編者按：“小馬拉大車”是形容基層政府事繁、權輕、責重的生動比喻，“簡約治理”是自古以來基層政府應對繁雜事務的治理智慧。那么，在工商社會與數字技術蓬勃發展的情況下，基層政府實現“簡約治理”的要義是什么？基層如何以化繁為簡的原則重塑基層治理的體制機制？為此，“政治學人·學人說”特推出徐勇教授以“化繁為簡：基層治理的功能與走向”為標題的署名文章，以饗讀者。

中共二十屆三中全會提出“高效辦成一件事”。在由傳統農業社會向現代工業社會的轉變過程中，我國的基層治理正在由直接“管人”向直接“辦事”轉變，并要求化繁為簡、以簡馭繁，將復雜的事務辦理簡約化，實現高效優質辦成事。

一、現代基層治理要求化繁為簡

近些年來，隨著基層事務日益增多，基層工作難、負擔重，群眾辦事難、意見大。這些問題只是現象，其深層原因是我國正在經歷傳統農業社會向現代工業社會的轉變，并要求基層治理適應這一轉變。

黃宗智以傳統中國基層社會矛盾糾紛處理為例，提出了“集權的簡約治理”概念，認為“盡管高層權力十分‘集權化’，但是不同于現代官僚政府及其使用的正式監督和形式化文書，清代利用準官員和糾紛解決機制進行地方治理的方法也許可以用‘簡約治理’和‘簡約主義’來概括”。這一概括甚為精當。但是，治理作為上層建筑的范疇總是建立在一定的經濟社會基礎之上的。傳統農業社會的“簡約治理”與當時經濟社會的“簡單事務”相關。

我國傳統農業經濟以一家一戶為單位，自給自足，相對封閉，生活簡單，事務也簡單。民眾的開門七件事“柴米油鹽醬醋茶”以及生產活動，主要以一家一戶為單位辦理。少量的公共事務以宗族和村落為單位辦理。只有極少數事務由官府辦理。與此同時，小農經濟剩余有限，如果大小事務都由官府處理，必然造成“農難養政”。為數不多的地方和基層官員主要承擔皇權中央下達的事務，做官是為皇帝“當差”，而不是為民辦事。民間事務盡可能由民間自己辦理。費孝通因此將傳統社會的治理稱為“無為而治”，主要指政府不直接辦理社會內生的事務。換言之，“簡約治理”是由事務簡單及“消極行政”決定的。

進入現代社會，基層治理面臨著全新的格局。一是現代社會的需求迅速擴大，民眾事務日益增多，相當多的事務需要公共機構來辦理。水、電、路、氣、房等都不是一家一戶自己能夠辦理的。如過往農村住房事務由農民自己處理，如今需要多個公共管理層級和部門辦理。現代社會是一個變化而不是靜止的社會，社會內生的事務愈多，愈難依照常規辦理。不斷解決公眾面臨的問題，滿足人民群眾日益增長的需求成為現代治理的重要任務。二是國家的社會職能日益擴大，不僅要求公共管理到每一寸地，更要求公共服務到每一個人，由此產生大量公共事務，并需要專門的機構辦理。因此，與現代工業社會相伴隨的是現代行政機構的產生，大量專業化、專門化的行政機構構成復雜的行政機器，并按照科層制的特點運轉。

現代社會事務的復雜化要求的是“積極行政”，帶來的是復雜化治理。現代社會事務及其辦理比過往繁瑣得多。這種繁瑣必然造成辦事效率低和辦事難。人們為了辦成一件事，所費周折太多。正因為如此，傳統基層治理的“簡約主義”得到人們的重視。但是，現代社會的事務已不是傳統社會的“民事—官事”“民辦—官辦”那么簡單的二元劃分，而是公共事務與個人事務相互嵌入。許多事務，哪怕是個人事務都需要公共機構介入處理。如城市占道經營引起的矛盾糾紛依靠當事人是很難解決的。馬克思早就指出：“隨著城市的出現，必然要有行政機關、警察、賦稅等等，一句話，必然要有公共機構，從而也就必然要有一般政治。”傳統社會的“簡約治理”與簡單的基層政府是相匹配的。瞿同祖將傳統中國的縣級政府稱為“一人政府”。而在現代，為應對復雜事務，需要專業化專門化的復雜系統進行社會治理。韋伯高度評價了現代行政組織系統，認為它 “在形式上也是對人類行使權威的已知最理性的手段。它的精確性、穩定性、紀律的嚴厲程度，以及它的可靠性，無不優越于任何其他形式”。基層治理作為現代治理體系的一個部分，勢必為現代行政體系所吸納并遵循其運行規則。因此，簡單地照搬傳統社會的“簡約治理”已不可行。

但是，在現代社會，個人如何面對復雜的公共機構和辦事流程是一個亟需解決的問題。單獨的個人在龐雜的行政機器體系面前根本無法應對。這就需要通過治理加以改善。柳亦博認為，長期以來的社會治理就是要探索一條“令復雜不再復雜”之道。“治理系統的天職就在于應對社會復雜性問題。在不同歷史階段，社會治理演化出了統治型、管控型、參與型等多種經典的‘面孔’，唯其不變的是‘化繁為簡’的治理邏輯”，但對于怎樣“化”，他沒有能夠充分說明，甚至對化繁為簡持懷疑態度，提出要“與繁共生”。習近平總書記 2024 年在湖南農村考察時，提出減輕基層負擔要“精兵簡政”，為基層治理指出了方向。“簡政”不是簡單地減機構減人，因為事多了必須要有人做，要設立相應機構。“簡政”主要是根據基層治理的特點，化繁為簡、以簡馭繁，將復雜事務的辦理簡約化。事實上，我國古代便有了“以簡馭繁”的治理智慧。“復出為山陰令，民戶三萬，政事煩擾，訟訴殷積，階庭常數百人，秉之御繁以簡，常得無事。”（《宋書·江秉之傳》）我國近年來的官僚主義和形式主義問題成為“頑疾”，相當程度上在于沒有充分認識到現代事務的復雜性和治理層級的不同屬性，無論什么事都是“一竿子插到底”，機構設置“上下一般粗”，事務辦理“上下一個樣”，以繁對繁，基層治理失去了固有的特性和功能。

基層治理是國家治理的基礎性部分，其重要特點是直接面對群眾和直接處理事務。國家治理體系作為一個整體是由不同的專門部門和不同的層級構成的。我國是中央統一領導的單一制國家。國家自上而下的垂直部門一直延伸到縣（區），縣（區）及其以上層級實行高度專業化專門化管理，并構成復雜的政權組織體系。縣（區）以下的基層治理有所不同，既要承接上級管理的事務，又要直接面對社會和為民辦事。因此，基層治理不能簡單照搬更上的層級進行復雜化治理，其重要功能就是化繁為簡，在基層這一層級將復雜的事務簡約化。從政權組織體系內部看，專業化專門化復雜化不可替代，但當面對社會、為群眾辦事時，需要將專業化專門化復雜化轉換化約為綜合性單一性簡便性。概括來說，就是將現代事務辦理的復雜性置于政權組織系統內部，而直接面對社會和為民辦事時則盡可能簡約高效優質。只是這種簡約不是傳統社會“民事民辦”“官事官辦” 那樣二元分離的“簡約治理”，而是通過基層治理化繁為簡，在基層治理這一層面將復雜治理轉換為簡約治理。

二、化繁為簡的體制機制創新

我國的基層治理是在現代國家構建中形成的。隨著近代以來的現代國家構建，國家政權組織一直延伸到底層，實行自上而下的縱向管理。國家的大小骨骼布滿全身，推動實現“如身使臂，如臂使指”的縱向治理。這一縱向到底的治理體制發揮了重要作用。但從基層治理看，這一體制有一個重要特點，那就是重自上而下管理，不適應面向社會和為民辦事。這就需要根據化繁為簡的原則，創新基層治理的體制機制。愈是進入基層，愈是面對群眾，愈要求化繁為簡，形成精簡高效、相互配合、責任明確、運行暢通的工作機制。

（一）根據事務分類的一層次辦理

傳統社會的“簡約治理”在于事務簡單，“民事”“官事”界限清晰并形成“民不舉官不究”的治理規則。然而現代社會的事務復雜，“民事”“官事”的界限不清，許多“民事”需要政府辦理，大量“官事”本來屬于“民事”，如最低生活保障等。事務繁雜且邊界不清必然造成基層治理主體負擔沉重，事無巨細都要辦理，實際上辦不了也辦不好。在實際工作中推行屬地責任，只要屬于這一地方的事務，當地都要承擔責任。但事實上，當地承擔不了也承擔不好相應的責任，結果是事務和問題依然存在，甚至引起“越級上訪”。在以“辦事”為導向的治理體系下，首先要明確事務的性質和類型，再明確事務的職責，讓一件事盡可能在一個層次辦理。

在基層治理中，我國創造了著名的“楓橋經驗”，主要內容是“小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交，就地化解”。其特點便是一層次辦理。人們身邊的小事盡可能運用社會內生的力量就近就便處理。我國是有著十四億多人口的大國，如果什么事都要政府辦理，必然造成“無限政府”，基層不堪重負。正因為如此，我國提出要在新時代推廣“楓橋經驗”。近些年湖北省推動美好環境與幸福生活共同締造活動，其重要舉措是劃小治理單元，在農村將村民小組或自然村作為治理單元，在城市將居民小區作為治理單元，動員、組織群眾共建共治共享，將群眾帶入基層治理過程中，辦成了許多過去辦不了和辦不好的事務，由“為民辦事”轉變成“由民辦事”。

當然，在現代社會，大量事務不是單獨一個層次能夠辦理的。這就需要根據事務的特性，明確事務的主體責任。層次可以多個，面對服務對象的責任主體只能是一個，以避免相互推諉。前些年，根據自上而下管理的邏輯，村（居）委會作為村（居）民群眾自治組織，承擔了許多政府下派的工作，造成村（居）委會不堪重負。習近平總書記指出：“為基層減負要明確權責，不能什么事都壓給基層，基層該承擔哪些工作，要把職責事項搞清楚。”由此需要根據權力、責任、能力、資源與事務相匹配的原則，明確哪一級應該做什么就做什么，能夠做什么就做什么。如村（居）委會屬于群眾自治組織，其主體功能和權責是群眾自治，群眾自己能辦理的事務盡可能由群眾自治組織辦理，對于自上而下的政府管理事務更多的是協助。

（二）辦事機構的綜合性和平層化

在傳統社會，皇權不下縣，即中央權力只到縣一級。近代以來，伴隨著現代國家構建，中央權力一直延伸到基層社會，實行自上而下的管理，縣以下的基層行政化、建制化。中央有什么機構，基層要與之對接，以顯示基層對工作的重視。基層治理實行層級化、部門化的管理。這一體制有助于落實上級交辦的工作。但是，隨著現代化的推進，大量的事務是社會內生的，而且愈是社會內生的事務愈復雜，愈難以按照明確的規則加以辦理。特別是隨著國家的社會職能日益增多，公共服務成為政府主要職能，這一職能要通過基層治理加以實現。因此，在我國的國家治理體系中，愈是上層，其管理的屬性愈強；愈是接近基層，其服務的功能愈強。為了方便服務、高效辦事，基層治理的辦事機構需要強化其綜合性和平層化。“千條線,止于縣。”自上而下的中央層級和專業部門管理到縣（區）為止，縣（區）以下的機構設置具有綜合性和平層化，實現化繁為簡。所謂綜合性，就是鄉鎮（街道）的機構不是一一與縣（區）部門對應，而是一個部門與上級多個部門對接。所謂平層化，就是鄉鎮（街道）的各個機構處于同一個層次，職能不交叉和重疊。

長期以來，我國縣級治理體系基本沒有什么變化，變化最大的是縣以下。其重要原因是縣以下的基層治理具有對接上級管理和直接服務群眾的雙重功能。改革開放以來，隨著基層政權建設，我國的鄉鎮實行“站所制”，即通常所說的“七站八所”。站所的設立主要是完成上級交辦的任務，屬于縣級部門派出機構。農業稅廢除后，直接面向群眾的服務事務日益增多，一些地方開始推行鄉鎮機構設置的“大部制”改革，即突出鄉鎮機構的綜合性，但還是屬于管理類型。近些年來，鄉鎮（街道）開始實施“辦+中心”制。“辦”是根據事項分類，對應上級黨政部門，承接上級交辦事務，履行管理職能。“一辦”對接上級多個部門，將縣（區）多個部門工作化繁為簡。“中心”主要是對下直接面向群眾辦事和服務。將眾多執法和服務事項化繁為簡，歸并到某個“中心”辦理。根據我們對湖北省武昌區等地的調查，“中心”的地位日益重要，所配置的資源也不斷增多，主要是適應為民服務和辦事的需要。但從現有一些地方的基層治理改革看，尚存在許多改革空間。一是在實行“辦+中心”制之后，原有的一些派出站所尚存在，造成機構職能重疊，資源浪費。同樣一件事分別由不同機構辦理，群眾辦事不方便。二是“辦”和“中心”本來是平行機構，只是職能有所不同，但采用層級化管理，由“辦”領導“中心”，容易強化管理而弱化服務。

（三）辦事流程的一門（窗）化

歷史上，我國的地方辦事實行的是“衙門”化，政府部門高高在上。因為“簡約治理”，“衙門”的事不多。“每日衙門虛寂，無復訴訟者。”（《北齊書·宋世良傳》）隨著現代化的推進，政府部門向下直接面對社會的事務迅速增多。辦事機構表現為“部門化”，即政府辦事機構根據專業化專門化設置，這些機構分布在不同空間，群眾辦事要一個一個部門跑，一個一個房間和“窗口”進。如農村建房涉及村、鄉和縣多個層級，涉及自然資源、建設規劃等多個部門，城市辦理房產證需要到多個窗口辦理。“部門化”辦事流程有助于部門化管理，卻不利于高效、便捷地辦成一件事。基層治理化繁為簡的重要內容是推行辦事流程一門（窗）化。對于政府管理來說，專業化專門化及其相應的部門化是不可或缺的。問題的關鍵是基層治理直接面對社會為民辦事，不可復制上級政府的“部門化”治理模式，需要化繁為簡，將部門化轉換為“一門（窗）”式。群眾辦理一件事盡管需要由多個部門或人員審批，但群眾只需要進一個門（窗），多個部門或人員審批由部門內部協調和銜接。就如機器一樣，材料進入和加工成品只是在一個口，其加工過程由機器內部各個部件協調和銜接解決。一門（窗）化治理的突出優勢和特點是“讓辦事機構內部多跑腿，群眾少跑路”。湖北省十堰市茅箭區探索“大屋頂辦公”，將不同房間的不同部門集中到一個大廳里，所有便民服務事項均在便民服務大廳辦理，變“串聯審批”為“并聯辦理”。群眾辦事“只進一扇門、只用找一人、只跑一次腿”。

（四）數字治理的簡捷化方便化

黃仁宇認為傳統中國管理落后的重要原因是官員通過科舉制錄用，出身于文人，缺乏精確的“數目字管理”。事實上當時的社會并不復雜，政府治理事務也簡單，主要是收稅和兵役，而這方面的“數目字管理”還是相當發達的。隨著現代國家建設，與復雜事務劇增相適應的“數目字管理”日益發達。特別是近些年來，隨著信息技術的發展，信息技術日益廣泛地深入到人們的日常生活中，給基層治理和人們的生活帶來了極大便利，推動“數據多跑腿，群眾少跑路”。但與此同時，也出現了信息技術濫用的問題，使得基層治理復雜化，造成“數字負擔”“信息過載”。首先是各個政府部門分別將“數目字管理”的手伸向基層，造成多頭報表、重復報表。筆者調查了解到，某地一個村有4個干部，其中有2個在統計報表，1個在將紙質表格送往鄉鎮的路上。這種“數目字管理”造成大量“冗余”事務。二是辦事部門圖省事，通過各種信息技術手段辦理事務，但不考慮辦事對象是否能夠承接。如一個鄉鎮建立了數十個工作群，基層干部的眼睛每天都要盯著工作群，缺乏時間與群眾面對面。一些部門設立的“App”，看起來是方便群眾，實際上許多人不會操作，反而增加了負擔。

在現代社會，精確化的“數目字管理”是大趨勢。但是，“數目字管理”是一個繁雜的系統，“數目字管理”愈是高級，系統愈復雜。當這種系統進入基層后需要化繁為簡，將復雜的“數目字管理”加以轉換，實現為民服務和辦事的簡捷化方便化。“數目字管理”系統可以復雜化，但在基層和面對群眾時需要簡約化。基層治理要根據自己的工作對象，善于化繁為簡，減去“冗余”事務。為減輕基層負擔，一些地方推行“一張表法”，在鄉鎮層面將以往各個部門都向下要報表，改為在鄉鎮政府內部層面整合相關的基礎性數據，將所需要填寫的表格匯總為“一張表”對下，去掉“冗余”數據，精簡由村（社區）協助填寫的內容，大大節約了報表成本。

化繁為簡是基層治理的一場“變法”，它既不是傳統的“簡約治理”的翻版，也不是現代科層制治理的復制版，而是對復雜化的現代治理的轉換，其核心在“化”，其關鍵在體制機制創新，其目標在高效優質辦成事。這一“變法”才剛剛開始，大有繼續探索的空間。

作者系華中師范大學中國農村研究院/政治學與國家治理研究院教授，政治學部部長；鄉村發現轉自:《探索與爭鳴》2025年第1期