導讀

當前，各地已進入新的五年規(guī)劃編制周期。拿出一個高質量的“十五五”規(guī)劃，是體現(xiàn)政府責任、回應群眾期待的必然要求。多年來，各地政府對省級和市縣級規(guī)劃編制進行了大量探索，形成許多有益經驗。同時也要看到，規(guī)劃界常年反映的共性問題還沒有得到有效解決，而新的發(fā)展形勢對規(guī)劃編制提出了更高的要求。對地方推動“十四五”規(guī)劃中的有關問題進行分析總結，加強省級和市縣級聯(lián)動，提升規(guī)劃創(chuàng)新性實效性，對改進和完善地方“十五五”規(guī)劃編制工作具有重要現(xiàn)實意義。

本文字數：4762字

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作者 | 董煜

清華大學中國發(fā)展規(guī)劃研究院常務副院長，清華大學國家治理與全球治理研究院研究員

地方規(guī)劃編制實施的難點堵點

對地方規(guī)劃編制和實施中存在的問題，需要進行深入分析。對一些長期制約規(guī)劃工作的因素，要剖析問題的根源，從而更好地對癥下藥。

提升規(guī)劃文本的科學性，需要不斷融入新的規(guī)劃理念。雖然各地對五年規(guī)劃重視程度越來越高，但具體到每一個規(guī)劃，在實際操作中更多停留在“寫一篇文章”上，沿用成例多，突破創(chuàng)新少。通觀全國各地的規(guī)劃，關于規(guī)劃基礎條件的分析方法、規(guī)劃指標的選取和設定方法、規(guī)劃本身的表現(xiàn)形式等，多個五年規(guī)劃都沒有變化。對規(guī)劃各前置條件的內在邏輯、目標與任務間的互動關系等，也缺乏系統(tǒng)深入的研究，迫切需要各地在新一輪五年規(guī)劃的實踐中進行探索。

增強規(guī)劃內容的實效性，需要理順規(guī)劃和投資的關系。“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛”是規(guī)劃界的一個老提法，今天依然停留在很多基層領導的口中，說明規(guī)劃落地難的問題還沒有得到根本解決。在規(guī)劃編制階段，項目的選擇和確定，基本是投資部門提供專欄建議后，由規(guī)劃部門統(tǒng)籌平衡納入規(guī)劃，其中細化的投資領域、資金比例、項目布局等，基本是按照既有的工作規(guī)則進行，而未與規(guī)劃預測的相關需求建立緊密聯(lián)系。特別是涉及向上爭取資金的項目，往往與本地實際的需求優(yōu)先度存在一定脫節(jié)。

研究地方發(fā)展的趨勢，需要將人口因素作為重要考量。對于很多地方的規(guī)劃來說，“十五五”時期最大的變量即來自人口的變動，會直接影響基礎設施、公共服務等布局，也會決定一個市縣是“擴張”還是“收縮”。此外，人口老齡化問題同樣成為規(guī)劃需要正視的問題。

謀劃創(chuàng)新與產業(yè)的發(fā)展，需要更加注重因地制宜。各地在規(guī)劃中都非常重視科技創(chuàng)新和新興產業(yè)、未來產業(yè)的發(fā)展。“十五五”期間，發(fā)展新質生產力將成為一個重要的主題詞，各地規(guī)劃中更將進行重點闡述，這就需要提前進行統(tǒng)籌。從基礎條件看，并不是所有的地方都適合求“新”追“高”。在“十五五”規(guī)劃中，要認真學習領會習近平總書記關于發(fā)展新質生產力的系列重要論述和重大部署，既指導各地加快高質量發(fā)展步伐，又避免在新質生產力發(fā)展中出現(xiàn)一哄而上、重復建設甚至互相攀比、惡性競爭的狀況。

提升規(guī)劃的空間有效性，需要對規(guī)劃體系進行深入思考。在規(guī)劃編制實施中，發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃的關系越來越成為重要的影響因素，傳統(tǒng)意義上的“三規(guī)”關系已經變?yōu)椤皟梢?guī)”關系（傳統(tǒng)“三規(guī)”指發(fā)展規(guī)劃、土地規(guī)劃、城市規(guī)劃；現(xiàn)在的“兩規(guī)”指發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃）。盡管五年規(guī)劃中空間布局的內容增多了，然而多數地方的規(guī)劃都是直接搬用現(xiàn)有的空間規(guī)劃圖，發(fā)展規(guī)劃編制方并沒有直接拿出對人口、經濟布局的具體安排。規(guī)劃體系走到今天，還有一些深層次的問題有待思考和解決，特別是可以通過地方層面的實踐進一步積累經驗，為今后的相關改革奠定基礎。

全面貫徹中國式現(xiàn)代化新要求

“十五五”規(guī)劃是黨的二十大后編制實施的五年規(guī)劃，也是我國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化承上啟下的關鍵規(guī)劃。從規(guī)劃工作的歷史節(jié)點看，可以努力做成“新階段的新規(guī)劃”，為今后的規(guī)劃編制實施開啟新的篇章。各級規(guī)劃都要把如何落實中國式現(xiàn)代化的新理念、踐行中國式現(xiàn)代化的新要求作為規(guī)劃研究的首要任務。

人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，要求在規(guī)劃基礎研究中把人口狀況和變化趨勢作為重點對象，規(guī)劃目標任務要充分體現(xiàn)以人為本的要求。每一個市縣的規(guī)劃，都應該對本地區(qū)近年來的人口結構進行詳細分析，包括分布結構、職住布局、移動軌跡、性別比例、年齡結構等，相應對現(xiàn)有產業(yè)布局、市政基礎設施和公共服務網點的布局進行對照分析。在分析方法上，可借鑒空間規(guī)劃體系關于人口分析的方法，同時增加經濟部門關于產業(yè)布局的相關分析，爭取進行綜合分析，對人口變化趨勢得出實事求是的結論，并明確民生需求的規(guī)模、布局等。通過找準供需之間的錯位，在規(guī)劃中有針對性地加以統(tǒng)籌設計。

全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，要求把民生發(fā)展特別是提高居民收入放到突出重要的位置，努力縮小區(qū)域內發(fā)展差距。把提高收入的著眼點放在就業(yè)上，把就業(yè)的主要著力點放在培育和發(fā)展經營主體、擴大就業(yè)崗位供給上。對轄區(qū)內收入水平情況要進行分區(qū)域、分領域、分人群的具體分析，既提出針對特定困難人群的方案，更要在發(fā)展經濟上出新招、出實招。“十五五”時期，我國新舊動能轉換將進一步加快，具體到各個區(qū)域，既要在創(chuàng)新上加大力度，也要在產業(yè)升級的大潮中找到合適的定位和自己的優(yōu)勢。政府部門在規(guī)劃編制階段要加強對本地區(qū)優(yōu)勢產業(yè)發(fā)展趨勢的分析，并將之作為五年規(guī)劃的重要研究內容，可與領軍企業(yè)共同進行研究分析。如果優(yōu)勢產業(yè)的趨勢發(fā)生變化，要及時調整相關策略和布局，主動適應動力轉換給地方經濟帶來的影響。

物質文明和精神文明相協(xié)調的現(xiàn)代化，要求更加重視區(qū)域文化建設，市政建設和公共服務都要突出文化導向。現(xiàn)在越來越多的地方在發(fā)展中重視打好“文化牌”，將之作為提升影響力、增加旅游收入、拓展產業(yè)鏈條的重要來源。但一些地方在文化資源開發(fā)中也存在開發(fā)水平不高、特色不鮮明甚至破壞文化遺產原真性完整性等問題，在很大程度上與本地經濟發(fā)展水平不相匹配。這些地方的規(guī)劃工作者對相關內容往往缺乏深入的理解，文化領域既成為發(fā)展的短板，也成為規(guī)劃內容的短板，是“十五五”規(guī)劃最需要加強的部分之一。規(guī)劃工作者要從“文化人”的角度思考問題，真正以貼近年輕人、貼近時尚的視角，將城市建設、社區(qū)建設中如何挖掘歷史文化潛力、增加文化元素，如何立足本地區(qū)人民的精神文化需求打造優(yōu)質文化產品，投融資機制如何更好服務文化發(fā)展等問題作為規(guī)劃重點研究的對象，在規(guī)劃中相應增加篇幅，成為規(guī)劃的亮點。

人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，要求高度重視區(qū)域生態(tài)保護修復和環(huán)境治理，為居民創(chuàng)造更加美好的家園。生態(tài)文明建設在前兩個五年規(guī)劃中，已經成為各地規(guī)劃的重要內容，無論是內容還是具體舉措、工程都占相當的比重，充分凸顯地方轉變發(fā)展思路，更加重視綠色發(fā)展。在“十五五”規(guī)劃中，有條件的地區(qū)可以把“修復”放到與“保護”同等重要的位置，通過生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制的有效應用，打造可持續(xù)的生態(tài)發(fā)展模式。對于“三區(qū)三線”（“三區(qū)三線”指根據城鎮(zhèn)空間、農業(yè)空間、生態(tài)空間三種類型的空間,分別對應劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農田保護紅線、生態(tài)保護紅線三條控制線）劃分中存在的困擾一些地方的問題也要認真剖析。當前主體功能區(qū)規(guī)劃強調的分類實施的區(qū)域政策是以縣級行政區(qū)為基本單元的，而“三區(qū)三線”是對主體功能區(qū)格局的細化，部分地區(qū)操作中存在“一刀切”式生硬劃分，地方向上反映時往往把執(zhí)行層面的微觀問題與宏觀布局混為一談。主體功能區(qū)政策中對重點生態(tài)功能區(qū)的財政轉移支付，初衷是通過加大對生態(tài)功能區(qū)縣的財力支持力度，彌補其加大生態(tài)環(huán)境保護力度帶來的收入缺口。但情況變化之快超出了預期，一些地方寧可不要這個錢，也不想戴“限制開發(fā)”的帽子，需要考慮新的激勵機制。

走和平發(fā)展道路的現(xiàn)代化，要求各地都要主動服務高水平對外開放，積極加強對外經貿往來、人文交流和參與共建“一帶一路”。無論是內陸還是沿海的市縣，都要有開放的眼光和思維，不能只把目光投向實現(xiàn)多大規(guī)模的外貿進出口、引進多少個外資項目上，更重要的是要思考所處區(qū)域在新發(fā)展格局中的地位，用國際化視野謀劃好本地區(qū)的發(fā)展。參與共建“一帶一路”的地區(qū)，要加強主動作為，既要把原有的開放通道維護好，也要積極開辟新的市場、新的渠道，切實提升對外開放的廣度和深度。其他地區(qū)也要積極引進國外先進技術和項目，增強對開放型經濟的配套服務能力。一些生態(tài)重要或遺產豐富的地區(qū)，要打好國際旅游牌，吸引更多的海外游客。

形成地方各級規(guī)劃良性互動

當前，不同地方規(guī)劃之間相互脫節(jié)的現(xiàn)象依然存在，理順上下級行政區(qū)規(guī)劃間的關系，對于找準規(guī)劃定位、提升規(guī)劃實效性十分重要。

省級層面應提出對縣級規(guī)劃編制的指引。過去，一些地方在五年規(guī)劃編制期，基本都是按轄區(qū)自行編制，上級單位主要是匯總情況，缺乏有效的指引。我們在部分地方調研后認為，在啟動五年規(guī)劃編制的節(jié)點上，由省級層面提出一個可供各縣級行政區(qū)參考的指引是很有必要的。在這個指引中，可以明確各縣級行政區(qū)的不同類型，按類型提出對指標體系、主要任務等的建議，體現(xiàn)省內發(fā)展的差異性，同時可在項目布局、政策措施等方面提出相應建議，并提出有操作性的機制安排。為了增強縣級層面規(guī)劃編制的規(guī)范性，省級層面也可以提出五年規(guī)劃編制基本規(guī)程，并通過標準化工作加以確認，作為規(guī)劃工作的遵循。

市級層面在資源配置上可進行綜合平衡。市級層面在落實省級層面對規(guī)劃工作的指引中，起到承上啟下的重要作用。地方具體的空間格局更多在市級層面規(guī)劃和落地，園區(qū)和重大項目的建設也主要由市級層面進行統(tǒng)籌。在“十五五”規(guī)劃編制中，市級層面可以根據省級層面的指引，對所轄縣級行政區(qū)的規(guī)劃進行具體指導。通過進一步強化資源配置的綜合平衡，按照功能定位統(tǒng)籌安排基礎設施、市政建設和公共服務布局，引導人口分布更趨合理化，公共資源與人口分布更加適配。國家層面與省級層面規(guī)劃的銜接，主要聚焦重大提法、重要指標和重大任務的方向，而市級與縣級之間的規(guī)劃銜接，則是最具細化可能性的。

縣級層面要加強規(guī)劃創(chuàng)新。在規(guī)劃結構上，可不拘泥于統(tǒng)一范式，按照縣域基礎情況和主體功能定位確定任務的優(yōu)先順序。在規(guī)劃目標中，可以設定本地區(qū)實現(xiàn)現(xiàn)代化的階段性目標，并提出有自身特點的指標體系，特別是可以增加新發(fā)展理念導向的指標。在規(guī)劃語言上，可以使用貼近群眾、樸實親和的表達，減少八股文式的表述，如我們曾經對某區(qū)縣的規(guī)劃提出過建議，在民生部分不用傳統(tǒng)的標題，而是用“讓孩子接受更好的教育”“讓患者不再為看病發(fā)愁”“讓老人得到妥善照料”“讓居民住得更加舒心”等作為標題。

理順規(guī)劃、空間和投資關系

從特征看，我國發(fā)展規(guī)劃體系在縱向上呈現(xiàn)“倒三角”的特點，戰(zhàn)略性逐級遞減，市縣層面發(fā)展規(guī)劃相對較弱；國土空間規(guī)劃體系則呈現(xiàn)“正三角”的特點，從隊伍力量和地方重視程度看，在基層配備更強、地位更高；而投資管理體制則呈現(xiàn)“圓柱體”的特點，即無論是中央層面還是地方層面，無論是政府投資還是企業(yè)投資，項目都是管理的基本單位，呈現(xiàn)出上下一般粗細的管理特點。

由于發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃之間銜接呈現(xiàn)自上而下梯度融合的鮮明特點，規(guī)劃體系和投資體制之間銜接又呈現(xiàn)宏觀理念和微觀項目融合的獨特特征，在“十五五”規(guī)劃編制中，理順規(guī)劃與空間、規(guī)劃與投資的關系，更好形成三者合力，成為規(guī)劃改革與創(chuàng)新的重要著力點。

一方面，國家層面“兩規(guī)”銜接協(xié)同側重于空間戰(zhàn)略方面，注重空間開發(fā)保護和資源配置的方向性、目標性、政策性銜接，重點以跨部門體制機制銜接為抓手，而縣級層面“兩規(guī)”銜接協(xié)同側重于空間開發(fā)保護的實施落地方面，注重“空間戰(zhàn)略—布局—行動—項目”的全方位全鏈條銜接。地方規(guī)劃編制工作要按照“兩規(guī)全方位融合”的方向設計改革創(chuàng)新舉措，既實現(xiàn)對資源環(huán)境約束和空間本底條件的充分尊重，也為地方經濟社會發(fā)展留好必要空間。

另一方面，要看到規(guī)劃體系和投資體制之間的銜接特征本質上是決策和執(zhí)行間矛盾的體現(xiàn)。投資項目管理是將知識、技能、工具與技術應用于投資項目管理活動，以預期目標為結果導向，在管理手段上追求落地性和實效性，規(guī)劃更加追求藍圖籌劃和銜接。在地方“十五五”規(guī)劃中可以推進的一個創(chuàng)新是，把項目管理思維引入規(guī)劃編制工作，結合財政資金安排和基層現(xiàn)實需求等多方面實施保障因素，切實謀劃好投資項目實施的資金總盤和進度計劃，抓好規(guī)劃落實和實施保障工作。

本文來源：《四川日報》2025年6月23日第9版

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