希望對此次“吃喝都違規”的批評，不只是因為它已經傷及正常的餐飲服務行業，更因為再次看到了地方政府層層加碼對政府公信力的蠶食破壞，以及對個人自由的武斷干預。

作者｜趙宏，北京大學法學教授

來源 | 風聲OPINION

6月17日，人民網發表評論文章稱，近期中央正在集中整治違規吃喝，但各地層層加碼，把“禁止違規吃喝”簡單等同于“禁止吃喝”。此種行為，不僅構成了對公務員乃至其他人私人自由的過度干預，還對各地餐飲業造成重創和打擊。對這種形式主義和懶政怠政作風，必須予以遏制。

1.凡聚餐就報備，凡宴請就干預？

這一評論文章，顯然是針對此前愈演愈烈的各地集中整治違規吃喝的運動。

對違規吃喝的集中整治當然需要，因為公款吃喝不僅會造成國有資產的極大浪費，還常常是權力尋租、利益輸送、腐敗滋生甚至是權錢交易的溫床。既往的反腐倡廉運動，無一例外也都在倡導對公款吃喝的抵制和杜絕。

對于公職人員的違規吃喝，《中國共產黨紀律處分條例》也有明確規定。該條例將違規吃喝歸納為四類：

一是接受、提供可能影響公正執行公務的宴請；

二是違規出入私人會所吃喝；

三是違規組織、參加用公款支付的宴請；

四是超標準、超范圍接待或者借機大吃大喝。

而中央在八項規定和四風建設中，也都提及要對違規吃喝進行嚴肅整治。也是在這一背景下，近期全國各地都在開展違規吃喝專項整治活動，且公布了一批負面典型。

大概也因為此次嚴禁違規吃喝被特別強調，以致很多地方政府在具體執行時都出現了嚴重變形。就在今年6月，安徽渦陽農商行兩位客戶經理與一位貸款客戶在一家普通面館吃面，客戶順手將人均消費15元的午餐結了賬。結果，三天后兩位客戶經理就因“違規接受客戶宴請”而被全行業通報批評，且每人扣除績效工資3000元，主管的支行行長也因“管理失職”而被扣罰1000元。這一事件被網友戲稱為“金融史上最貴快餐”，也充分凸顯了政策執行時的上綱上線。

更早之前，也有很多地方發布報道稱，已啟動無人機“天眼”對公職人員以何種名義違規接受國有企業、經濟組織、私人老板以及管理服務對象的宴請問題，以及“一桌餐”等隱蔽吃喝問題進行監督檢查，并取得了明顯成效，形成了有力震懾。

離譜的是，很多地方為執行嚴禁違規吃喝，甚至要求公職人員只要聚餐就必須報備單位進行審查，凡是宴請就必須由組織介入干預。還有的單位內部文件赫然寫著，只要是三人以上聚餐或是多人聚餐并非AA制，就屬于違規吃喝，故公職人員就只能“吃飯先報數，超員就分桌”。

對違規吃喝的整治，甚至從公職人員蔓延至其他人員。近日網上甚至流傳一些律所工作群的通知稱，要求律所也要開展嚴禁違規吃喝行動，凡是黨員律師舉辦或是參加宴請就必須向司法局報備，非黨員律師要向律所報備。除宴請要報備外，很多律所甚至還接到了禁酒令，要求律師外出吃飯一律不準喝酒。為響應通知和表達態度，有律所干脆自己發布禁酒令，嚴禁律師在任何時間、任何場所、任何情況飲用白酒，特殊情況下可用啤酒、紅酒、黃酒或其他飲料替代。

2.矯枉過正背后的權力邊界？

此前很多地方在執行中央政策時，常常會出現陰奉陽違和變通打折的情形，所謂執行并不到位；但值得注意的是，近年來很多地方政府在執行上級政策時，卻又走向另一極端，就是不斷升級、層層加碼，以致過度執行。

表現在整治違規吃喝上，《中國共產黨紀律處分條例》明確只將違規吃喝限定為違規接受和組織宴請、出入私人會所以及超標準接待等方面，但很多地方政府將其范圍擴張至公務人員只要在外和當事人吃飯就涉嫌利益輸送，只要是三名以上公務人員在外吃喝就可能要形成團團伙伙。

如此處理，使很多公務人員在嚴整期間只能謹守所謂“四不兩直”，就是不聚會、不聚餐、不串門、不見面，上班直奔單位，下班直接回家，否則就屬于頂風違紀。

很多地方行政部門為表明嚴肅風紀的態度，甚至要求公職人員每天上班時，排隊檢測頭天是否飲酒。原本旨在嚴肅風紀的活動，在一些地方竟然蛻變為公務人員的服從性測試。

而上文列舉的要求黨員律師宴請必須向司法部門報備，甚至要求律師工作日一律不得飲酒的禁令在實踐中都非孤例。如此處理，讓人啼笑皆非。因為律師并非公職人員屬于一般常識，即使是《紀律處分條例》在界定違規吃喝時，也都將“公務”“公款”和“公權”作為基礎。律師作為向社會公眾提供法律服務的自由職業者，其既未被授予公權，也沒有公款可以支配，更不存在利用公職進行尋租的危險。

如果律師要通過吃喝進行違規利益輸送，也只有在違背刑法、律師法構成違法犯罪時，才能對其追究相應責任。相反，律師只是自掏腰包或是接受他人宴請，完全屬于私權范圍，司法機關也無權予以干涉，更無法將其同樣劃入“違規吃喝”的范圍進行嚴厲打擊。

上述矯枉必須過正的背后，顯然是模糊和逾越了權力的邊界。“對于公權而言，法無明確授權皆禁止；對于私權而言，法無明確禁止皆自由”，這是法治的一般常識，也是我們在普法時不斷重申的法治誡命。

但，很多行政機關總在強調法治對于個人的側面，強調個人對于法律的尊重、服從和無條件執行，卻忽視法治更重要的是對權力本身的約束和禁止，是要求其必須對私權保持尊重，對權力可能的擅動和恣意保持警醒和克制，否則隨意逾越界限，不僅暴露出地方政府法治意識的淡漠，還會一再給公眾留下荒唐的印象，也使原本非常嚴肅的黨風整肅活動，從人人自危甚至演變為民間笑談。

3.政策執行為何總在層層加碼？

人民網的評論，將地方的層層加碼總結為懶政，是形式主義的變種。

更值得思考的是，為何地方政府對于上級下發的政策文件，總是偏愛層層加碼？這種政治頑疾已經在此前的政策實踐中不斷暴露，也不斷受到批評責備，甚至還觸發各種各樣顯性、隱性的政治成本，但為何仍舊頑固地一再上演？

政治學中的一個具有代表性解釋認為，“層層加碼”的體制性根源在于“壓力性體制”。這種壓力性體制本質上又是一種行政發包制，即為了完成政策目標，行政和經濟事務逐級發包，最后到達基層政府。

作為發包人的上一級政府具有絕對的權威和剩余控制權，而作為承包人的下一級政府則擁有執行權和裁量權。

層層發包的過程，又可被理解為“層層傳導壓力”。這種“層層傳導壓力”原本是為了追求“層層推進”政策目標，但由于公職人員向上負責的要求，很容易異化為“層層追查責任”。

各項政策性任務，最終要通過這種層層傳導和推進而落實到具體個人，一旦在某個層級的落實鏈條中，出現了“事故”或“責任”，該具體個人會受到相應懲罰，于是上級下達的指令目標就在這種層級構造中被不斷加碼，不斷強化。

層層加碼的偏好也由于很多地方領導僅需向上負責而不用對下負責，所以好大喜功、不顧現實、隨意加碼，就成為其表現地方政績乃至政治忠心的內在沖動。

在層層加碼的操作下，如果“超額完成”政治任務可以凸顯自身的能干有為；即使出了事故，因為已經層層下卸責任，也容易將責任轉移至下級政府和領導。

但如此操作，不僅導致政策指標的執行可能被摻假注水，還使基層政府和公職人員常常難堪重負，將工作重點轉移成如何應付上級檢查、如何避免一不留神被作為負面典型的投機行為，最終表現出的就是人民網所評論的看似積極的懶政和怠政。

人民網在評論時，不斷重申“嚴格區分違規吃喝與正當的餐飲需求，既要錨定腐敗零容忍的鐵規矩，又要守住煙火不熄滅的民生線”。

此外，還希望對此次“吃喝都違規”的批評，不只是因為它已經傷及正常的餐飲服務行業，而更是因為看到了地方政府層層加碼對政府公信力的蠶食破壞，以及對個人自由的武斷干預。

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責任編輯 | 吳曉婧

審核人員 | 張文碩

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