黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》中提出，要“建立以醫療服務為主導的收費機制”。對提供的醫療服務進行收費，是公立醫療機構獲得收入的重要渠道之一。醫療服務價格改革的成效直接決定著醫療機構行為的變化和經濟運行的結果，也直接影響著醫療保障制度的落實。

價格是商品或服務在市場中交換時所體現的貨幣價值。它是供需關系、生產成本、市場結構、政策調控等多種因素共同作用的結果。醫療服務價格是患者為獲得醫療服務所支付的費用標準，由于公立醫院提供的醫療服務是具有福利性和商品性雙重特征的一種特殊服務，國家不向其征收稅金，并給予一定的財政補貼，其定價機制與普通商品顯著不同。廣義的醫療服務包括了醫療機構向患者提供的醫療診療服務、藥品、醫用耗材，其他相關設備、設施、器具等硬件產品，以及相關軟件和智能化系統程序等軟件服務；狹義的醫療服務則僅指允許向患者收費的醫療服務項目。

為使讀者了解醫療服務價格改革發展歷程，給未來制度改革提供可參考的歷史經驗，筆者進行了系統梳理。在不同的經濟與社會改革背景下，醫療服務價格有著不同的歷史特征，承載著不同的責任，了解歷史、掌握現狀，對有效推進醫療服務價格改革起著至關重要的作用。新中國成立以來，我國醫療服務價格改革與發展經歷了以下四個主要歷史階段。

第一階段：

政府以低于成本的價格向全民提供醫療服務階段（1949年至1978年）

新中國成立初期，我國經濟力量薄弱，沒有能力建立覆蓋全體國民的醫療保障制度。1951年和1952年，我國分別建立了勞動保險和公費醫療制度，但覆蓋的人口甚少，絕大多數城鄉居民處于完全自費醫療的狀態。為了確保居民群眾患病就醫的可及性，這個時期我國政府采取由公立醫院以低于成本的價格向全民提供醫療服務的模式。國家公辦的醫療機構為非營利性質，政府對醫院的預算管理制度從實行“全額補貼”演變到“差額補助、結余上繳、虧損由政府解決”。1958年到改革開放前，政府進一步增加對醫院的經費補助，醫院基礎建設投資、設備購置、維修及職工基本工資均由財政補助解決。

為進一步體現公立醫院醫療的福利性、提高居民群眾就醫的可及性，國家于1958年、1960年和1972年先后三次大幅度降低醫療服務價格，平均降幅達80%，極大降低了居民就醫的醫藥費用負擔。但是長期政策性低價帶來的政府財政對公立醫院政策性補助的重任逐漸出現難以承載的局面。1954年，國家允許醫院藥品加成的政策正式出臺，在向患者提供藥品時，醫院可以在批發價的基礎上加價銷售，其價差用于彌補藥品在使用、存儲等過程中的消耗，以緩解財政補貼的壓力。

這個階段的醫療服務價格，既沒有經濟理論的“價格”概念，也沒有醫療服務的“價值”內涵，僅僅是醫院提供福利性醫療服務的收費標準而已。

第二階段：

醫療服務收費引入市場機制階段

（1979年至1999年）

1979年4月，原衛生部、財政部、原國家勞動總局聯合發布《關于加強醫院經濟管理試點工作的意見》，提出醫院是社會主義福利事業，實行經濟管理，明確規定醫院在開展醫療服務中所獲得的收入可用于補充醫院經費不足和給職工發放獎金。1981年3月，原衛生部印發《關于加強衛生機構經濟管理的意見》，將已實施三十年的“全額管理、差額補助、結余上繳”的醫院財務管理辦法，調整為“全額管理、定額補助、結余留用”的新辦法，即在全面核定單位業務指標的基礎上，按照特定的業務計算單位（如醫院病床數、門診人次等）核定一個補助定額，由國家財政按核定定額撥款，在事業計劃、收費標準沒有大變化的情況下，由單位自行平衡，年終超支不補，年終結余留給單位在下一個年度繼續使用。該財務管理方式的調整，意味著國家開始鼓勵醫院增收節支。

在這個時期，醫療服務的提供和收費引入了市場機制。伴隨改革開放和計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌，全國各地對醫療服務收費標準采取以省或地市為單位自行確定醫療服務項目、自行確定制定醫院醫療服務價格的管理方式。其間，全國各地分別出臺了不同的醫療服務收費標準，醫療服務項目沒有統一的名稱和統一的內涵，各地自行定價的收費標準差異很大。政府缺乏對全國醫療服務價格體系的統一管理，醫療服務項目所定價格仍然只是“收費標準”，而不是真正經濟意義上的醫療服務“價格”。

第三階段：

全國統一制定管理醫療服務價格體系階段

（2000年至2017年）

2000年7月，原國家計委、原衛生部發布《關于改革醫療服務價格管理的意見》，確定了我國醫療服務價格管理遵循“中央管項目、地方定價格”的原則。當年底，原衛生部、國家發展改革委、國家中醫藥管理局三部門聯合頒布我國首部《全國醫療服務價格項目規范（2001年版）》，并于2001年試行。這版規范囊括了3966個醫療服務價格項目，首次統一了我國醫療服務價格項目名稱和編碼，正式將“醫療服務收費項目”的提法改為“醫療服務價格項目”。

國家統一的醫療服務價格項目為地方定價提供了堅實的基礎。按照《中華人民共和國價格法》規定，價格分為政府定價、政府指導價和政府調節價三種。上述《關于改革醫療服務價格管理的意見》中明確了“醫療服務價格實行政府指導價和市場調節價，取消政府定價”。

2012年，原衛生部、國家發展改革委、國家中醫藥管理局三部門再版出臺了《全國醫療服務價格項目規范（2012年版）》，涵蓋項目增至9360個。該版規范對醫療服務價格項目的分類、編碼、項目內涵、項目的人力消耗及耗時、技術難度和可能出現風險的系數都做出了明確的界定，為地方確定醫療服務項目政府指導價提供了更為科學和精準的依據。

2014年3月，國家發展改革委牽頭印發了《關于非公立醫療機構醫療服務實行市場調節價有關問題的通知》，提出非公立醫療機構提供的醫療服務價格實行市場調節。2016年1月，為引導不同的市場需求，國家發展改革委等多部門又發布了《關于印發推進醫療服務價格改革意見的通知》，對醫療機構定價實行分類管理，其中，公立醫療機構提供的基本醫療服務實行政府指導價，提供的特需醫療服務及其他市場競爭比較充分、個性化需求比較強的醫療服務實行市場調節價，而非公立醫療機構提供的醫療服務實行市場調節價。

在上述文件基礎上，部分醫療機構開始探索以成本為核心的定價方法。但總體來看，全國成本核算體系尚不健全，政府缺乏有效的成本支撐，醫療服務項目定價偏離成本、比價不合理等現象普遍存在。

2016年，國家發展改革委、原國家衛生計生委、人力資源社會保障部、財政部聯合發布《關于印發推進醫療服務價格改革意見的通知》，提出由國家負責制定全國醫療服務項目技術規范，統一項目名稱和服務內容，指導醫療機構規范開展服務，并作為確定醫療機構收費項目的依據；各地依據全國醫療服務項目技術規范，確定本地區醫療機構服務收費的具體項目。這個文件的出臺，將由國家發展改革委、原衛生部和國家中醫藥管理局聯合制定國家醫療服務價格項目規范，調整為由原國家衛生計生委負責制定《全國醫療服務項目技術規范》（以下簡稱《技術規范》），并由國家發展改革委負責根據《技術規范》制定相應的政府指導價管理政策。

第四階段：

探索建立體現政府指導和公立醫療機構參與相結合的價格形成機制階段

（2018年至今）

2018年國家醫保局正式成立，其職能包括組織制定醫療服務項目、醫療服務設施收費等政策，建立醫保支付醫藥服務價格合理確定和動態調整機制，推動建立市場主導的社會醫藥服務價格形成機制等。

隨著機構調整，這個階段的醫療服務價格改革組織結構發生了較大變化。2019年12月，國家醫保局、國家衛生健康委、財政部、市場監管總局四部門聯合發布《關于做好當前醫療服務價格動態調整工作的意見》，提出按照政府部門職責分工，由醫療保障部門會同有關部門統籌研究制定醫療服務價格改革政策；由衛生健康行政部門會同有關部門做好全國醫療服務項目技術規范制定工作，建立和完善醫療服務價格動態調整機制。

2022年4月，國家醫保局印發《醫療服務價格改革試點操作指導手冊（暫行）》，首次從國家層面按經濟水平對各省份進行了價區的劃分，將醫療服務價格項目按“通用型”“復雜型”進行分類管理，制定了醫療服務價格測算的公式、調整的方法以及調價的啟動機制等，并選擇了唐山、蘇州、廈門、贛州、樂山5個城市作為第一批試點城市，探索形成可復制可推廣的醫療服務價格改革經驗。2024年3月，國家醫保局又選擇內蒙古、浙江、四川作為第二批試點省份，在更大范圍、更高層級、更深層面開展改革試點。

2023年，國家衛生健康委、國家疾控局、國家中醫藥管理局聯合印發了《全國醫療服務項目技術規范（2023年版）》，涵蓋11478項醫療服務項目。這一版《技術規范》重點體現臨床特征，其“基本人力消耗及耗時”“技術難度”“風險程度”“人力資源消耗相對點值”等要素反映了醫療服務項目的成本消耗情況，為規范公立醫療機構收費行為、加強成本管理提供了重要參考依據。

國家醫保局自2021年起，按照“成熟一批、發布一批”的思路，分批次產出《醫療服務價格項目立項指南》（以下簡稱《立項指南》）。《立項指南》是按照服務產出為導向、醫療人力資源消耗為基礎、技術勞務與物耗分開的原則編制，明確了醫療技術或醫療活動轉化為價格項目的立項條件和管理規則，重點厘清了價格項目與臨床診療技術規范、醫療機構成本要素、不同應用場景加收標準等的政策邊界，構建了內涵邊界清晰、適應臨床診療、便于評價監管的價格項目體系。截至目前，國家醫保局已發布20余批次的1000余個項目。

2024年11月23日，國家醫保局舉辦了首場醫療服務價格項目立項指南解讀直播。相關負責人表示，國家醫保局將指導各省份在2025年第三季度前做好對接落地，各地試運行2年至3年，修訂完善后適時推出新版全國醫療服務價格項目規范目錄。此舉將使各地分別執行2001年版和2012年版《全國醫療服務價格項目規范》的現象統一為：醫療機構的醫療服務項目按統一的《技術規范》標準，醫療服務價格項目按統一的《立項指南》標準，形成國家統一項目。

統一的醫療服務價格項目、編碼和內涵，是醫療服務活動的重要基礎和保障；科學測算項目成本，既要按經濟屬性對醫療服務項目進行測算和合理定價，又要考慮政府在經濟運行中的作用。未來，醫療機構要立足現實、規范管理，為改革提供有力的證據支撐，同時，重點做好《技術規范》和《立項指南》的映射和銜接。（ZGYB202504）

作者 | 于麗華 張振忠 國家衛生健康委衛生發展研究中心

來源 | 中國醫療保險

編輯 | 徐冰冰 陳嘉蕾

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