據(jù)安全、財政稅收等方面不可能和大企業(yè)一樣做到一一高度合規(guī)。而且，在很多領域，企業(yè)的合規(guī)成本相對固定，并不和規(guī)模成明顯正比。換言之，小企業(yè)的合規(guī)相對成本可能反而更高。對此，監(jiān)管執(zhí)法機構有必要探索差異化政策、提高容忍度。

近年常有所謂95后、00后年輕人“整頓職場”的說法。青年們若是勇敢向無度加班、逼人敬酒、職場霸凌等陋規(guī)說不，值得肯定，但實踐中大量“整頓職場”卻是基于種種繁文縟節(jié)又不無朝令夕改的行政規(guī)定向監(jiān)管機構舉報企業(yè)“不合規(guī)”，以至于出現(xiàn)了“整頓職場”一般只是向小微民營企業(yè)“開炮”的奇觀。這顯然不完全由于中小企業(yè)不如大型國有企業(yè)更有誠信廉潔意識，在很大程度上得歸結為有關監(jiān)管執(zhí)法部門對容易捏的“軟柿子”的“過度作為”甚至是“執(zhí)法捕撈”。

監(jiān)管執(zhí)法部門對合理免罰減罰明示具體的適用場景，是下一步的要點。2019年以來，上海等地率先規(guī)定：對于消防、市場管理、質量技監(jiān)、食品安全等多個領域的數(shù)以十計的具體輕微違法行為，當事企業(yè)具有過失、首次違反、無危害后果、及時改正或接受教育等情形的，均可免于處罰。此等規(guī)則細化的思路沒有直接反映在本次《促進法》的文本中，但符合《促進法》的精神，值得進一步推廣。

促進民營經(jīng)濟，

工夫亦在法律之外

將促進民營經(jīng)濟予以法制化，是一個重要而有益的舉措。但法律只是社會制度、社會規(guī)范的一種。民營經(jīng)濟組織本身在社會中處于弱勢地位，法律列舉了一些促進其發(fā)展的措施，不等于其就能獲得真正同等的地位。與觀念有關的種種情形，也不是靠一部《促進法》就能解決的。借著《促進法》出臺的東風，全社會有識之士都值得對民營經(jīng)濟的重要性予以更清楚的認識，消除對民營經(jīng)濟的種種有意無意的偏見、糊里糊涂的說法。

例如，現(xiàn)在流行把考上公務員或有編制的國有單位稱為“上岸”。這挺奇怪。在我國，公務員的定位是要為人民服務。很多公務員特別是基層公務員的工作也確實不太輕松。“上岸”對應的是什么？難道是仍然在“苦海”中的蕓蕓眾生？這種提法既不當?shù)貭I造了體制內工作的“高貴感”，也是對體制外、包括民營經(jīng)濟組織從業(yè)人員在內的老百姓的一種矮化。

又如，現(xiàn)在很多高校在總結畢業(yè)生就業(yè)工作時，也存在抬高公務員和體制內崗位的傾向，甚至規(guī)定優(yōu)秀畢業(yè)生評選主要考慮這些崗位。在青年學生中人為制造了去民營經(jīng)濟組織就業(yè)低人一等、或至少技不如人。這種人為的、不必要的扭曲也是應該予以矯正的。

再如，現(xiàn)在輿論場上有動輒怪罪資本是種種壞事之幕后黑手的習慣。打工人覺得辛苦，怪資本。看電影覺得女主角選得太丑，也怪資本。其實，資本是一個中性的概念。《公司法》規(guī)定任何公司包括國企都有資本。資本希望實現(xiàn)效益，可謂理所當然。國務院也多次發(fā)文要求“國有資本保值增值”。我們每個人也想讓自己的“人力資本”得到最大化。

但現(xiàn)在輿論場上千夫所指的資本顯然專指民營經(jīng)濟中的資本，甚至把民營企業(yè)家暗指為舊社會的資本家，盡管改革開放后我國官方正式文件已經(jīng)不再提及“資本家”。這就算不是對民營經(jīng)濟的污名化，也至少是一種惡意。雖然不至于構成“侮辱、誹謗”等應當追究責任的侵權（第五十九條），也值得主流媒體和有識之士多做努力。實事求是、風清氣正的輿論環(huán)境對于民營企業(yè)獲得公平競爭權，也很重要。