謝曉軍：人口老齡化對養(yǎng)老服務的影響及對策建議――以江蘇省為例

期刊文摘

當前和今后一個時期，是以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設、民族復興偉業(yè)的關鍵時期，也是我國人口老齡化快速發(fā)展、應對人口老齡化任務繁重的特殊時期。快速發(fā)展的人口老齡化與經(jīng)濟體制改革、社會結構轉型、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、文化觀念轉變、利益格局調整深度疊加，給我國經(jīng)濟社會長遠發(fā)展帶來全面、深刻、持久的影響，成為關系國計民生的重大戰(zhàn)略問題。

全國及江蘇省人口老齡化基本情況

國家統(tǒng)計局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示：截至2024年末，全國60歲及以上老年人口31031萬人，占全國人口的22.0%，其中65歲及以上老年人口22023萬人，占全國人口的15.6%。我國人口老齡化呈現(xiàn)出老年人口規(guī)模大、發(fā)展速度快、高齡化趨勢明顯等特征。

江蘇是全國進入人口老齡化社會較早、老齡化速度較快和程度較深的省份之一，老年人口絕對數(shù)量居全國第二。截至2023年末，全省常住人口8526萬人。其中，60歲及以上老年人口2089萬人，占常住人口的24.50%；65歲及以上老年人口1573萬人，占比18.45%。相較于全國人口老齡化情況，江蘇省人口老齡化有幾個明顯的趨勢：一是人口老齡化程度持續(xù)加深。江蘇于1986年進入老齡化社會，2018年進入中度老齡化社會，預計2030年將進入重度老齡化社會。隨著人口出生率和自然增長率持續(xù)下降，老年人口的占比持續(xù)上升、老年人口總量保持較快增長。二是低齡活力老年人口占比較大。全省常住老年人口中，60歲至69歲的老年人占比超過一半，有相當多的老年人有健康的體魄、豐富的知識儲備和強烈的社會參與意愿。調查顯示，江蘇老年人自我健康認知和受教育水平顯著高于全國平均水平。三是老年人口高齡化日益突出。全省80歲及以上老年人口307.89萬人，占戶籍老年人口的15.07%，人均預期壽命超過80歲。隨著生活水平和醫(yī)療保障水平不斷提高，江蘇人均預期壽命還在逐步提高。四是人口老齡化程度發(fā)展不平衡。受地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、人口流動、城市化水平、人口自然增長率等綜合影響，江蘇各地區(qū)人口老齡化程度差異明顯，蘇中地區(qū)人口老齡化程度明顯高于蘇南、蘇北地區(qū)，其中，南通、鹽城、揚州、泰州4市已經(jīng)進入重度老齡化社會。

人口老齡化對養(yǎng)老服務帶來的影響挑戰(zhàn)

人口老齡化是人類歷史上前所未有的一場“無聲革命”，對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響是全方位、深層次的。當前，我國既面臨經(jīng)濟下行、養(yǎng)老服務供給總量不足等方面的壓力，又面臨養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡不充分等方面的矛盾。具體表現(xiàn)為：一是基本養(yǎng)老保險面臨撫養(yǎng)比高與退休年齡低的“雙重壓力”。老年人口急劇增長，勞動力人口逐年下降，老年人社會撫養(yǎng)比快速提升，養(yǎng)老保障壓力越來越大，養(yǎng)老基金長期平衡存在一定困難。二是社會養(yǎng)老服務體系面臨人口高齡化與家庭小型化的“雙重考驗”。隨著獨生子女家庭、無子女家庭、農(nóng)村留守老年人家庭的持續(xù)增加，未來家庭變遷還會繼續(xù)沿著規(guī)模縮小、居住離散、關系松散的方向發(fā)展，家庭結構小型化和家庭保障功能弱化的影響不容忽視。三是老年健康服務體系面臨醫(yī)療衛(wèi)生需求大與保障能力不足的“雙重困擾”。第五次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調查顯示，目前我國失能老年人約3500萬人，老年人患病率是總人口平均水平的4倍。但我國醫(yī)療衛(wèi)生資源總量不足、分布不夠均衡等問題較為突出，難以滿足健康養(yǎng)老需求。四是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨提升質量與效益的“雙重任務”。從先發(fā)國家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程看，我國正步入康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展的關鍵階段，但也存在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資回收期長、養(yǎng)老服務質量參差不齊等問題，需要搶抓銀發(fā)經(jīng)濟市場擴大、消費升級的歷史機遇，努力實現(xiàn)服務質量和經(jīng)濟效益雙提升。五是構建老年友好型社會面臨城鄉(xiāng)倒置和資源失衡的“雙重影響”。農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平低于城鎮(zhèn)，人口老齡化水平卻高于城鎮(zhèn)。養(yǎng)老優(yōu)質資源和服務更多集中在城市，農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務設施缺乏、配套服務不足、保障水平不高，農(nóng)村養(yǎng)老服務的短板弱項需要加快補齊。

基層和群眾對老齡工作和養(yǎng)老服務的熱切期盼

立足新發(fā)展階段，著眼老齡化新趨勢，我們調查發(fā)現(xiàn)，基層和群眾特別是廣大老年朋友對發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)、優(yōu)化養(yǎng)老服務等方面有許多新期待、新要求，亟待研究解決?；鶎悠毡閾鷳n的是：老齡工作仍然會面臨專門力量比較薄弱，主動設計、統(tǒng)籌協(xié)調不夠有力的問題。目前，老齡工作職能分散在民政、發(fā)展改革、人力資源社會保障、衛(wèi)生健康等多個部門。新一輪機構改革后，市縣老齡專職工作人員力量仍較為薄弱，管總抓統(tǒng)能力有待提高，戰(zhàn)略銜接和政策配套有待完善。老年群體最期盼的是：打通“最后一公里”，在身邊家邊周邊就能享受到優(yōu)質的醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務。對于養(yǎng)老服務，老年人提及最多的需求是看病就醫(yī)方便以及生活有人照料。但基層和農(nóng)村醫(yī)療機構老年全科醫(yī)生短缺、醫(yī)療水平偏低，公立醫(yī)療衛(wèi)生機構轉型開展養(yǎng)老服務的積極性不高；高齡、失能老年人家庭需求較大的居家照護、康復護理等專業(yè)化服務供給不足，社區(qū)嵌入式護理型養(yǎng)老機構數(shù)量不多。許多家庭最害怕的是：一人失能、全家失衡。長期護理保險覆蓋范圍不足，老年人失能等級評估結果不能跨部門互認，長期護理保險與經(jīng)濟困難的高齡、失能老年人補貼及重度殘疾人護理補貼等政策還未實現(xiàn)有機銜接，醫(yī)療床位、養(yǎng)老床位、長期護理保險床位還未完全融合。一些老年人比較躊躇的是：既想跨越數(shù)字鴻溝、加強社會參與，又害怕掌握不了現(xiàn)代信息技術、上當受騙。一方面，互聯(lián)網(wǎng)應用適老化改造不夠，部分老年人不會使用智能產(chǎn)品；另一方面，網(wǎng)絡詐騙等侵害老年人利益的事件時有發(fā)生。如何消除社會環(huán)境負面影響，提升老年人數(shù)字素養(yǎng)，幫助老年人跨越數(shù)字鴻溝，是關系廣大老年人晚年幸福的現(xiàn)實問題。

江蘇省養(yǎng)老服務發(fā)展現(xiàn)狀

江蘇省委、省政府積極回應社會關切，采取有力措施提高養(yǎng)老服務水平。一是促均衡，著力推動基本養(yǎng)老服務人人享有。動態(tài)調整《江蘇省基本養(yǎng)老服務指導性目錄清單》，高齡津貼和經(jīng)濟困難老年人護理、服務補貼制度實現(xiàn)全覆蓋，建立健全特殊老年人探訪關愛制度，深化農(nóng)村養(yǎng)老服務體制機制改革。二是優(yōu)供給，著力推動居家社區(qū)機構養(yǎng)老服務協(xié)調發(fā)展。鞏固家庭基礎性地位，建成標準化家庭養(yǎng)老照護床位2萬張，358萬名居家老年人接受專業(yè)化上門服務，累計完成老年人家庭適老化改造28萬戶，開展失能老年人家庭成員照護技能免費培訓。發(fā)揮社區(qū)依托作用，建成標準化城市街道綜合性養(yǎng)老服務中心493家、居家社區(qū)養(yǎng)老服務站點1.8萬余個、各類老年助餐點8000余家。提升機構專業(yè)能力，建成并運營養(yǎng)老機構2200余家，其中護理型床位占比達到68%。三是強賦能，著力提升養(yǎng)老服務質效。加大資金投入，“十四五”以來省級財政累計投入養(yǎng)老服務體系資金46.95億元，各級福利彩票公益金留存部分55%用于養(yǎng)老服務，省級每年更新養(yǎng)老服務體系資金支出清單，優(yōu)化財政資金使用投向。加強人才培養(yǎng)，“十四五”以來累計輪訓養(yǎng)老護理員40萬人次，12.8萬人次通過職業(yè)技能認定；省民政廳與南京中醫(yī)藥大學共建全國首家本科起點的養(yǎng)老服務與管理學院；在全國率先建立養(yǎng)老護理專業(yè)技術職稱體系。提升監(jiān)管效能，開展提升養(yǎng)老院服務質量專項行動，成立省級養(yǎng)老服務標準化技術委員會，出臺養(yǎng)老服務市場失信聯(lián)合懲戒對象名單管理實施辦法。四是興產(chǎn)業(yè)，著力發(fā)揮市場在養(yǎng)老服務資源配置中的作用?！笆奈濉币詠砉苍u定五級養(yǎng)老機構41家，連續(xù)3年開展智慧健康養(yǎng)老應用試點示范遴選，舉辦江蘇國際養(yǎng)老服務博覽會和長三角國際健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)交易會。

盡管江蘇省養(yǎng)老服務工作取得了一定成效，但與廣大老年人日益增長的養(yǎng)老服務需求相比，還存在一些差距。一是城鄉(xiāng)區(qū)域養(yǎng)老服務發(fā)展不充分。從城鄉(xiāng)看，農(nóng)村常住人口老齡化比例高于城市地區(qū)，專業(yè)服務組織不足、機構服務質量不高、專業(yè)養(yǎng)老服務人才短缺等問題更為突出；從地域看，蘇中、蘇北人口老齡化進程不斷加快，但在養(yǎng)老服務體系建設上與蘇南仍有一定差距，養(yǎng)老服務發(fā)展水平與快速增長的老年人口規(guī)模不相適應。二是養(yǎng)老服務人才缺口較大。養(yǎng)老服務行業(yè)與其他行業(yè)相比，總體收入水平低、工作強度大、社會認可度不高，缺乏對專業(yè)人才的吸引力。目前，全省共有養(yǎng)老護理員6萬余人。雖然近幾年養(yǎng)老護理員數(shù)量有一定增長，但與多層次、多樣化的養(yǎng)老服務需求相比，仍存在較大缺口。此外，一線養(yǎng)老護理員專業(yè)技能、職業(yè)素養(yǎng)也有待進一步提升。三是養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平有待提升。從供給側看，市場上老年人亟需的照料護理、健康管理、康復輔助器具等優(yōu)質服務和產(chǎn)品供給不足，規(guī)?；?、連鎖化、品牌化養(yǎng)老服務企業(yè)偏少；從需求側看，老年人受傳統(tǒng)觀念、收入水平影響，市場化養(yǎng)老服務消費意愿不高，銀發(fā)經(jīng)濟尚未形成規(guī)模。居家適老化改造、上門服務等項目以政府購買為主，社會老年人自費購買力不強。

積極應對人口老齡化的對策建議

（一）建立完善高效順暢的老齡工作體制機制

堅持把加強黨的領導，作為推進新征程老齡工作高質量發(fā)展的根本保障，完善黨委統(tǒng)一領導、政府依法行政、部門密切配合、群團組織積極參與、上下左右協(xié)同聯(lián)動的老齡工作機制，形成老齡工作大格局，切實解決當前老齡工作主動設計不夠、統(tǒng)籌協(xié)調不夠、督導落實不夠的問題。堅持以制度建設為主線，著力推進實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，加強戰(zhàn)略融合銜接，建立支撐國家戰(zhàn)略有效運行的政策框架。強化老齡工作信息支撐，自上而下論證建設包含老年人口基本信息、專業(yè)技能、受教育程度、身體狀況等內(nèi)容的全國老齡人口基礎數(shù)據(jù)庫，建立集信息發(fā)布、業(yè)務辦理等功能為一體的通用型涉老工作智慧平臺，切實打通部門間數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)涉老事項“一網(wǎng)通查”、“一網(wǎng)通辦”。

（二）健全人口均衡發(fā)展的支持體系

堅持把推進人口高質量發(fā)展作為應對人口老齡化的基礎工程。著力完善全周期生育支持政策，探索對生育家庭實施補助政策，完善生育保險制度，加強基本生育和兒童醫(yī)療服務保障，培育新型婚育文化，構建生育友好型社會。統(tǒng)籌用好幼兒園、社區(qū)、機關企事業(yè)單位等各類資源，加快構建0―3歲以家庭照護為主體、社區(qū)和機構為補充的普惠托育服務體系。優(yōu)化學前資源供給、基礎教育資源配置，促進教育公共服務更加均衡便利。

（三）持續(xù)深化養(yǎng)老保障體制改革

大力發(fā)展多層次多支柱養(yǎng)老保險體系，引導參保人員通過多繳費、長繳費提高養(yǎng)老金水平。持續(xù)擴大企業(yè)年金覆蓋面，加快發(fā)展個人養(yǎng)老金，完善長期護理保險制度，建立跨部門協(xié)同推進機制，完善統(tǒng)一的失能評估標準，建立統(tǒng)一的基本服務項目目錄。推進養(yǎng)老保障擴面提質，開展“數(shù)字找人”專項行動，開展“暖心居保”服務示范點創(chuàng)建。大力支持老年人就業(yè)創(chuàng)業(yè)，穩(wěn)妥有序推進漸進式延遲法定退休年齡改革。開展老年人力資源開發(fā)等專項行動，深入開展新時代“銀齡行動”，鼓勵引導更多老年人參與老年志愿服務，在老有所為中實現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所樂。

（四）全面推進養(yǎng)老服務提質增效

一是擴總量。引導各地根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、人口結構，完善養(yǎng)老服務設施規(guī)劃布局。二是調結構。優(yōu)化分層分類服務供給，大力發(fā)展居家社區(qū)養(yǎng)老服務，形成銜接有序、功能互補的“15分鐘養(yǎng)老服務圈”。三是保基本。聚焦老年人面臨家庭和個人難以應對的失能、殘疾、無人照顧等困難時的基本養(yǎng)老服務需求，動態(tài)調整基本養(yǎng)老服務目錄清單。四是促普惠。增加老年健康、老年教育、老年體育、老年文化等方面的財政投入，加大對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)傾斜力度，推動養(yǎng)老服務降本增效。五是補短板。著力建好縣級失能特困供養(yǎng)機構、鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院和村級互助養(yǎng)老服務設施，打造縣鄉(xiāng)村三級功能銜接的養(yǎng)老服務網(wǎng)絡，提升農(nóng)村養(yǎng)老服務能力。六是強支撐。加強養(yǎng)老服務人才隊伍建設，支持職業(yè)院校和普通高校開設更多養(yǎng)老服務相關專業(yè)，鼓勵養(yǎng)老服務機構與院校合作設立實習實訓基地，完善養(yǎng)老護理專業(yè)技術職稱體系。

（五）持續(xù)提升老年健康服務保障能力

優(yōu)化醫(yī)療資源配置，持續(xù)加強老年醫(yī)院、老年醫(yī)學科、老年友善醫(yī)療機構建設，抓好醫(yī)聯(lián)體建設；強化保險支持，推動完善家庭病床醫(yī)保支付政策。支持醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展，加快推進地理位置臨近的醫(yī)療機構與養(yǎng)老機構簽約合作；因地制宜推動單體規(guī)模較小的非建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院轉設為護理院，支持有條件的基層醫(yī)療衛(wèi)生機構通過改建、擴建現(xiàn)有設施等方式，增加老年、康復、護理、安寧療護床位；明確公立醫(yī)療衛(wèi)生機構開展養(yǎng)老服務并按規(guī)定在民政部門備案，符合相關條件的，與社會辦養(yǎng)老機構同等享受建設補貼、運營補貼等政策。積極做好預防保健，堅持關口前移、預防為主，加強老年人健康管理，提升老年人預防保健水平，努力讓老年人少得病、晚得病。

（六）大力發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟

抓好制度設計，結合“十五五”規(guī)劃，制定發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟的政策措施和推進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見。激發(fā)市場活力，組織開展老年健康及智慧養(yǎng)老關鍵技術應用研究，支持相關企業(yè)開發(fā)老年人產(chǎn)品用品，加強重點養(yǎng)老服務企業(yè)遴選培育、優(yōu)質適老產(chǎn)品推廣應用，推動文體旅游、休閑農(nóng)業(yè)等與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展。優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，統(tǒng)籌搭建養(yǎng)老服務博覽會、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)交易會等服務平臺，出臺支持各地創(chuàng)建國家銀發(fā)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園和外商投資設立養(yǎng)老服務機構的措施辦法，在京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝等區(qū)域規(guī)劃布局高水平銀發(fā)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)，鼓勵有條件的地區(qū)打造一批龍頭企業(yè)、示范園區(qū)和特色產(chǎn)品。

（七）深入推進老年友好型社會建設

著力打造老年人宜居宜行環(huán)境，積極推進老年友好型城市、老年友好型社區(qū)和無障礙環(huán)境建設。豐富老年人精神文化生活，進一步健全完善老年教育體系，支持高等學校積極參與老年教育，探索養(yǎng)老服務機構與老年人學習場所共建共享。加強老年公共文化產(chǎn)品供給，發(fā)展老年體育，深入實施“智慧助老”行動，幫助老年人跨越“數(shù)字鴻溝”。加強老年人權益保障，常態(tài)化開展老年普法和防詐騙宣傳，強化網(wǎng)絡詐騙實時監(jiān)測，嚴厲打擊涉老詐騙案件，加強老年人法律援助。

【 本文選自長安街讀書會干部學習核心來源期刊：《中國民政》雜志2025年第5期 謝曉軍，江蘇省民政廳黨組書記、廳長 】

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責編：劉小涵；初審：李雨凡、許雪靖；復審：韓培濤、程子茜

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