郭思琪

北京大學法學院法律碩士生

“遠洋捕撈”，主要指的是司法機關違法違規異地辦理刑事案件，并以罰沒外地企業或個人財產為辦案目的查封、凍結、甚至劃轉外地企業和個人財產的行為。近年來，“遠洋捕撈”嚴重侵害民營企業家合法權益、破壞營商環境，卻又屢禁不止，成為執法領域的一大難題。

在同樣為單一制國家且地方財政具有一定自主性的日本，為什么不存在“遠洋捕撈”這一現象？

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一

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地方政府能夠收繳的罰款

最高僅為2500元人民幣

在日本，地方財政主要依靠稅收與地方債，能夠收繳的“罰沒收入”僅僅停留在上限5萬日元（約為2500元人民幣）的過料（過料）。地方行政機關想要對相對人處以大額罰金，通常需要由法院通過非訴程序收繳，款項直接匯入國庫。對比中國，地方政府在罰款方面的權力非常有限。從罰款當中得不到高額利益，自然也就不會出現趨利性執法。

圖：不同罰金的金額上限（來源：三重縣政府）

這種罰沒收入的分配體制的形成，還要從日本刑事與行政處罰體系開始談起。日本的實質刑法包括刑事刑法與行政刑法，刑事刑法的淵源為刑法典，而行政刑法的淵源是一些規定了犯罪與刑罰、多為規定行政性義務的其他法律。刑事刑法對應的是刑事處罰，由法院決定；行政刑法對應的是行政罰，系指國家機關對違反行政法義務的當事人所給予的法律制裁。刑事處罰的罰沒收入通過法定程序匯入國庫；而行政罰要略微復雜一些。

日本的行政罰包括行政刑罰和秩序罰。行政刑罰依然是刑罰的一種，受刑事訴訟法調整，包含徒刑、罰金（罰金）、罰款（科料）等，罰金與罰款都經過法定程序直接匯入國庫。秩序罰才類似我國行政處罰的概念，能夠由行政機關決定，其形式主要為過料（過料）。過料分為兩種，一種是由國家法律規定的，其金額沒有上限，其征收需經法院通過非訴程序進行裁定，該筆款項直接匯入國庫；另一種是地方政府在地方行政法規中規定的過料，其金額上限約為2500元人民幣，這才是真正能夠計入地方政府年收入的“罰沒收入”。地方政府的罰沒收入種類少，上限低，自然就無法從罰金當中獲得利益。

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二

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除過料外，刑事罰金及其他行政罰款

均通過法定程序匯入中央國庫

關于錢款的去向，除上述行政罰中的秩序罰（過料）外，其他所有錢款都經過法定程序直接進入國庫。如前所述，在刑事刑法和行政刑罰當中，罰金通過刑事訴訟法規定的程序進行收繳、通過法院匯入中央國庫；在秩序罰中，超過2500人民幣的過料需要由法院通過非訴程序收繳，款項直接匯入中央國庫。

此外，還有一些單獨的罰款門類，通過特別程序進入中央國庫。如違反反壟斷等相關法律的行政案件由專門的行政機關“公平交易委員會”（公正取引委員會）進行處理，收繳的罰款（課徴金）直接匯入國庫；而交通罰款（交通反則金）會先匯入國庫，再作為交通安全對策特別交付金根據各地情況轉移支付給地方政府。簡言之，在日本的罰金體系當中，只有上限為2500元人民幣的過料是直接收歸地方財政的。典型的例子為亂扔垃圾的過料、繼承登記不及時導致的過料等。罰款事由無關痛癢，罰款金額微不足道，也難怪地方政府并未將其作為重要收入來源了。

圖： 2021年交通罰款達500億元（圖源：kuruma news）

由此可見，異地執法與地方財政的關聯是“遠洋捕撈”現象是否形成的關鍵變量。在我國，不論是刑事案件還是行政處罰，涉案罰沒財產均留存地方，罰沒收入與地方財政有著密切關聯。更嚴重的是，雖然原則上辦案機關需要將涉案財物全部上繳地方國庫，然而事實上涉案財物“按比例返還”至辦案機關的潛規則，更強化了辦案機關的違規執法動力。而在日本，財政制度形成了雙重約束：其一，地方政府難以通過行政執法獲取預算外資金；其二，跨區域執法帶來的財政增益幾乎為零。沒有利益，就沒有違規執法的動力。這樣的財政體制，無法成為“遠洋捕撈”生長的土壤。

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三

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法官的巡回制度避免了司法

淪為地方保護主義的工具

在日本，法官由中央任命，三年一調任，與地方無法形成密切的利益糾葛，從而避免了地方保護主義在司法領域的滲透。

日本在長期的司法實踐當中形成了巡回制度（転勤制度）。這種人事調動的周期基本是每三年一次，通常安排在四月進行。調任范圍涵蓋全國各地的法院，南至沖繩北至北海道都有可能。雖然可以提出關于調任目的地的意愿，但并不能保證如愿以償。尤其在相鄰地區的長期駐任基本上是不可能的，原則上必須遵守三年一次的異地調動制度。每三年的調任使得法官不太可能與地方有較為密切的利益關聯，一定程度上能夠避免腐敗，也能夠避免法官的裁判體現地方保護主義傾向。

而我國的地方法院卻不可避免地體現了地方政府的利益。地方司法機關在人事，經費上高度依賴于地方政府，這就為地方政府干預司法過程、司法系統為地方利益服務提供了動力。在“遠洋捕撈”的情況下，公安機關通過把嫌疑人帶到轄區內進行審判，地方法院為了罰沒收入也不惜“助紂為虐”，一個要“抓”，一個敢“判”，二者相互配合，就形成了罰沒收入補充地方財政的鏈條。

兩相對比，日本的法官能夠成為“國家的法官”，不會在審判中因為地方的利益而有所動搖；中國的法官難免淪為“地方的法官”，也就難怪法院在審判這一關鍵環節上不可避免地偏向助長“遠洋捕撈”的地方政府了。

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四

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在日本，雖然能夠跨區域執法，

但不會形成“遠洋捕撈”

許多學者認為，管轄過于寬泛是“遠洋捕撈”發生的直接原因。但日本的實踐表明，如果不存在財政上的激勵，管轄制度本身并不會對“遠洋捕撈”形成激勵。

圖：遠洋捕撈 （圖源：百度百科）

總體而言，日本的管轄制度與中國相似，能夠跨區域執法。在行政執法領域，原則上地方政府的行政權僅限于區域內，但在實踐中也并非完全沒有例外，如《地方自治法》第二百五十二條之二規定，對于跨區域事務，地方政府可通過協議進行聯合管轄。在刑事領域，原則上都道府縣的警察各自在其管轄地域內執法，同時《警察法》第六十一條賦予了都道府縣警察為打擊犯罪和開展偵查工作在必要限度內跨區域執法的權力。筆者認為，罰沒收入收歸中央以及法官去地方化的兩重因素已經足以遏制“遠洋捕撈”的形成，所以即使管轄能夠被擴張化解釋，也不會被濫用。

在我國，管轄過于寬泛一直飽受詬病。從打擊違法犯罪的角度出發，我國刑事和行政領域都偏向管轄的多元原則，這為越界管轄提供了條件。公安機關與行政執法機關通過在轄區內尋找被害人獲得案件的管轄權，或者將民事案件上升為刑事案件以擴大管轄，進一步收繳涉案財物，形成了“遠洋捕撈”的完整流程。

地方財政與罰沒收入的利益關聯、法官的地方化與管轄的多元化都是“遠洋捕撈”的形成因素。然而，在這個“多因一果”的因果流程當中，地方財政與罰沒收入的利益關聯是關鍵原因，法官的去地方化和管轄的固定原則能夠成為阻礙因素。若關鍵原因已經形成，又不存在任何阻礙因素，也就難怪“遠洋捕撈”為何屢禁不止了。

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五

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結語

一定程度上借鑒日本，斬斷地方財政與執法的聯系是遏制“遠洋捕撈”的可行之策。同時需要注意，“橘生淮南則為橘”，在看到日本制度運行良好的一面時也要看到其根植于日本的社會、法律乃至文化體制，不能全盤照搬。

首先，日本的罰金體系與我國不同，可以借鑒其匯入國庫或設立專項轉移支付金（如交通領域）的思路，但不宜過度調整現有罰金分類體系，避免產生執法混亂。其次，如大幅度將罰沒收入歸入中央財政，或許還需要在此之前進行系統性風險評估，避免階段性財政收支失衡。最后，在借鑒日本法官的巡回制度時同樣需要意識到我國法官與日本法官的地位、待遇的不同。日本的法官地位高，待遇較為優厚，但即便如此，巡回制度實際上也造成了一定青年人才的流失。是否需要借鑒，要基于我國國情在綜合權衡的基礎上進行決定并進行本土化的改良。

“他山之石，可以攻玉。”觀察日本的制度，或許能夠為目前“遠洋捕撈”的解決提供一些參考。問日本為何沒有“遠洋捕撈”，實際上正是在拷問我國的制度：中國為何會產生“遠洋捕撈”？這一現象又能否通過制度進行根治？期望這一系列問題會在實踐當中得到答案。