龐軍

中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員

生態環境學院院長、教授

高水平的生態資產管理是生態產品價值實現和綠色高質量發展的重要基礎。黨的二十大報告提出要“建立生態產品價值實現機制”，黨的二十屆三中全會公報強調“加快完善落實綠水青山就是金山銀山理念的體制機制”。

生態產品價值實現是“綠水青山就是金山銀山”轉化的關鍵，生態資源向生態產品的系統性轉化是生態產品價值實現的重要前提，其中高水平的生態資產管理是轉化的關鍵一環。通過構建生態資產管理評估指數體系，突出生態要素從資源、資產、資本到產品的全鏈條轉化，提出加強生態資產管理的對策建議，對于我國推進生態產品價值實現、促進經濟綠色高質量發展具有重要意義。

一、生態資產管理的概念與理論框架

自然資源包括可再生的自然資源和不可再生的自然資源，生態資源是自然資源中最活躍的部分。按資源的可再生性質劃分，生態資源是可再生的自然資源（Costanza & Daily，1992）；按資源的生物屬性劃分，生態資源是直接支撐生命的自然資源（SEEA EEA，2014；SEEA EA，2021）。其中，支持服務是生態資源通過內部循環實現生態系統的修復與更新；而供給、調節、文化服務則是生態資源經過轉化形成生態資本后，與人力資本、生產資本和社會資本結合為社會—經濟系統提供產品和服務。

然而，生態資源為社會—經濟系統提供產品和服務的過程較為復雜，如何有效促進生態資源向生態資產乃至生態產品的轉化是當前我國踐行“兩山”理念過程中應當予以重點關注的問題。

高水平的生態資產管理是對自然資源資產管理的進一步深化。就產權性質而言，不可再生的自然資源開采出來后具有明確價值歸屬，經營、處置權更容易受到保護，而生態資源產權界定較為困難和復雜，所提供的生態服務由于存在外部性，容易導致生態資源保護激勵不足。就價值轉化鏈條看，不可再生的自然資源開發利用相對簡單，而生態資源價值流向社會—經濟系統需要經歷更多環節，影響因素更為復雜。

就價值實現難易程度而言，不可再生的自然資源大多是經濟系統生產環節的投入品，其價值在市場交易環節容易得到實現，而范圍更廣、貢獻更大的生態資源在價值實現方面則存在諸多障礙。

就管理現狀而言，不可再生的自然資源已經建立起較為完善的市場交易體系與政府管理體系，而與生態資源相關的產權和交易制度在我國還有待進一步完善。

我們在“生態資源—生態資產—生態資本—生態產品”的轉化鏈條基礎上，給出生態資產管理的定義：基于對當地生態資源的調查核算，以政府為主導，通過合理的制度設計，促進生態資源向生態資產轉化，經政府、市場等路徑實現生態產品價值的過程。

首先，生態資源通過統一登記確權轉化為生態資產。其次，不同權益屬性的生態資產通過多種路徑轉化為生態產品：一是具有私人物品或準公共物品屬性的生態資產與勞動、資本要素結合，轉化為具有增值潛力的生態資本，經由品牌建設、市場運營形成具有市場競爭力的生態產品；二是純公共物品屬性的生態資產在政府公共投資或政企合資的運營模式下轉化為生態資本，并與特色產業關聯運營提供生態產品，該路徑以針對流域、湖泊的生態環境導向的開發（EOD）項目為典型，通過生態保護與關聯產業相結合，在市場中實現生態產品價值；三是純公共物品屬性的生態資產也可在沒有人工干預的情況下直接轉化為公共性生態產品，提供諸如氣候調節、水源涵養等調節服務。

以上三條轉化路徑對應著不同的生態產品價值實現方式。當生態資產與勞動、資本要素結合轉化為生態資本，其價值能夠在市場交易中實現，而生態資產直接提供的公共性生態產品需要政府以生態補償的方式實現其價值。

明確政府與市場的邊界對于加強生態資產管理尤為關鍵。政府在生態資源向生態產品轉化的全過程中應發揮主導作用。在生態資源保護方面，生態修復項目存在高風險、低收益特征，社會資本參與不足，政府是保護修復工作的主要推動者。在生態資源確權方面，中國的生態資源所有權歸國家或集體所有，須由政府推動生態資源產權制度的創新與完善。在生態產品價值實現方面，一方面政府作為生態補償的主體，以財政手段對生態服務進行購買，直接參與生態產品價值實現過程；另一方面，面對生態資產市場化交易可能的規制失靈，政府需要搭臺促進信息交流、主動參與品牌宣介、維護市場交易秩序。

市場化是生態產品價值實現的主要方向，價格杠桿和競爭機制助推生態產品價值實現過程。一方面，生態資源所有權、經營權等權益分置能吸引分散的經營主體參與生態資產管理，通過專業化管理機構對碎片化的生態資產進行集中收儲和規模化整治，實現資產質量提升（黃穎等，2020）。另一方面，搭建諸如碳排放權交易、林權交易的準市場或開展政企協同的EOD項目，由企業借助市場力量推動生態產品價值實現，不僅能有效解決生態環境保護中的資金和技術難題，還能激勵生態產品的高效率、多樣化開發。

我國生態資產管理現狀

基于生態資源向生態產品轉化的邏輯鏈條，我們構建了城市生態資產管理指數，包含生態資源稟賦、政府生態資產管理、生態保護補償、市場化價值實現四大評估領域。對中國337個地級及以上城市（不含中國香港、澳門、臺灣）進行評估，整合衛星遙感、統計資料、環境監測等公開數據和對地級市進行的咨詢調研數據，形成包含72個三級指標、20多萬條數據的中國城市生態資產管理數據庫。

首先，生態資源稟賦是生態資產管理的起點與基礎。生態資源稟賦評估不僅包括森林、草地、水域等不同自然資源存量的摸底普查，也包括大氣、水等空間環境資源質量、太陽能、風力等能源資源的綜合評價，全面反映地區生態資產轉化的潛力；其次，政府生態資產管理是生態價值實現的關鍵。從中國現有的實踐看，生態資源摸底普查、生態資源確權登記、生態系統生產總值核算等基礎性工作正在鋪開，未確權生態資源作為典型公共物品難以建立高效、公平的市場機制。從管理體制、規劃引導、試點示范等方面刻畫政府生態資產管理能力，為生態產品價值實現成果評估提供新的維度。最后，生態產品價值實現成果反映管理成效。該領域以“補償”和“轉化”為思路，涵蓋政府與市場兩大主體，包含政府生態保護補償、市場化價值實現和準市場化三大路徑。鑒于準市場化仍以市場交易為主要形式，生態產品價值實現成效對應形成兩大評估領域，前者圍繞補償政策和規模，后者以產業部門為劃分依據。

評估結果顯示：中國生態資產管理初具成效，且具有較大提升潛力，東部、西部城市生態資產管理水平在全國地級以上城市排名靠前，而中部、東北地區相對滯后。從兩大流域來看，長江流域城市生態資產管理水平高于黃河流域城市。一方面，推動長江經濟帶發展領導小組等體制機制在其中發揮重要領導作用；另一方面，中央還對長江流域生態產品價值實現做出重點區域部署，如2016年《國家生態文明試驗區（福建）實施方案》，將福建省作為國家生態產品價值實現先行區；2017年《關于完善主體功能區戰略和制度的若干意見》（以下簡稱《意見》）將浙江、江西、貴州、青海列為生態產品價值實現試點省；經多年探索實踐，試點先行區生態資產管理水平走在全國前列。

根據四大評估領域得分情況，將全部地級市劃分為資源—市場型（如重慶、酒泉、甘孜州等）、資源—補償型（如呼倫貝爾、海西州、玉樹州等）、管理—市場型（如南平、北京、黃山、天津等）、管理—補償型（如張掖、果洛州、黃南州等）和均衡型（如海南州、阿壩州、普洱等）五種類型。

資源—市場型和資源—補償型城市以豐富的生態資源本底為特征，但具體的生態價值實現路徑存在差異。前者基于扎實的工業基礎與豐富的政策配套，構建集農產品加工、生態旅游開發及權益市場交易等多位一體的市場化路徑，以重慶為典型。數據顯示，重慶2020年農林牧漁總產值1802億元；精加工農產品總產量12.7萬噸，占全國總產量的4%；生態旅游收入和人次均居全國前列。權益市場方面，集林權、林業碳匯、用水權、碳排放權交易試點于一體。資源—補償型城市則更多通過典型生態資源高水平保護，獲得多元的經濟補償以實現生態價值。

政府生態資產管理推動生態產品價值實現，但不同城市路徑不一，形成管理—市場型與管理—補償型兩類城市。前者如南平市是唯一3次收錄于自然資源部生態產品價值實現典型案例的城市，其探索建立的“森林生態銀行”“水生態銀行”等經營模式在完善的制度體系下形成創新性的生態資產交易平臺；后者如張掖市則通過多元化的補償制度建設，激活生態資源價值潛力，提升居民的生活水平。政府的有效管理在一定程度上能扭轉資源不足的發展困境。

另外，從四大評估領域得分情況來看，我國生態資產管理呈現明顯的空間分異特征。一方面，生態資源稟賦與政府生態資產管理呈現地區失衡。西部地區生態資源稟賦獨具優勢，但政府生態資產管理能力和市場化價值實現相對落后；東部地區生態資源相對匱乏，但制度建設、管理能力、市場開拓更為先進。另一方面，政府補償路徑與市場化價值實現路徑重心分異。西部城市憑借豐富的生態資源獲得高額生態保護補償，但市場化價值實現水平較落后；東部城市政府管理能力、市場化條件優越，形成較為廣泛的生態產品市場，市場化價值實現水平高于生態補償水平。

從生態資源稟賦得分情況來看，我國區域差異明顯，呈現“西高東低”格局。西部城市生態系統資源豐富、環境質量較好，清潔能源稟賦較高（如呼倫貝爾、那曲、阿里等），生態資源稟賦優勢明顯，而東部沿海城市和華北城市生態資源稟賦相對較差。具體而言，生態系統資源豐富的城市集中在東北部、西部和長江流域。生態環境質量南方城市明顯優于北方，長江中上游城市好于下游。清潔能源稟賦亦呈現“西高東低”格局。

從政府生態資產管理水平得分情況來看，我國長江流域表現較好，且省內差異小、省際差異大。省級層面積極響應《意見》開展地方試點，地理分布呈多點散發特征。其中，推動長江經濟帶發展領導小組在推動地方政府重視生態資產管理、深入探索生態產品價值實現機制中發揮了重要作用，政策頒布和覆蓋情況較黃河流域更好。總體上，中部城市在生態資產管理的政策試點示范和落地存在薄弱環節、表現相對滯后，且在個別省份較為聚集，凸顯了省級政府在中央與城市政府間傳達、引導功能在推進生態資產管理落地過程中的重要性。

我們同時發現，根據申請公開結果，頒布城市層面實施方案、建立高級別專項領導小組的城市生態資產管理水平普遍較高。實施方案頒布能夠為領導小組的決策提供支撐，領導小組則為實施方案的落地提供機制保障，兩者互為支撐、相互促進。

從生態保護補償指數得分情況來看，我國生態保護補償呈現“西高東低”格局。生態補償水平較高的城市主要集中在西北地區。例如，青海省擁有中國面積最大的國家公園——三江源國家公園，是國家生態保護補償政策扶助的重點地區，該地區相關城市的生態保護補償水平在全國位居前列。從全國來看，以自上而下的政府縱向補償為主，橫向補償機制積極探索。結果顯示，昆明、昭通、曲靖、楚雄、大理、麗江、迪慶等7個州（市）成立了“流域橫向生態補償機制工作領導小組”，形成“成本共擔、效益共享、責任共負、多元共治”的流域保護和治理長效機制；武漢市深入推進河湖治理跨市聯動，與孝感市、隨州市簽署《府澴河流域橫向生態保護補償協議》，深入推進長江大保護，統籌推進流域綜合治理。

同時，我們發現生態保護資金需求與地方財力存在地區失衡，生態轉移支付呈現明顯的“西北高、東南低”的特征。西部城市具有豐富的生態資源，生態保護責任重大，需要大量的財政資金投入，而地方政府財力相較于東部城市明顯不足，現階段生態保護主要依賴中央生態轉移支付，生態保護的多元化資金機制有待取得更大進展。

從市場化價值實現水平得分來看，我國東南部、西北部城市的市場化價值實現水平相對較高，新疆東部、內蒙古西部、南方城市生態產品市場化價值實現較好。而新疆西部、西藏地區、東北部城市市場化價值實現水平較低。其中，農林牧漁產品方面，大部分城市得分較高，而黃河上游和長江上游城市偏低；生態農產品加工方面，表現較好的城市集中在管理水平、市場需求均較高的京津冀、華中、華東地區；清潔能源開發方面，蒙東、西北、西南地區城市因具有豐富的清潔能源稟賦，發展較好。

同時，市場需求高、政府管理能力強的東部沿海地區城市清潔能源開發水平也較高；生態旅游開發方面，呈現“西北低、東南高”的格局，整體上與“胡煥庸線”兩側人口密度分布類似，受市場需求、政府管理水平的影響較大。權益市場建設方面，兩大流域多數城市權益市場建設較好，其中長江流域表現優于黃河流域。福建、廣東等地城市由于資源稟賦、市場需求和管理能力都具有明顯優勢，是市場化價值實現的“深綠地區”。

結論與政策建議

中國城市生態資產管理初具成效，總體水平與發展方向存在明顯的空間分異特征。生態資產管理綜合水平較好的城市在空間上集中于東南地區、西南地區和西北地區。生態資源稟賦指數西高東低，政府管理水平指數東高西低，生態保護補償指數西高東低，而市場化價值實現指數東高西低。

中國城市生態資產管理以城市自主探索為主，省內城市管理水平不均衡。城市生態資產管理水平較好的城市呈現出不以省級行政區為主導的空間聚集模式，部分省份平均水平較高但水平差異較大，先進經驗尚未充分擴散。首批國家生態產品價值實現機制試點地區各項指數均較高。

提高生態資產管理綜合水平的重要抓手在于政府管理水平。較好的政府管理水平不但能夠有效銜接“生態資源”到“生態產品”的價值鏈條，更能夠在一定程度上彌補生態資源稟賦的劣勢，進而促進生態產品價值實現的生態保護補償和市場化價值實現路徑的耦合。高水平的政府生態資產管理水平在城市高水平實現生態產品價值上起基礎性和決定性作用。

基于上述研究，本文提出如下政策建議：

一是建議在整體把握“生態資源→生態資產→生態資本→生態產品”鏈條的基礎上，重點加強政府生態資產管理。要強化對中央生態產品價值實現文件落實的監督，重點督導政府生態資產管理能力相對薄弱的中西部地區，更好地解決資源與管理能力失衡問題，通過編制方案、成立領導小組等方式強化對當地生態資產管理能力的引領帶動；注重發揮省級政府在生態保護政策上傳下達、統籌負責中的關鍵作用，引導地級城市注重生態資產管理相關政策的落實與創新。

二是建議各省市因地制宜，揚長補短，積極自主探索高水平生態資產管理路徑。各省市可參考生態資產管理指數的結構特點，定位本地生態資產管理的強項和弱項，實施既能夠發揮優勢、又能夠補齊突出短板的策略和行動。需要注意的是，當生態保護補償和市場化價值實現進展不足時，不應單方面強調政策力度和市場渠道的重要性，還應當重視生態資源稟賦和政府管理水平的基礎作用，尤其要突出提升政府生態資產管理能力的重要性。

三是建議探索將生態資產管理指數、生態資產存量和流量“雙核算”作為衡量城市踐行“兩山”理念的重要指標。實現“綠水青山”到“金山銀山”的轉化需要久久為功，將城市生態資產管理指數的編制與發布制度化、周期化能更好地發揮本指數在信息整合、動態監測、綜合診斷和激勵督促等多方面的重要作用。

同時，可積極探索開展生態資產存量和生態服務流量的“雙核算”，作為推動地方高水平生態資產管理的核心抓手，與城市生態資產管理指數相結合，搭建綜合指數評估與診斷、生態資產存量和流量核算作為考評指標提供激勵和約束的中國特色生態資產管理推進的總體架構。

參考文獻:

1.COSTANZA R, DAILY H E. Natural capital and sustainable development [J]. Conservation biology, 1992, 6(1): 37-46.

2.NATIONS U, UNION E, NATIONS FAAOOTU et al. System of Environmental-economic Accounting 2012: Central Framework [M]. New York: United Nations, 2014.

3.UNITED N. System of Environmental-economic Accounting—Ecosystem Accounting: Final Draft [M]. New York: United Nations, 2021.

文章來源：《可持續發展經濟導刊》

微信編輯：張菁菁

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