摘要：從理論層面系統梳理城鄉關系，回顧總結新中國成立以來城鄉關系的演進歷程，對城鄉融合發展的深刻內涵和核心要義進行闡釋，指出城鄉融合發展是中國共產黨城鄉關系理論創新的最新成果，是破解中國改革發展現實問題的戰略選擇，是中國式現代化的重要組成部分，為發展中國家正確處理城鄉關系提供了“中國方案”。從實踐層面對黨的十八大以來我國推進城鄉融合發展的實踐績效進行評估分析，認為我國已形成城鄉融合發展的系統頂層設計，目前城鄉融合發展進展總體符合預期，仍有一些體制機制問題和深層次矛盾需要化解。我國要不斷推進體制改革和機制創新，為城鄉融合發展提供持續動力和制度保障。

關鍵詞：城鄉關系；城鄉融合發展；鄉村振興

城鄉關系是世界各國現代化進程中必須妥善處理的長遠戰略性問題，也是我國現代化進程中面臨的重要問題之一，既是重大理論命題，又是重大發展實踐問題。黨的十八大以來，我國逐步探索形成城鄉融合發展重要創新理論和發展戰略。2020年全面建成小康社會之后，我國踏上了全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標的新征程。全面建成社會主義現代化強國，城鄉發展不平衡、農村發展不充分是必須突破的關鍵難題。就破解現代化道路上的這一關鍵難題，《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》深刻指出，“城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求”，提出了處理城鄉關系全球命題的中國方案。

那么，該如何理解城鄉融合發展這一重大戰略，對于推進城鄉融合發展實踐該如何評價，未來一個時期如何繼續攻堅克難？本文擬從三方面入手，嘗試對上述問題進行解答。一是基于理論透視的闡釋。系統梳理城鄉關系相關重要理論，回顧總結新中國成立以來城鄉關系的演進歷程和城鄉融合發展重大命題的提出過程，對城鄉融合發展的深刻內涵和重要意義作出闡釋。二是基于實踐探索的總結。對黨的十八大以來我國推進城鄉融合發展實踐成效進行評估，分析重點領域和關鍵環節取得的主要突破，找出存在的關鍵體制性障礙、機制性梗阻。三是基于問題導向的對策。針對城鄉融合發展進程中存在的體制機制矛盾，聚焦關鍵節點要實現的目標任務，進一步明確推進思路和路徑，提出以深化改革完善城鄉融合發展體制機制的建議。

一、城鄉關系的理論透視與城鄉融合發展的內涵要義

對于城鄉關系的認識和處理，有著豐富的實踐探索和深厚的理論積淀。我國將馬克思主義城鄉關系理論與中國實際相結合，廣泛汲取其他城鄉關系理論的有益成分，不斷推進實踐基礎上的理論創新。城鄉融合發展是中國共產黨城鄉關系理論創新的最新成果，有著深刻理論內涵和重要現實意義。

（一）國外關于城鄉關系的理論沿革

城鄉關系是人類經濟社會發展中的一對重要關系。自從人類歷史上產生城市與鄉村的分野、“市民”與“村民”的區別，城鄉關系問題便隨之出現。但關于城鄉關系重要理論的密集涌現，則主要源于工業革命以來對城鄉差距擴大、城鄉對立加劇及與之相關經濟社會問題的關注和思考。

古典經濟學家關注到城市與鄉村間的分工差別，并對之作出理論解釋。亞當·斯密在《國民財富的性質和原因的研究》一書中提出了城鄉關系“自然順序”理論?！白匀豁樞颉奔仁菑霓r業到工業再到國際貿易的產業發展順序，又是從鄉村到城鎮的城鄉發展順序。杜能在《孤立國同農業和國民經濟的關系》一書中構建了以工農業產品互換為基礎的城鄉關系，以此來探尋城鄉之間不同產業的空間分布規律。

空想社會主義者批判城鄉分化加劇、不平等現象，提出了構建消除城鄉、工農差別理想社會的設想。托馬斯·莫爾提出要建立一個以公有制為基礎，農業和手工業、城市和鄉村平等融合的理想社會“烏托邦”。在歐文設計的“新和諧村”中，消滅了舊式社會分工，不存在工農和城鄉的對立?？障肷鐣髁x者的理論中包含了豐富的城鄉關系思想，對后續理論尤其是馬克思主義城鄉關系理論產生了重要影響。

馬克思和恩格斯在批判吸收前人關于城鄉關系論述的基礎上，揭示了城鄉關系發展演變的客觀規律，“城鄉融合”是馬克思主義城鄉關系思想的重要內容。馬克思和恩格斯認為，人類社會城鄉關系的演進大體要經歷從“城市和鄉村的一種無差別的統一”，到“城鄉的分離和城鄉利益的對立”，再到“城鄉的融合”三個階段。生產力發展是城鄉分離的根源，社會分工是城鄉分離的基本要因，私有制是產生城鄉對立的制度原因。城鄉對立隨著社會生產力的發展而產生和凸顯，也將隨著生產力的進一步發展而消失。

對城鄉關系的探討是發展經濟學的核心議題之一，從發展動力源和增長點的角度看，有不少理論把側重點放在了城市。劉易斯的二元經濟理論認為，由傳統農業社會到二元結構再到工業化社會是許多發展中國家經濟發展的必由之路。在此過程中，作為傳統部門的農業處于附屬地位。佩魯等的增長極理論認為，由于經濟增長是以不同強度首先出現在一些增長點或增長極上，因而要培育以大城市主導產業為主的增長極。以弗里德曼為代表的核心—邊緣理論也認為，經濟發展呈現明顯的核心—邊緣二元空間結構，應通過城市核心區域的創新發展，不斷向農村擴散。

與把城市視為現代部門、主張以城市為中心配置資源要素不同，也有一些理論強調要重視農業和鄉村在發展中的作用。舒爾茨的改造傳統農業理論認為，農業是現代部門發展的基礎，沒有農業生產率提升就難以實現經濟結構現代化轉型。喬根森指出，農業剩余是傳統部門剩余勞動力轉移的充要條件，農業剩余越大農業剩余勞動力轉移就越快，經濟增長也就越快。托達羅認為，只有農村和城市協調發展，工業化才能順利推進，應當重視農業和農村的發展。

除經濟學視角之外，一些學者從其他學科角度提出了城市與鄉村協調發展的主張。城市規劃學家霍華德提出田園城市理論，主張建立將城市生活優點同鄉村美好環境和諧結合起來的田園城市。建筑學家賴特提出“廣畝城”理論，主張將集中的大城市重新分散在地區性農業網格之中。城市理論家芒福德指出，城與鄉不能截然分開，城與鄉同等重要，城與鄉應當有機結合在一起。

（二）新中國成立以來城鄉關系的歷史演進

新中國成立以來，我國對于城鄉關系的認識和處理總體上經歷了四個階段。

第一階段：新中國成立至改革開放前。新中國成立之后，面對復雜形勢的嚴峻考驗和艱巨繁重的建設任務，我國走上了重工業優先發展的趕超發展戰略之路，圍繞服務和保障工業化戰略的推進，形成提取農業剩余支持工業、城鄉二元分割的制度安排。雖然這一時期我國高度重視農業農村發展，提出了農業是國民經濟基礎、兼顧城鄉發展的重要思想，但在工業化優先的總體布局下，促進工農、城鄉協調發展并未在實踐中成為主導性的政策取向，反而是逐步形成并不斷強化城鄉二元體制。

我國的城鄉二元體制以人民公社體制、農產品統購統銷制度和城鄉戶籍制度為三大制度安排。在這一制度體系下，工農產品不能等價交換，改革開放前20多年，國家以工農產品價格“剪刀差”形式從農業中提取了6000億～8000億元的經濟剩余；城鄉要素不能自由流動，大部分農民被束縛在農村土地上；城鄉居民待遇不平等，城市居民在教育、勞動就業、醫療衛生、社會保障等方面待遇遠超農民。城鄉二元體制有力支撐了趕超型工業化的需求，但同時也制約了城鎮化步伐和農業生產效率的提高，造成了工農失調、城鄉失衡問題。

第二階段：改革開放至20世紀末。黨的十一屆三中全會拉開了改革開放大幕。改革率先從農村突破并在短時期內取得巨大成功，1984年后經濟體制改革的重點由農村向城市轉移，黨的十四大正式確立建設社會主義市場經濟體制的改革目標，改革不斷向縱深推進。在這一階段，農業和農村發展改變了服從和服務于工業化戰略的定位，城鄉關系發生積極變化。在指導思想上，國家重視和強調農業在國民經濟中的地位和作用。在制度創新上，推行家庭聯產承包責任制，廢除人民公社體制，改革農產品流通和價格制度，大力發展鄉鎮企業，逐步放松對農村勞動力進城務工的限制，城鄉二元體制開始松動。在政策取向上，積極增加“三農”投入，提高農產品收購價格，對工農、城鄉關系進行調整。

盡管這一時期我國城鄉關系有明顯改善，但城鄉二元體制的變革并非一蹴而就，城鄉關系的改善也不是一帆風順。一方面，長期形成的城鄉二元體制有強大的“制度慣性”，破除城鄉二元體制的過程艱難而曲折。另一方面，這一階段我國正處于向工業化中期邁進的時期，囿于經濟發展階段的制約，提取農業農村剩余的政策取向難以根本扭轉，甚至20世紀90年代中期農民負擔還一度成為重要的社會問題。雖然這一階段在打破城鄉二元體制方面取得不少成績，但距離構建起良性的城鄉關系尚有一定距離。

第三階段：21世紀初至黨的十八大前。進入21世紀之后，我國經濟社會的階段性特征發生重大變化，邁入工業化中期階段，工農、城鄉關系開始改善。2002年，黨的十六大首次提出“統籌城鄉經濟社會發展”。2004年，黨的十六屆四中全會提出“兩個趨向”的重要論斷；2004年底召開的中央經濟工作會議明確指出，“我國現在總體上已到了‘以工促農、以城帶鄉’的發展階段”。2007年，黨的十七大報告提出，“統籌城鄉發展、推進社會主義新農村建設，要建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化格局”。

經濟發展的階段性變化和指導理念的與時俱進，為我國通過政府行為來協調城鄉關系提供了可能。首先，在破除城鄉二元體制上攻堅克難。全面放開糧食市場和價格，取消對農民進城就業的各種不合理限制，戶籍制度改革也在醞釀突破。其次，對農業實現由“取”到“予”的根本性轉變。2006年1月1日起全面取消農業稅，終結了2600多年來面向農民征收“皇糧國稅”的歷史，開始探索建立以“四補貼”為代表的農業補貼政策體系。最后，積極采取措施縮小城鄉發展差距。推進社會主義新農村建設，大幅增加財政“三農”投入，探索建立新型農村合作醫療制度、新型農村社會養老保險制度、農村最低生活保障制度，實施農村義務教育經費保障機制改革。

第四階段：黨的十八大至今。中國特色社會主義進入新時代，我國經濟持續發展、綜合國力顯著增強，為協調城鄉關系提供了強大支撐。在這一階段，我國逐步醞釀形成城鄉融合發展重大創新理論。習近平總書記在2015年4月30日主持十八屆中共中央政治局第二十二次集體學習時指出：“要把工業和農業、城市和鄉村作為一個整體統籌謀劃，促進城鄉在規劃布局、要素配置、產業發展、公共服務、生態保護等方面相互融合和共同發展?！秉h的十九大報告明確提出，“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”。黨的二十屆三中全會進一步指出，“城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求”，把城鄉融合發展放到中國式現代化的重要位置。

十多年來，我國促進城鄉融合發展的政策紛紛出臺實施。大力推進實施新型城鎮化戰略、鄉村振興戰略，全面建成小康社會、打贏脫貧攻堅戰，加快建設農業強國，明確了建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的目標任務和時間表、路線圖，戶籍制度、城鄉公共資源配置制度、土地制度等關鍵制度改革取得重大進展，城鄉居民收入相對差距持續縮小，城鄉融合發展邁出堅實步伐、取得實質性突破。

（三）城鄉融合發展的深刻內涵

綜觀各方面觀點，當前我國所提的城鄉融合發展是一種發展模式或發展戰略，這種發展模式或發展戰略從系統論的思想出發，將城市和鄉村視作互為依托、不可分割的有機整體，在承認城鄉功能差異和發展差距的同時，強調通過建立有利于城鄉生產要素雙向自由流動和公共資源均衡配置的體制機制，形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系，最終達到縮小乃至消除城鄉工農差別、建成社會主義現代化強國的宏偉目標。對于城鄉融合發展的深刻內涵與重要意義，可以從四個方面來把握。

1.城鄉融合發展是中國共產黨城鄉關系理論創新的最新成果

馬克思主義城鄉關系理論是城鄉融合發展思想的“根”和“魂”。城鄉融合是未來共產主義社會的重要特征，馬克思和恩格斯在《共產黨宣言》中明確指出，應“把農業和工業結合起來,促使城鄉之間的對立逐步消滅”，并進一步提出了由城鄉對立向城鄉融合轉變的理論構想。中國共產黨堅持以馬克思主義城鄉關系理論為指導，結合不同發展階段中國的實際情況，探索處理城鄉關系的科學路徑和正確方向。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央守正創新，系統集成關于城鄉關系的優秀理論成果，充分借鑒處理城鄉關系的歷史經驗，提出了城鄉融合發展的重要創新理論，開辟了具有中國特色的城鄉融合發展道路，實現了馬克思主義城鄉關系理論的新發展，是新時代新征程處理好城鄉關系的指導思想。

2.城鄉融合發展是破解中國改革發展現實問題的戰略選擇

在不同歷史時期和發展階段，我國始終圍繞經濟社會發展主要矛盾的變化來處理城鄉關系。新中國成立初期，我國之所以選擇重工業偏向政策并形成城鄉分割的二元體制，根本原因就在于為了解決“人民對于建立先進的工業國的要求同落后的農業國的現實之間的矛盾”。進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，而最大的不平衡就是城鄉發展不平衡，最大的不充分就是鄉村發展不充分。雖然最近十多年我國城鄉關系加快調整，但農業現代化作為“四化同步”短板、農村與城市發展差距大的局面沒有發生根本變化。城鄉融合發展是破解我國發展不平衡不充分現實問題的必然要求。

3.城鄉融合發展是中國式現代化的重要組成部分

中國式現代化五方面的特色，均與城鄉融合發展有密切關聯：中國式現代化是人口規模巨大的現代化，農村人口是中國式現代化的重要群體；中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化，沒有農民富裕全體人民的共同富裕就是一句空話；中國式現代化是物質文明和精神文明相協調的現代化，要求保護和傳承好農耕文明優秀文化遺產；中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化，要求把農業農村發展與保護資源、改善環境有機結合；中國式現代化是走和平發展道路的現代化，要求更好發揮農業農村的“壓艙石”和“穩定器”作用。

4.城鄉融合發展為正確處理城鄉關系提供了“中國方案”

城鄉融合發展繼承發揚馬克思主義城鄉關系理論，系統集成各類城鄉關系理論優秀成果，突破了城市中心的發展理論和發展模式，深刻揭示了在我國這樣一個人口規模巨大、城鄉區域發展不平衡不充分的大國，如何正確處理工農城鄉關系、實現中國式現代化的理論邏輯和實踐途徑，也為那些正在尋找符合本國國情處理城鄉關系道路的國家提供了重要借鑒，為豐富城鄉關系理論和發展模式提供了“中國方案”、貢獻了“中國智慧”。

二、城鄉融合發展的頂層設計與實踐績效

黨的十八大以來，我國圍繞城鄉融合發展“怎么看”、推進城鄉融合發展“怎么干”，形成清晰的頂層設計、路線圖和時間表。經過十多年來的不懈推進，城鄉融合發展實踐邁出重要步伐、取得重大成就，但也還存在一些體制機制問題需要破解。

（一）城鄉融合發展的頂層設計

目前，城鄉融合發展已經成為我國經濟社會發展的重要戰略導向，形成明確的目標任務、清晰的系統布局、具體的切入方向和有效的推進方法。

1.樹立了城鄉融合發展的指導理念

黨的十九大報告正式提出城鄉融合發展的重大命題。黨的十九屆五中全會提出，要健全城鄉融合發展機制，推動城鄉要素平等交換、雙向流動，增強農業農村發展活力。“十四五”規劃綱要就健全城鄉融合發展體制機制作出重要部署。黨的二十大報告指出，“堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動”。黨的二十屆三中全會進一步對完善城鄉融合發展體制機制作出了更為全面、更為系統的部署。城鄉融合發展的內涵日益清晰、內容持續豐富、重要性不斷提升，成為我國經濟社會發展的重要指導理念。

2.明確了城鄉融合發展的目標設定

近年來，在中國共產黨中央全會文件、國民經濟和社會發展相關規劃等政策文件中，圍繞2030年、2035年以及2050年等關鍵時間節點，在新型城鎮化、農業農村現代化、全體人民共同富裕、完善城鄉融合發展體制機制等方面，明確了城鄉融合發展系列重大目標。比如，在城鎮化方面，明確“十四五”時期常住人口城鎮化率提高至65%，到2029年常住人口城鎮化率要提升至接近70%，到2035年基本實現新型城鎮化。在縮小城鄉差距方面，明確到2035年，我國居民人均可支配收入再上新臺階，全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展；到21世紀中葉，全體人民共同富?；緦崿F。

3.形成“兩翼齊飛”系統布局

2023年底召開的中央經濟工作會議指出，“要把推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合起來，促進各類要素雙向流動，推動以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，形成城鄉融合發展新格局”。一方面，堅持以工補農、以城帶鄉，充分發揮新型城鎮化的牽引作用；另一方面，著力推進鄉村振興，明確到2025年鄉村振興戰略全面推進，到2035年鄉村全面振興取得決定性進展，通過鄉村振興開啟城鄉融合發展和現代化建設新格局。以新型城鎮化帶動鄉村全面振興，以鄉村全面振興驅動新型城鎮化發展，最終實現城鄉融合發展、消除城鄉二元結構，“城”與“鄉”相向而行、互促共進，構成完整的城鄉融合發展戰略。

4.突出以縣域作為重要切入點

習近平總書記強調，“要把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，推進空間布局、產業發展、基礎設施等縣域統籌，把城鄉關系擺布好處理好，一體設計、一并推進”。2021年中央“一號文件”提出，“把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，強化統籌謀劃和頂層設計”。2022年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，明確了以縣城為重要載體的城鎮化建設的發展目標和重要任務?！丁笆奈濉毙滦统擎偦瘜嵤┓桨浮贰渡钊雽嵤┮匀藶楸镜男滦统擎偦瘧鹇晕迥晷袆佑媱潯返任募捕紝σ钥h域為重要切入點推進城鄉融合發展作出安排部署。

5.堅持把試驗試點作為重要方法

城鄉融合發展要打破長期以來形成的根深蒂固的二元體制，涉及多元利益主體和復雜利益關系調整，需要發揮好試點試驗方法的重要作用。2019年，國家發展和改革委員會等18個部門印發《國家城鄉融合發展試驗區改革方案》，把試點引路作為重要改革方法，在11個試驗區圍繞城鄉融合發展體制機制重大問題先行先試。與此同時，在一些事關城鄉融合發展的重大改革中，試點方法也被廣泛采用，比如農村宅基地制度改革、農村集體經營性建設用地入市改革，一邊不斷深化改革試點探索，一邊總結復制推廣試點經驗，確保重大改革舉措穩妥有序推進。

（二）城鄉融合發展的主要進展

經過十多年的探索推進，我國城鄉融合發展重點領域和關鍵環節取得實質性突破，新型工農城鄉關系加快形成。

1.新型城鎮化戰略穩步推進

以人為本的新型城鎮化取得重大進展，我國常住人口城鎮化率從2012年的53.1%提升至2024年的67.0%，城鎮化空間格局持續優化，以縣城為重要載體的城鎮化建設扎實推進，城市基礎設施和公共服務明顯改善，以城帶鄉的能力顯著提升。2013—2023年，城鎮累計實現新增就業超1.4億人，農民工總量增加近3500萬人 。

2.城鄉產業發展協同性明顯增強

農業綜合生產能力穩步提升，糧食生產實現“二十一連豐”，2024年糧食產量首次突破1.4萬億斤。農業產業鏈條不斷拓展，新產業新業態不斷涌現，國民經濟產業結構和就業結構持續趨于平衡。

3.城鄉要素均衡配置機制逐步建立

戶籍制度改革持續推進，城市落戶門檻大幅降低。據公安部發布的數據，2014年以來我國共有1.5億農業轉移人口平穩有序進城落戶。據農業農村部發布的數據，從2012年到2022年底，我國返鄉入鄉創業人員累計達到1 220萬人。農村土地制度改革穩妥有序推進，形成農村承包地“三權分置”制度體系，開展兩輪宅基地制度改革試點，集體經營性建設用地入市試點進一步深化?！叭r”投入穩定增長長效機制逐步健全，2023年全國一般公共預算支出為2012年的4倍，2023年末全國涉農貸款余額為2012年末的3.22倍，土地出讓收入用于農業農村的比例穩步提高。

4.城鄉基礎設施一體化水平顯著提升

加快農村基礎設施補短板，推進城鄉基礎設施一體化，水電路網加快建設，全國范圍內所有行政村已基本實現電、網、路等基礎設施全覆蓋。農村人居環境持續改善，農村流通設施和服務短板加快補齊，縣鄉村三級物流配送體系基本建成。

5.城鄉基本公共服務均等化深入推進

建立了城鄉統一的居民基本養老保險制度、居民基本醫保和大病保險制度，逐步健全城鄉教育資源均衡配置機制、鄉村醫療衛生服務體系。推進城鄉教育共同體建設，實施農村寄宿制學校建設、教育脫貧攻堅等重大工程，縣域義務教育實現基本均衡發展。推進緊密型縣域醫共體建設，鄉村兩級醫療機構和人員“空白點”基本消除，優質醫療資源逐步向鄉村下沉。

6.城鄉居民收入水平差距持續縮小

農民收入持續較快增長，據國家統計局發布的數據，2024年我國農村居民人均可支配收入達到23119元，城鄉居民人均可支配收入比值由2012年的2.88∶1降至2024年的2.34∶1。2012—2023年，農村居民人均消費支出由6667元增加到19280元，城鄉居民人均消費比值由2.57∶1下降至1.79∶1，農民生活水平明顯提高。脫貧攻堅戰取得全面勝利，區域性整體貧困得到解決，完成消除絕對貧困的艱巨任務。

（三）城鄉融合發展面臨的關鍵問題

目前，城鄉融合發展進展總體符合頂層設計相關安排，但在核心的“人、地、錢”要素自由流動和優化配置、城鄉居民收入差距調控、縣域發展內生動力激發等方面，仍存在一些體制機制問題和深層次矛盾。

1.從“人”的角度看，城鄉人員雙向流動的梗阻依然存在

一是“進城”空間依然廣闊，融入質量需要提高。一方面，農村人口向城鎮轉移空間依然較大。據國家統計局數據，2023年，我國第一產業增加值占GDP的7.1%，但就業人員所占比重達22.8%，農業勞動力仍有明顯富余。目前，我國城鎮化率距離發達國家80%以上的水平仍然有十多個百分點的差距，城鎮化水平還有較大的提升空間。另一方面，農業轉移人口市民化質量需要提高。截至2023年底，我國戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率之間還有18.86個百分點的差距，超過2.5億農村人口長期在城鎮就業或生活但未取得城鎮戶籍，難以享受與戶籍掛鉤的各類保障和服務。

二是“下鄉”渠道仍不暢通，政策制度有待完善。一方面，人才下鄉返鄉的總體規模不足?？傮w上我國仍處于農村勞動力向城市轉移階段，人才“下鄉”主要以“三支一扶”“特崗計劃”等政府主導的形式推動，真正通過市場化方式“下鄉”的還較少，人才返鄉下鄉創業面臨激勵引導不足、配套措施不完善等問題。另一方面，應對“逆城市化”的政策儲備不夠。從國際經驗看，城市化率達到70%左右時會出現“逆城市化”現象。目前，我國一些地區開始出現“非轉農”“勞動力回流”等“逆城市化”現象。但對于可能出現的“逆城市化”現象，目前的政策和制度還沒有相應的前瞻性安排。

2.從“地”的角度看，農村土地制度改革依然在中途

一是農地資源保護需要加強、配置效率有待提高。一方面，農地資源保護的壓力依然巨大。2023年全國耕地面積19.29億畝，多年來耕地總量持續減少的趨勢得到初步遏制，但我國人多地少的國情沒有變，耕地“非糧化”“非農化”問題仍然突出。另一方面，農地資源存在一定配置失衡現象。部分農戶無地少地，部分農戶又存在棄耕或粗放種地問題，“有人無地種”與“有地無人種”現象并存。尤其是進城農民土地承包權退出渠道不通暢，大多數進城落戶農民還不能通過轉讓土地承包權實現其財產價值。未來一個時期還有大量農民要進城落戶，“不在地承包者”問題會日益凸顯。

二是城鄉建設用地配置失衡、重大改革仍在探索。一方面，宅基地制度改革重大問題尚待突破。宅基地制度改革已經開展兩輪試點，但一些重大問題在理論上還沒有形成共識，實踐探索尚未取得決定性突破。隨著農村人口大量轉移，宅基地和住房閑置或低效利用問題越來越突出。另一方面，集體經營性建設用地改革需要深化。農村集體經營性建設用地入市改革正在深化試點中，覆蓋的范圍較為有限，與“與國有土地同等入市、同權同價”的目標還有較大差距。

3.從“錢”的角度看，農業農村發展的資金要素保障不足

一是農村資金供需結構性失衡問題較為突出。農村金融體系在滿足傳統小農戶需求能力明顯增長的同時，仍未能較好地適應專業化、規?；滦徒洜I主體的需求，農業發展資金供需結構性不匹配問題較為突出。中國農業大學經濟管理學院課題組2020—2021年對9個省1044個鄉村新型經營主體的調研表明，近2/3的新型經營主體的金融需求沒有得到滿足或者沒有得到充分滿足。

二是資本下鄉渠道不暢與規制不足并存。一方面，資本下鄉的動力缺乏、支持不足。農業項目普遍投資周期長、回報率不高，使得一些社會資本“望而卻步”。資本下鄉面臨土地流轉費用剛性上升、設施用地供給困難、高素質人才缺乏、配套基礎設施不完善等問題，部分社會資本下鄉后“水土不服”。另一方面，對資本下鄉的引導不足、規范不夠。關于資本下鄉的政策和法律法規比較原則化，尚未建立起全面系統可操作的監管制度，實踐中資本下鄉引發的負面案例時有發生，增加了公眾對資本下鄉的疑慮。

4.從核心問題看，平抑城鄉居民收入差距依然任重道遠

一是特定區域和群體農民增收問題突出。一方面，糧食主產區的農民增收困難。據國家統計局數據計算，2023年，我國第一產業勞均增加值僅相當于第二產業的23.9%、第三產業的25.8%，農業勞動生產率遠低于二、三產業。2004—2022年，我國水稻、玉米、小麥等三大主糧的畝均凈收益不增反降，糧食生產的利潤空間不斷收緊，糧食主產區農民增收所受影響最為明顯。另一方面，農村低收入人口規模還較為龐大。據學者估計，在寬口徑、高線標準下，“十四五”期間我國農村低收入人口為1.3億~1.5億人；在窄口徑、低線標準下，農村低收入人口為0.3億~0.9億人。

二是促進農民增收面臨一些體制機制障礙。一方面，保供給與促增收之間存在內在矛盾。未來一個時期，我國農產品消費量總體看仍將持續增長，但目前我國糧食等農產品國內市場價格已經普遍高于國際市場。消費需求的增長要求持續增強農產品供給保障能力，但農業尤其是糧食生產比較效益低又使傳統農區和種糧農民增收困難，保供給與促增收之間的目標存在內在沖突。另一方面，城鄉居民的財產性收入差距過大。據國家統計局數據計算，2024年我國城鄉居民財產性收入之比高達9.41∶1。農民財產性收入較低，重要原因在于農村土地要素市場化配置機制尚未建立，城鄉統一的土地交易市場面臨多方面制度性障礙，農民土地的財產功能未能有效發揮。

5.從關鍵環節看，縣域推進城鄉融合發展的內生動力不足

一是縣級資源要素配置能力不足。公共資源配置的“大城市偏好”使優質公共資源向大中城市集聚，縣城和城鎮對農業轉移人口的吸引能力不強。目前，我國人口流動趨勢仍然主要面向東部發達地區的大中城市和區域性中心城市，廣大中西部縣級城市及東部地區的部分縣級城市人口流失嚴重。第七次全國人口普查數據顯示，2020年我國縣域常住人口約7.4億人，比2010年減少了約4000萬人，占全國人口比重降低了6.1個百分點，縣域平均人口規模減小2.1萬人。在目前的制度安排下，縣域在要素配置中的話語權不強。以土地為例，建設用地指標分配長期向行政級別較高的城市傾斜，縣級政府新增建設用地指標和農用地轉建設用地指標有限。

二是縣級財政實力薄弱問題突出。1994年分稅制改革之后，我國財稅體制總體上呈“財權上移、事權下移”趨勢，縣級財政承擔了經濟發展、基礎建設、行政管理、社會治安、民生保障等方面的大量事權和支出責任，但財權不能與之匹配。中西部部分縣級財政僅能保障各項基本支出和民生性支出，支持城鄉融合發展的財力保障嚴重不足，加之近年來由于房地產市場供需變化等因素，“土地財政”模式難以為繼。一些地方縣級政府債務負擔沉重，隱性債務問題難以化解?？h級財力不足，成為以縣域為重要切入點推進城鄉融合發展的“硬約束”。

三、深入推進城鄉融合發展的突破路徑和制度創新

我國推進城鄉融合發展已經打下扎實基礎、具備良好條件，正處于關鍵窗口期。要針對目前存在的矛盾問題和短板弱項，乘勢而上攻堅克難，推動城鄉融合發展在新的起點上取得更大突破。

（一）進一步明晰城鄉融合發展的突破路徑

1.堅定不移推進新型城鎮化，更好發揮城鎮的引領帶動作用

接續推進新型城鎮化戰略，構建產業梯度布局、人口就近就業、大中小城市協調發展的良性互動格局，提高中小城市和縣城的產業和人口承載能力，更好發揮超大特大城市對周邊的輻射帶動作用，增強城鎮化對鄉村發展的帶動能力。繼續推動農業富余勞動力向非農產業轉移，促進農民分工分業，使農業就業結構和產業結構逐步趨同。堅定不移推進以人為本的新型城鎮化，使農業轉移人口逐步由擁有“全部農民權益+漸進式市民權益”向“全部市民權益+漸進式退出農民權益”轉變，最終成為完全融入城鎮的新市民。

2.不斷鞏固農業基礎地位，提升城鄉產業融合發展水平

把保障糧食安全和重要農產品穩定安全供給作為城鄉融合發展的基礎工程，按照到2035年基本實現農業現代化，到21世紀中葉建成農業強國的總體部署，不斷強化農業的國民經濟基礎地位。大力發展農業新質生產力，通過顛覆性技術突破改造傳統農業，培育壯大農業新興產業，布局建設未來農業產業，推動農業由“生產階段”邁向“創造階段”。推動農村一二三產業融合發展，積極發展鄉村富民產業，通過多元化的食物供給、宜居宜游的自然環境、獨具特色的文化創新實踐，作出城鄉融合發展的產品貢獻、生態貢獻、文化貢獻。

3.千方百計增加農民收入，繼續大力提高農民生活水平

加強農民增收頂層設計，完善政策扶持體系，突出重點區域和重點人群，聚焦解決種糧農民、低收入人群、欠發達地區、糧食主產區等重點區域和重點群體的增收問題，爭取到2035年將城鄉居民收入差距縮小至1.8∶1~1.5∶1，到2050年城鄉居民收入達到均衡。錨定到2035年農村基本具備現代生活條件的目標，把公共基礎設施建設重點放在農村、公共資源優先向農村配置，著力提高鄉村基礎設施完備度、公共服務便利度、人居環境舒適度，讓農民就地過上現代文明生活。

4.以要素雙向流動為突破口，促進城鄉資源要素優化配置

一方面，發揮市場“無形之手”的決定性作用，健全城鄉統一的土地和勞動力市場，加快發展統一的資本市場，促進勞動力、土地、資本等生產要素在城鄉之間平等交換、雙向流動。另一方面，堅持農業農村優先發展，發揮政府“有形之手”的作用，建立健全資源要素下鄉激勵機制，引導資源和要素向農業農村配置，推動在鄉村形成人才、土地、資金、數據匯聚的良性循環。

5.協同推進城鄉區域協調發展，率先在部分地區實現城鄉融合發展

統籌推進城鄉融合和區域協調發展，聯動促進縮小城鄉差距、區域差距。充分發揮社會主義制度優勢，深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略，統籌城鄉基礎設施建設，加快建設全國統一大市場，構建全國統一的社會保障政策，完善財政轉移支付制度，促進基本公共服務在全國范圍內均等化。鼓勵發展基礎較好的地區，如北京、上海、浙江、江蘇、廣東等地積極探索，率先實現城鄉融合發展。

（二）深化改革為城鄉融合發展提供體制機制保障

充分發揮改革的突破和先導作用，不斷推進體制改革和機制創新，為城鄉融合發展提供持續動力和制度保障。

1.健全農業轉移人口市民化機制

在城市“打開門”，在農村“留條路”，共同促進農業轉移人口市民化。作為轉入地的城市，要進一步深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，推行以經常居住地登記戶口制度、以常住地登記戶口提供基本服務制度，解決農業轉移人口面臨的社會保險、住房保障和隨遷子女教育三大問題。作為轉出地的農村，要依法保障農業轉移人口的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，探索建立進城落戶農民“三權”退出機制，讓農業轉移人口在完全市民化之前，能在城鄉之間進退有據。

2.創新現代農業經營制度

在城鄉融合發展深入推進、大量農村人口持續向城鎮遷移的背景下，一方面要探索進城落戶農民自愿退出土地承包權的機制，另一方面要圍繞農民帶著承包權進城、承包權和經營權分離下的經營權盤活利用問題推進改革創新。在保障小農戶基本權益的基礎上，大力培育各類新型農業經營主體，形成“大國強農”“大國大農”發展新格局。積極培育新型農村集體經濟組織，鼓勵農村集體經濟組織開展居間服務，實現雙層經營體制“統”的形式創新。

3.推進農業支持保護制度創新

以提高政策精準性和國際規則符合性為導向，統籌保供給和促增收兩大目標，構建符合國情農情的農業支持保護制度。繼續堅持和完善農產品價格支持政策，健全農產品價格形成機制，完善農產品市場調控體系。以生產性補貼為重點優化農業補貼政策，逐步提高補貼標準并擴大覆蓋范圍。推動農業保險“提標、擴面、增品”，擴大完全成本保險和種植收入保險政策實施范圍，探索開展地方特色農產品保險。加快健全種糧農民收益保障機制，統籌建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制。

4.深入推進農村土地制度改革

堅持嚴格的耕地保護制度，全面落實耕地保護和糧食安全黨政同責要求。統籌推進農村承包地、宅基地和集體經營性建設用地制度改革。承包地方面，以“三權分置”為制度內核，進一步明晰各項權利權能、邊界和實現形式。宅基地方面，盤活用好閑置宅基地和住宅，探索通過出租、入股、合作等方式盤活農戶閑置住房的有效途徑。集體經營性建設用地方面，錨定“與國有土地同等入市、同權同價”目標，穩步深化農村集體經營性建設用地入市改革。

5.構建資金人才入鄉返鄉機制

建立商業性金融、政策性金融、合作性金融有機銜接、協同高效的農村金融體系，創新服務產業、服務主體的金融產品和金融工具，以農村金融供給側結構性改革更好對接農村金融需求新變化。完善鼓勵社會資本投資農業農村的扶持政策，加強資本下鄉在引入、使用、退出等環節的全過程監管，引導、服務、保護社會資本下鄉的積極性。構建完善的鄉村人才培訓、使用、評價和激勵機制，鼓勵城市人才到農村創業、就業。前瞻性應對“逆城鎮化”問題，從戶籍制度、土地制度、集體產權制度等方面加強系統研究和政策儲備。

6.構建城鄉收入差距平抑機制

以制定“十五五”規劃為契機，研究制定“農民增收十年行動綱要”，聚焦重點區域和重點群體，采取傾斜性政策，在農民農村共同富裕上取得實質性進展。統籌處理好保供給和促增收的關系，充分發揮農業及相關產業帶動就業增收作用，在農業高質量發展中帶動從業者增收。拓寬農村勞動力轉移就業渠道，促進農民工資性收入穩定增長。完善覆蓋農村人口的常態化防止返貧致貧機制，建立農村低收入人口和欠發達地區分層分類幫扶制度，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。

7.完善城鄉公共資源優化配置機制

將農村基礎設施建設作為擴大內需的重點領域，持續加大投入力度，創新鄉村基礎設施建設投入和管護機制，不斷提升農村基礎設施配套水平。持續推進農村人居環境整治提升，建設宜居宜業和美鄉村，逐步使農村基本具備現代生活條件。優化城鄉基本公共服務布局，推動城鄉教育、醫療、養老等基本公共服務的制度統一和標準統一。充分發揮數字技術賦能作用，通過“互聯網+教育”“互聯網+醫療健康”等途徑，推動城市優質公共服務資源向農村覆蓋。

8.推進縣域城鄉融合發展制度創新

將規劃作為推動縣域城鄉融合發展的引領性工作，加快編制縣域國土空間規劃，有序推進實用性村莊規劃編制。落實黨的二十屆三中全會關于財稅體制改革的重大部署，增強地方財力特別是市縣財力，降低市縣債務風險，強化縣域城鄉融合發展的財力基礎。穩步推進撤縣設市步伐，探索通過“省直管縣”“擴權強縣”等改革措施，適當擴大縣級經濟社會管理權限，提高縣級政府推動城鄉融合發展的主動性。開展以縣域為統籌單元、以鄉鎮為基本實施單元的全域土地綜合整治，擴大城鄉建設用地增減掛鉤范圍，破解縣域城鄉融合發展面臨的土地資源約束難題。

作者系中國農業風險管理研究會會長。鄉村發現轉自:《改革》2025年第5期