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2024 年，財政部、住建部聯合印發《關于開展城市更新示范工作的通知》（財辦建〔2024〕24號），首次啟動城市更新示范工作，并在隨后的評審結果中確定石家莊、太原、沈陽、上海、南京、杭州、合肥、福州、南昌、青島、武漢、東莞、重慶、成都、西安等15個城市作為首批補助對象。在獲得顯著成效后，2025年4月，財政部、住建部再次聯合印發《關于開展2025年度中央財政支持實施城市更新行動的通知》（財辦建〔2025〕11號），并在5月份公布了第二批城市更新行動評審結果。北京、天津、唐山、包頭、大連、哈爾濱、蘇州、溫州、蕪湖、廈門、濟南、鄭州、宜昌、長沙、廣州、海口、宜賓、蘭州、西寧、烏魯木齊等20個城市成功入選新一批名單，補助總額超過200億元。本文從政策的比較，補助的作用機制，對城市的作用進行分析，為城市更新行動參與者提供參考。

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兩批次補助政策和城市名單的比較分析

1.補助政策特征分析

整體來看，2025年的補助政策相比2024年在政策目標、組織方式、補助標準、資金使用限制、監督機制等方面具有共同性。值得注意的是，2025年的補助政策也有較多的差異。包括入圍的條件、支持的范圍與評選數量、資金支持的方向、申報條件進一步細化、績效管理、禁止重復申報的范圍、申報時的附件要求等。

表：財辦建〔2025〕11號、財辦建〔2024〕24號文件比較

資料來源：中指研究院綜合整理

表：核心差異點

資料來源：中指研究院綜合整理

2.入圍城市特征分析

總體來看，2025年獲得中央財政支持城市更新行動的城市特征與2024年有共同點也有顯著的差異。共同點主要體現在政策的連續性、注重區域平衡、確保類型多樣、發展目標一致等方面。差異點主要體現在支持的城市名單動態變化、區域側重有所變化、城市層級下移、更加注重特色等方面。具體體現在以下幾個方面：

第一，兩份名單無任何城市重疊，表明中央財政支持城市更新行動是年度性評選，每年選擇不同城市，避免重復資助，以擴大覆蓋范圍。

第二，從區域層面來看，2024年補助城市分布體現為：東部占47%，中部占27%，西部占20%，東北占6%。東部主導，西部和東北覆蓋較少。2025年補助城市分布體現為：東部占45%，中部占20%，西部占25%，東北占10%。東部仍主導，但西部比例提升，東北略有增加。總體來看，兩年的補助都覆蓋了四大區域，省份覆蓋度也進一步擴大，體現政策對區域平衡的重視，支持“全國一盤棋”的城市更新。東部地區在兩次評選中占比最高，反映經濟發達地區在城市化進程中的引領作用。

第三，從城市行政屬性來看，近兩年的評選入圍城市都包括直轄市（2024年上海、重慶；2025年北京、天津）和計劃單列市（2024年青島；2025年大連、廈門），確保重點城市參與。省會城市在兩次評選中均為主力，體現對區域中心的支持。但也存在差異，2025年入圍的城市名單中地級市顯著增加（40%），反映政策補助逐步下沉至非核心城市。

第四，從城市規模和能級來看，2024年的入圍城市以高發展水平城市為主（53.3%），2025年更多資源向發展中城市傾斜。同時，對一些有特色化的城市也進行支持。例如，2025年包括更多資源型或工業城市（如包頭、唐山）。

表：兩年補助城市對比

資料來源：中指研究院綜合整理

為什么要補助——中央補助資金的機制和功能

中央補助資金是中央財政通過轉移支付方式向地方提供的專項資金，旨在支持特定領域或群體的公共服務、民生保障及國家重大戰略實施。2025年5月20日，國務院新聞辦公室舉行新聞發布會。財政部經濟建設司司長表示，“十四五”以來，一共安排中央補助資金大約1594億元支持城鎮老舊小區改造。2023年以來，安排中央補助資金153億元支持推進城中村改造。“十四五”期間，安排中央補助資金約600億元，支持60個城市系統化全域推進海綿城市的建設，大約帶動總投資1600億元。在中央預算內投資方面，“十四五”以來已累計安排超過4700億元，支持城市燃氣、排水等地下管網改造和城鎮老舊小區改造、城中村改造等配套基礎設施建設。2025年，中央預算內投資預算總額7350億元，其中，城市燃氣管道更新與保障性安居工程1300億元，占比22.7%。

總體來看，中央提供城市更新財政補助資金能夠形成“一種機制”，實現“一種效應”。一是形成精準引導的機制，主要通過區域差異化補助、分領域定向投放、競爭性分配等方面實現中央財政對城市更新發展方向的精準引導，能夠以點帶面形成示范效應。二是實現杠桿放大的效應，中央財政資金補助的項目，一般也要求地方財政配套一定比例。部分項目還會引入社會資本。中央資金通過“信用增級+收益共享+制度創新”撬動社會資本，實現杠桿效應顯著放大。

獲得補助后的作用——地方獲得中央財政資金補助的意義

總體來看，獲得中央城市更新資金補助對地方實施城市更新行動具有多個方面的重要作用。第一，激活地方政府治理動能。通過“競爭性選拔+差異化補助”激活地方政府治理動能，以補助的形式能夠有效激勵各地加大力度推動城市更新，并不斷總結相關的經驗、創新性機制，從而在全國層面不斷形成可復制、可推廣的機制和模式。第二，撬動更多的社會資本參與。雖然單個城市補助的總額有限，但中央資金最大的意義在于發揮杠桿效應。在此政策支持下，各地政府能夠結合不同類型城市更新項目分配一定比例的中央補助資金，疊加地方財政資金的使用，撬動更多社會資本參與。以此前海綿城市補助為例，2021年—2024年，國家海綿城市建設三年示范期內，濰坊市計劃實施海綿項目306個，海綿城市達標面積達到128平方公里，計劃投資53.36億，其中，社會投資4.83億，中央資金9億，政府投資39.53億。第三，不增加地方債務壓力。與專項債不同的是，中央的城市更新財政補助資金無需償還，不增加地方債務壓力。第四，全國范圍內的示范意義。能夠獲得補助本身是各城市通過競爭性選拔的結果，表明在城市更新領域已開展了較多的探索，得到了中央的認可，未來通過城市更新進一步提升城市競爭力方面進一步打開了空間。

首批獲得補助地區城市更新推進情況

2024年，首批獲得補助的城市包括石家莊、太原、沈陽、上海、南京、杭州、合肥、福州等15個城市。整體來看，中央財政資金的補助顯著提升了城市基礎設施品質，有效解決了排水、燃氣等民生短板問題，財政部與住建部評價相關工作“取得明顯成效”。部分城市資金利用計劃及相關效果如下表所示：

表：部分城市已公布的資金利用計劃

資料來源：中指研究院綜合整理

進一步展望：城市更新行動的資金保障度將明顯增強

總體來看，自2024年以來，中央財政按區域對實施城市更新行動城市給予定額補助。2025年再次補助，體現了中央財政對城市更新的重點保障。從更高維度的視角來看，未來我國城市更新行動的資金保障度將明顯增強。2025年5月，《中共中央辦公廳　國務院辦公廳關于持續推進城市更新行動的意見》通過多維度任務部署和系統性保障措施，為城市更新提供了頂層設計框架。《意見》提到要“加大中央預算內投資等支持力度，通過超長期特別國債對符合條件的項目給予支持。中央財政要支持實施城市更新行動。地方政府要加大財政投入，推進相關資金整合和統籌使用，在債務風險可控前提下，通過發行地方政府專項債券對符合條件的城市更新項目予以支持，……。鼓勵各類金融機構在依法合規、風險可控、商業可持續的前提下積極參與城市更新，強化信貸支持。完善市場化投融資模式，吸引社會資本參與城市更新，推動符合條件的項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）、資產證券化產品、公司信用類債券等。” 值得關注的是，金融監管總局相關負責人在隨后的《關于持續推進城市更新行動的意見》解讀會上表示，“將指導金融機構深入理解城市更新行動的內在邏輯，準確把握新特點新要求，按照依法合規、風險可控、商業可持續原則，積極為城市更新行動提供豐富多樣、量身定做的金融產品和金融服務，滿足不同主體、不同項目、不同階段、不同環節的金融需求。金融監管總局也將研究出臺專門的城市更新項目貸款管理辦法，明確貸款條件標準，滿足城市更新行動金融需求，提高金融服務的及時性和有效性。”此外，國家發改委在2024年10月份的新聞發布會上也提出“今后幾年，城市更新仍是政府投資的支持重點，2025年也將繼續加大力度。”

這一系列的支持都表明我國城市更新進入高維度、高密度政策支持的發展階段，而資金的重點發力也將推動我國城市更新更快進入多效益統籌、多模式創新、多機制支持、多要素保障、多主體參與的高質量發展期。

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