約兩米寬的土石路上，停車收費道閘橫亙在兩村交界處。告知牌上寫著：“包月100元、包半年350元、包年600元。”

這是浙江寧波北侖區姚張村在5月底設置在農田道路上的一處停車收費點。近期，該村對進出車輛收取停車費，引發熱議。支持者認為，道閘有助于疏導外來車輛、緩解村內擁堵；反對者則指出，此舉涉嫌圈占公共道路資源，變相“設卡收錢”，違反《公路安全保護條例》第三十四條中“不得向通行車輛收費”的規定。

姚張村原設在農田路邊的收費道閘已被拆除 圖/受訪者提供

對此，姚張村村委會工作人員回應稱，相關收費措施已通過村民會議表決和街道審批，并有區級文件支持。

不過，看似“合規”的程序并未平息輿論質疑：“圍村收費”是否合法，依據為何？其背后的利益分配與治理責任，又該如何厘清？

事實上，類似做法在江浙滬及廣東部分農村地區已較為普遍。部分村莊設置道閘，劃定“管控區域”，并由第三方公司運營，對租戶及外來車輛實行分時段收費，停車超時即收取額外費用。

與此同時，規避收費的現象也衍生出新問題。不少車主將車輛停放在數公里外的斷頭路或非機動車道，導致違停隱患加劇。

6月17日，中國新聞周刊獲得的圖片顯示，該處道閘已被拆除，僅剩兩根警示柱，村入口的道閘上張貼著提醒村民和租戶前往登記車牌的公告。

停車難

“家門口全是‘僵尸車’，雙向道停成單向道，亂停亂放太嚴重了。”寧波北侖區村民張琳（化名）對中國新聞周刊感嘆道。

停車難，是不少村民的共同困擾。杭州上城區某城中村租客陳剛（化名）對中國新聞周刊回憶，村里收費前，“僵尸車”和大貨車隨處可見；收費后，部分大貨車撤離，一些租客隨之離開，由于該村的地理位置優勢，又有新租客涌來。

杭州上城區一村主干道路兩邊停滿了車 圖/受訪者提供

至于停車秩序是否改善，他坦言“并沒有”。不少車為避費，轉而停在村邊斷頭路，或者仍然停在村里，隔一段時間跟著其他車“沖卡”出去繞幾圈再回村。

在陳剛看來，問題的根源在于“車實在太多”。他租住的村里，有至少1500戶人家，每戶有一棟樓，除租給小廠或作坊和房東自住外，樓上24戶人家中，超過20戶有車， “出租車、網約車司機一般都有兩輛車，村里平時都是車挨著車，一不小心就剮蹭，我媳婦那樣技術一般的，根本不敢開”。

他和其他外來務工人員有著共同的困惑：“在老家車隨便停，這里卻要交停車費，合法嗎？”

這一疑問，正是“圍村收費”合法性爭議的核心。寧波鄞州區檢察院今年初也注意到該現象并進行了實地調查。鄞州區檢察院公益訴訟檢察部檢察官張雪倩指出，這種在進出村莊的主干道上設立道閘，將整個村莊設置為停車場進行收費的行為，實為變相圈占公共資源。

該院調查結果進一步指出，部分村莊密集安裝十余處道閘，有的道閘緊貼紅綠燈設置，兩村交界拱橋兩側各設閘口，甚至有六車道市政道路被截為“斷頭路”，不僅堵塞交通，更威脅公共安全。

這樣的停車亂象并不罕見。2021年，東莞出現“圍村收費”風波，不少市民持續舉報投訴引起媒體關注。東莞市交通運輸局在其后的通氣會上指出，截至2021年8月5日，全市124個村（社區）實施圍蔽收費，已對涉及公路用地范圍的違法設置的閘口進行整改，涉及51條鄉道和249條村道共269.7公里。

深圳市紀委監委也曾在2023年進行過專項整治。中國紀檢監察報2023年10月《圍繞搬遷安置、項目建設、環境整治重點環節保障城中村改造廉潔高效》一文中指出，深圳市紀委監委印發專項監督檢查方案，指導該市紀檢監察機關深入摸排走訪，嚴查城中村停車亂收費、“圍村收費”背后失職失責問題。全市紀檢監察機關立案查處58人，處分處理111人，推動公安交管部門罰沒違規收費款1500余萬元，退賠群眾958萬元。

不少車主通過問政平臺表達質疑，多地村委多以“村民自治”回應，稱收費方案經村民表決通過。

例如，2024年9月，浙江寧波江北區莊橋街道辦事處在回復轄區內費市村村民關于“圍村收費”程序問題時表示，方案由村兩委研究制定，隨后經村民代表大會討論通過。

今年5月26日，有網友質疑東莞大朗鎮楊涌村啟動“圍村收費”，其后該鎮回復表示，設立停車設施的依據是村民委員會組織法、《廣東省農村集體資產管理條例》等法律法規，村（社區）內部屬村民集體所有的土地，由村（社區）集體組織依照法律規定，以本組織名義實行自治，依法自主經營管理。

“村內道路屬集體資產，屬于村民自治范疇。”多位村委工作人員也向中國新聞周刊如是解釋。

中國新聞周刊調查發現，當前“圍村收費”主要呈現兩種形式：一是在村莊入口處設置道閘，將整個村莊圍閉成停車場；另一種是在村道或鄉道設置閘口，對進出村的臨時車輛和租戶車輛收費，后者明顯違反《公路安全保護條例》。

姚張村村口停車收費告知牌 圖/受訪者提供

多位專家指出，判斷“圍村收費”是否合法，關鍵在于土地使用性質以及停車場建設和管理程序是否合法合規。

中國農業大學土地科學與技術學院副教授吳昭軍在接受中國新聞周刊采訪時表示，村道與村內道路并非同一概念。根據《農村公路建設管理辦法》，村道是農村公路網絡的一部分，承擔公共通行職能；而村內道路則通常位于村集體土地范圍內，產權歸集體，管理權屬村集體經濟組織或村民委員會。

“即使道路產權屬于村集體，是否可以封閉收費，關鍵在于土地權屬，是否承擔公共通行功能，是否影響公共利益，是否依法審批。”吳昭軍強調，如果村內道路納入農村公路網，作為公路存在，就不能通過設置圍擋收費，否則，國家的交通體系就會在基層“毛細血管”層面被阻斷，影響整體暢通。

華南理工大學公共政策研究院研究員林輝煌也向中國新聞周刊表示，集體資產是可以通過村民自治、集體表決來決定利用方式，前提是合法且不違反公序良俗。若停車場的范圍系村莊內部公共用地而非公路，應依據土地管理法評估。

根據土地管理法，停車場一般應設在城鎮建設用地或經營性建設用地范圍內，不得占用耕地或其他受保護的農用地，除非經過法定的土地用途變更審批程序。

此外，建設停車場還需取得相關行政審批，以《寧波市停車場規劃建設和管理條例》為例，停車場的設立需經規劃審核、竣工驗收等嚴格法定程序。

吳昭軍特別指出，當前的問題在于，一些村莊沒有合法建設用地，將農田、耕地違規改作停車場，“這就涉及違法占用耕地的問題”。林輝煌補充指出，若利用村集體經營性建設用地或荒地進行經營性停車，通常不會被嚴格認定為違法。

管理混亂

多位受訪者反映，部分村莊停車資格按戶口劃分，本村村民免費停車，外來租戶則需繳費。

以寧波北侖區嶺南村為例，6月1日起實施的新規中明確，本村戶籍居民可憑戶口本免費停車，戶籍不在村內但為村民子女、媳婦、女婿的車輛亦可免費停放，非戶籍親屬車輛則按“親情車”收費4元/天，需提供相關證明材料。而租戶停車則需包月、包季或包年繳費，費用標準從150元/月至1200元/年不等。

面對明顯的收費差異，不少租戶心生不滿。慈溪周塘西村一名租戶對中國新聞周刊表示，村里新安裝的道閘隔天便被撞壞，“大家都搞不清楚為何區別對待，租戶根本沒有話語權”。

收費政策催生出隱性的利益鏈條。一些租戶通過房東掛名登記車牌，以爭取優惠。“這樣月租可以優惠一半，只用150元。”陳剛說。然而，房東名額有限，部分租戶甚至通過他人名下“購買名額”，“已經發展成產業鏈”。

即便繳費，停車難題仍未緩解。“交了錢卻沒有固定車位，高峰時段還得靠搶。”很多時候，他只能將車停在村口畫線區域，結果卻被村委鎖車，開鎖費另收200元。他多次撥打12345投訴，其后村委會聯系他說，“交錢開鎖，停車是外包的”。

“停車繳費要掃碼給運營公司，鎖車開鎖卻歸村委管，還是兩個‘系統’。”陳剛苦笑道。

關于為何村集體資源產生的停車費最終進入第三方公司賬戶，多地12345回應中國新聞周刊稱，“村里的地承包給停車公司，停車公司也會給村里分錢”。

也有不少村民對這種外包的運營模式表達不滿：“用的是村集體土地，收費卻歸第三方公司，誰在真正獲利？”

公開資料顯示，道閘系統由第三方公司與村集體合作建設，收費標準多參照地方停車管理政策，運營公司通過招標產生。

以廣東佛山岳步村為例，2021年停車泊位項目由廣東添祥物業管理服務有限公司承接，運營期6年。該村劃定車位數量約1500個，首年管理費金額約為233.5萬元，每三年遞增10%，運營管理費用匯入岳步村股份合作經濟社的銀行賬戶。由此計算，折合每月約19.5萬元。

關于收費收益去向，以楊涌村為例，其收取的停放服務費重點用于停車設施再投入。也有部分受訪者稱，在村里表決“圍村收費”的會議上，“村里承諾會給大家分紅，但沒有講具體比例是多少”。

更有一些村民直言既沒有明細，也沒有收到分紅。有廣東媒體曾報道，在“圍村收費”村順德高贊村、紺現村，一些村民對停車費收費用途和監管方面都存在疑問，“每年承包費也沒有明細，不知道用在哪兒”“一年承包費100多萬，這些錢沒有分紅，也不知道具體用途，成了一筆糊涂賬”。

如何規范？

當下，“圍村收費”已成為村莊治理與法治邊界的一道現實考題。

北京大學政府管理學院教授馬亮對中國新聞周刊指出，“圍村收費”的出現，背后反映出村集體在管理公共空間時所面臨的現實困境。村內道路養護責任通常由村委承擔，當遇到大量繞路通行或占道停車行為時，村委不得不采取禁行、限行或收費等補救措施。

隨著城鎮化進程加快，這一矛盾愈加突出。在林輝煌看來，農村私家車數量激增，停車需求快速增長。兼具居住與生產功能的城中村，既需防止亂停亂放，又需保障內部生產秩序和停車管理。在不少地方，圍蔽式管理逐漸成為一種被政府默認、社會接受的特殊空間治理模式。

東莞市是較早探索規范化治理的典型之一。經歷“圍村收費”爭議后，2022年，東莞市出臺《東莞市村（社區）停車規范管理指導意見》，提出村（社區）可根據基層自治和治理實際，采取綜合圍合、物理圍合、科技圍合等多種方式，通過在機動車主要出入口設置智能道閘，兼顧治安聯防、環境整治與車輛集約化管理。

其后，“圍村收費”在當地多村再度興起。2024年，東莞將“規范管理緩解停車難 共享思維增停車位”列為當年的十件民生實事之一。

然而，規范化探索過程并不順暢。今年3月，東莞市寮步鎮上底村推行圍合管理僅滿月，便遭部分居民反對，甚至出現出入口道閘被人為破壞，收費被迫暫停。

據報道，寮步鎮政府隨后成立專項治理領導小組，通過發放問卷，針對存疑群眾，設立溝通平臺開展專人答疑。同時，推行“管理+服務”模式，增設停車繳費二維碼標識，開展停車管理人員服務培訓，實時處置爆胎、車窗未關等突發情況，此外還對轄區商戶、企業開展政策解讀，并優化當地交通設施。4月10日，該村已恢復停車圍合管理。

同月，《2025年東莞市政府工作報告》明確提出：堅持規范收費、均等服務，引導村（社區）圍合管理向精細化管理轉型，逐步消除“圍村收費”，打造停車規范管理典型村（社區）100個以上。

在這一探索過程中，收費是否合法、如何收費，成為矛盾的核心。

“在不影響通行、不違反法律法規和公共利益，未跨越土地用途管制和經營資質的紅線的情況下，在集體所有的土地上收取停車費可視為集體資產的盤活利用。”吳昭軍指出，至于由村集體自行收費，還是委托第三方公司運營，收益歸屬應由集體成員內部議定，本質是經營模式差異。但對于能否區分不同身份主體收費，仍屬經營管理范疇，現行法律尚無明確規定，易引發爭議。

收費標準亦是焦點。林輝煌指出，“圍村收費”應區分兩類：一是資產占用費，即車輛占用村集體空間資源；二是管理服務費，如提供停車引導、秩序維護。若收費標準偏高且缺乏配套服務，易引發爭議，難獲社會認同。

他提醒，雖然可參考城市小區管理經驗，合理區分“本村”與“外來”車輛，但也應警惕少數干部借收費之名侵占集體利益。他建議，應推動村民自治與政府監督同步發力，如將“三資管理”納入統一交易平臺，保障治理公開透明，防止權力濫用。

吳昭軍也強調，作為集體資產經營，需要符合村民委員會組織法、農村集體經濟組織法關于財務公開、會計監管、村務公開等制度要求，程序規范，收費行為方可被認定為合法、相對可接受的集體經營模式。

“村集體空間治理的復雜性，遠高于一般公共事務治理。破解‘圍村收費’難題，需依托制度創新與治理能力提升，賦能基層組織有效應對。”馬亮指出，這類現象折射出城鎮化進程中農村治理的新探索，不能簡單套用傳統農村治理邏輯，應借鑒城市治理經驗，因地制宜推進。同時，上級主管部門亟須總結基層探索經驗，完善頂層設計，細化政策標準，為基層實踐提供明確依據與可操作路徑。

作者：解雪薇（xiexuewei@chinanews.com）

編輯：胡韻