近日，廈門一起導(dǎo)游違規(guī)案件引發(fā)關(guān)注——一名導(dǎo)游因擅自增加景點(diǎn)被罰4萬元，所屬旅行社被責(zé)令停業(yè)整頓18天，而導(dǎo)游實(shí)際獲利僅92元。

這一“從嚴(yán)從重”的處罰案例，在展示旅游執(zhí)法威懾力的同時，也折射出當(dāng)前旅游市場監(jiān)管面臨的深層次困境。一方面，對正規(guī)企業(yè)的處罰往往過重；另一方面，對真正危害市場秩序的“黑導(dǎo)游”“黑旅行社”的處罰又顯得力不從心。“嚴(yán)小過而縱大惡”的處罰結(jié)構(gòu)，無助于形成健康的市場秩序。

有證者違規(guī)從重處罰，無證者管不了？

記者查詢發(fā)現(xiàn)，廈門導(dǎo)游違規(guī)案的處理結(jié)果看似從嚴(yán)從重，在文旅市場監(jiān)管中卻并非孤例。今年5月上旬，文化和旅游部公布的一批旅游市場強(qiáng)制消費(fèi)問題典型案例中，類似判罰不少。

去年5月，導(dǎo)游趙某受北京一旅游公司委派為旅游團(tuán)提供導(dǎo)游服務(wù)，行程中要求游客購買價格為390元的自費(fèi)項(xiàng)目，因游客不配合，趙某將游客滯留在停車場。根據(jù)《導(dǎo)游管理辦法》相關(guān)規(guī)定，北京市文旅局對趙某某作出罰款15000元、吊銷導(dǎo)游證的行政處罰，相關(guān)旅行社被吊銷旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證；

去年7月，導(dǎo)游黃某以虛構(gòu)的“政府補(bǔ)貼”為噱頭誘騙游客購物，獲取不正當(dāng)利益，桂林市文化廣電和旅游局對涉事旅行社沒收違法所得、吊銷旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證，對直接主管人員張某罰款20000元、對其他直接責(zé)任人員趙某、黃某分別罰款20000元和10000元，執(zhí)法力度不可謂不大。

根據(jù)《中華人民共和國旅游法》（以下簡稱《旅游法》）第35條規(guī)定，旅行社或?qū)в尾坏蒙米宰兏糜涡谐贪才牛`者將面臨責(zé)令改正、沒收違法所得、罰款甚至吊銷證照等處罰。這一條款，正是以上相關(guān)判罰的法律依據(jù)。

有法可依、有法必依，本是執(zhí)法部門應(yīng)盡的職責(zé)。但在業(yè)界人士看來，旅游執(zhí)法的“兩極化”現(xiàn)象尤為突出——對持證導(dǎo)游和正規(guī)旅行社，監(jiān)管部門可以依法嚴(yán)懲；而面對大量無證從業(yè)人員，則往往陷入無法可依或執(zhí)法不力的困境。這種“選擇性執(zhí)法”不僅無法有效遏制市場亂象，反而可能催生更多規(guī)避監(jiān)管的行為。

而在廈門導(dǎo)游被罰案中，92元獲利與4萬元罰款之間的巨大反差，也引發(fā)了業(yè)界對“過罰相當(dāng)”原則的質(zhì)疑。

“司兼導(dǎo)”和“管家”，怎么管？

《旅游法》制定于2013年，當(dāng)時主要針對傳統(tǒng)旅行社團(tuán)隊(duì)游模式設(shè)計(jì)監(jiān)管框架，而如今自駕游、定制游、小包團(tuán)等新業(yè)態(tài)已成為市場重要組成部分。當(dāng)法律無法全面覆蓋新興業(yè)態(tài)時，執(zhí)法部門只能對“可管”部分施以重拳，而對“難管”部分則往往力不從心，暴露出法律滯后性的弊端。

事實(shí)上，在新疆、四川等國內(nèi)熱門旅游目的地，“司機(jī)兼導(dǎo)游”現(xiàn)象并不鮮見。司機(jī)收取200至400元一天不等的費(fèi)用，在提供交通服務(wù)的同時，也承擔(dān)講解、安排行程等本應(yīng)屬于導(dǎo)游的職能。由于這些司機(jī)大多沒有導(dǎo)游證，所駕駛的越野車也往往不具備營運(yùn)資質(zhì)，一旦出現(xiàn)問題，文旅部門難以依據(jù)《旅游法》進(jìn)行有效監(jiān)管。

在一些網(wǎng)紅城市出現(xiàn)的“旅游管家”，則是另一種規(guī)避監(jiān)管的模式。這些服務(wù)人員以“管家”而非導(dǎo)游名義為游客提供服務(wù)，實(shí)質(zhì)上履行著與導(dǎo)游相似的職能，且常常在社交平臺上以個人身份攬客。由于類似行為名義上不屬于導(dǎo)游活動，文旅部門難以介入管理；而一旦發(fā)生服務(wù)質(zhì)量或安全問題，又因責(zé)任主體不明確導(dǎo)致游客維權(quán)困難。

這種“名實(shí)分離”的服務(wù)模式，成為旅游市場監(jiān)管面臨的新挑戰(zhàn)。如何在不扼殺市場創(chuàng)新活力的前提下確保服務(wù)規(guī)范，成為亟待解決的問題。

“管”與“放”邊界如何界定？

作為一種相對特殊的產(chǎn)品，旅游活動涉及交通、餐飲、住宿、購物等多個環(huán)節(jié)，需要文旅、交通、公安、市場監(jiān)管等部門協(xié)同治理，這種“多頭管理”的現(xiàn)實(shí)困境，進(jìn)一步加劇了旅游執(zhí)法的難度。現(xiàn)實(shí)中，“七頂大蓋帽，管不了一個黑導(dǎo)游”的困境普遍存在。

例如，無證導(dǎo)游問題文旅部門可以管，但若涉及無營運(yùn)資質(zhì)車輛，則需要交通管理部門介入；若發(fā)生消費(fèi)糾紛，又屬市場監(jiān)管部門職責(zé)。這種碎片化的監(jiān)管機(jī)制，不僅導(dǎo)致執(zhí)法效率低下，也為違法者提供了逃避監(jiān)管的機(jī)會。

顯然，傳統(tǒng)的“持證管理”思路已難以適應(yīng)共享經(jīng)濟(jì)、平臺經(jīng)濟(jì)下的新型服務(wù)關(guān)系。當(dāng)越來越多的旅游服務(wù)通過社交平臺、自駕俱樂部等非傳統(tǒng)渠道提供時，將倒逼相關(guān)部門構(gòu)建更加靈活、有效的監(jiān)管體系，同時也為市場創(chuàng)新留出合理空間，“管”與“放”需張弛有度。這一體系的建立，將包括法律修訂、監(jiān)管創(chuàng)新、行業(yè)自律和社會監(jiān)督等多個維度。

從立法角度而言，需擴(kuò)大“導(dǎo)游活動”的定義范圍，將實(shí)質(zhì)提供導(dǎo)游服務(wù)的各類人員納入監(jiān)管；針對小包團(tuán)、自駕游等新興業(yè)態(tài)制定專門規(guī)范。同時，應(yīng)建立更具彈性的處罰機(jī)制，根據(jù)違法情節(jié)、危害后果等因素合理確定處罰力度，避免“一刀切”式的嚴(yán)苛執(zhí)法等。

面對海量市場主體和多樣化服務(wù)形式，還應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段，建立旅游市場智能監(jiān)測系統(tǒng)，對在線旅游平臺、社交媒體的旅游招徠信息進(jìn)行實(shí)時掃描和分析。對于屢教不改的嚴(yán)重違法行為，如此前曝光的旅行社因游客購物未達(dá)預(yù)期而“甩團(tuán)”的情況，應(yīng)建立“黑名單”制度并實(shí)施聯(lián)合懲戒。

此外，進(jìn)一步建立文旅、交通、公安、市場監(jiān)管等部門的常態(tài)化協(xié)作機(jī)制，明確各自職責(zé)邊界和銜接方式，也將是旅游執(zhí)法監(jiān)管需要長期努力的方向。在當(dāng)前旅游產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動下，監(jiān)管仍需跳出“被動應(yīng)對”思維，以包容審慎態(tài)度平衡安全與創(chuàng)新，破解“黑導(dǎo)游”換裝帶來的監(jiān)管困局，推動行業(yè)規(guī)范化、高質(zhì)量發(fā)展。

來源 | 解放日報(bào)

作者 | 李寶花