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1947年上半年，為了適應冷戰后新的國際形勢，美國政府就國家安全與決策機制進行了重要改革。4月底，馬歇爾在國務院內設立政策設計組，目的是希望該機構超越院內地域和官僚派別，為制定長期外交政策路線服務。

7月，眾議院經過長期辯論，通過了國家安全法案。根據新法案，杜魯門建立了統一三軍的國防部，以福勒斯特為國防部長，還成立了中央情報局和國家安全委員會，新國家安全機制下的機構改組分別加強了分管外交與安全問題的國務院和國防部兩大機構的權力。

隨著國家機構的改組，在“博頓草案”反對者的行列中很快又增加了強有力的第三方——政策設計組。

1、“戴維斯草案”的提出

7月中旬，國務院基于國內外壓力，召集遠東委員會各國代表，宣布準備召開對日媾和預備會議。為迎接會議到來，8月6日，東北亞局的博頓針對各方對和約草案的批評反饋，向國務院和陸、海軍部的高級官員提出了一份修改后的和約草案、再次征求各方意見，想在達成妥協后提交遠東委員會討論。

但是，博頓小組8月新草案在內容上并沒有實質性變化，仍反映了必須采取措施防止日本軍國主義重起的基本觀念，也包含了盟國對日本軍事潛力、工業能力和原料儲備長期監督的條款，可想而知，它遭到了各方同樣的反對。

這份草案也送到了新成立的政策設計組組長喬治·凱南手中。凱南曾經是美國駐莫斯科大使館的代辦，1946年2月，他向國務院發了一封8000字的長電報，提出了遏制蘇聯的理論根據，對杜魯門政府冷戰政策的確立有重要影響。國務院成立政策設計組時，他受福勒斯特的舉薦擔任了首任組長，一躍而成為杜魯門政府決策層的實權人物。

8月7日，凱南在把草案交給政策設計組的亞洲問題專家約翰·戴維斯看，要求其提出意見：戴維斯生于四川成都的傳教士家庭，二戰時曾長期在中國任職，對中國問題有深刻的了解。

戰爭后期他因反對赫爾利單方面支持蔣介石，并寄望于莫斯科保證的做法，與赫爾利發生沖突，后來離開中國轉到莫斯科大使館供職。在莫斯科，戴維斯與凱南一見如故，并影響了凱南對中國問題的認識。凱南執掌政策設計組的要求之一便是讓戴維斯加入設計組。

4天后，11日，戴維斯交給凱南一份備忘錄，認為“美國政府所建議的對日媾和，應增進美國在日本和太平洋地區的目標。美國的中心目標，應是一個穩定的日本；不僅納入太平洋經濟，對美國友好，而且一旦希望可以隨時成為美國可靠的盟友”；“（博頓）草案傾向于關心在國際監督體制（包括蘇聯）下對日本激進的非軍事化、民主化措施，與促進我國的中心目標不符”、而且會給蘇聯人以機會鼓勵“蘇聯化的極權主義”，戴維斯建議美國應基于在日本和太平洋的基本目標，展開對對日媾和問題的重新討論。

凱南將戴維斯報告直接交給了副國務卿洛維特，并指出在美國進入和談前，應該首先明確美國自身對日本和太平洋的政策究竟是什么，而且在美國政府內部取得共識之前，應該避免討論對日媾和問題。凱南希望國務院的關注對象不應僅局限于“博頓草案”，而應重視對更廣泛的美國對日政策目標的考察，洛維特很快對東北亞局作出批示，草案“目前的形式完全不適合”，并正式要求設計組提供關于對日和約的意見。

這樣，政策設計組便從東北亞局手中取得對國務院對日媾和政策設計的主導權，設計組的工作也得到馬歇爾和洛維特的鼎力支持；在完成對歐洲政策的評估之后，設計組從8月中旬開始研究對日政策，8月25日，在與陸軍部協商后，戴維斯很快拿出了一份新的對日和約征求意見草案。

“戴維斯草案”的核心內容包括：政治上，保證日本的穩定與親美，并在外交上與美國協調；經濟，美國幫助重建日本經濟，以期使其成為“亞洲的工廠”；安全上謀求美軍在日本永久駐軍的權利，并要求日本組建一支可隨時根據美國的軍事需要擴充和使用的中央警察力量。

“戴維斯草案”所確立的美國對日新目標，是要求確保日本的政治經濟穩定，并使日本服從美國的領導，政策設計組還在討論中提出，為了經濟重建的需要，美國可以獨立執行對日政策，無須爭取國際同意；為了軍事安全的需要，美國也可以自行擬定對日和約，并與日本締結雙邊防御協定對其約束。

換言之，即便蘇聯不參加，美國也可以進行對日媾和。但是，“戴維斯草案”與政策設計組的觀點遭到博頓小組的反對，后者提出美國單方面的行動會引起太平洋各國的叛離，其結果不僅會使美國不得不承擔起在太平洋地區的防御責任，而且也可能會使各國落入蘇聯陣營，博頓還指出，即使美國可以在政治上對日本進行單方面控制，經濟上也會存在困難，因為一來日本復興需要盟國的合作，二來國會是否能夠批準對日經濟援助計劃也是問題。

2、英國內部的反應

麥克阿瑟3月17日就對日媾和發表公開講話之后，引起國際社會的廣泛討論。英聯邦和亞太國家反應積極。英國率先表態支持，3月19日，英國外交部對麥克阿瑟講話的評論就反饋到了華盛頓。而根據3月21日本盟總的政治顧問艾奇遜向國務院匯報的情況來看，在麥克阿瑟講話之前，澳大利亞就已經在準備自己的和約草案了，中國也已經考慮了有關對日媾和的具體問題。

英國有充分的理由希望早日媾和。

從經濟的考慮出發，原因有二：

其一，延長占領只會對美國有利。因為美國對日占領時間越長，日本與美國之間的經濟和貿易紐帶就會越緊密，相應地，第三方再取得日本市場份額的難度就越大。其二，延長占領會加強日本同東南亞的貿易關系，東南亞是英國重要的外匯來源，而占領期間東南亞同日本的貿易卻是出東京的盟總來決定的，從而使英國同東南亞的貿易關系很受影響，早日結束占領，則可使東南亞同日本的貿易盡快擺脫與軍事控制相關聯的行政限制。

澳大利亞對媾和也很積極。澳大利亞認為自己在對日政策問題上很有發言權。二戰后，澳大利亞一直試圖增強對亞太事務的影響力，澳大利亞外長艾維特從1945年6月開始，就以強硬的外交姿態呼吁各國要把澳大利亞當成大國來對待。盡管他的呼吁從未引起各大國的真正重視，但在英聯邦內部，尤其是亞太國家中卻很有影響力，英聯邦駐日部隊司令官是澳大利亞人，英聯邦在對日理事會中的代表麥克馬洪·巴爾也是澳大利亞人，所以，澳大利亞外長艾維特常以英聯邦對日關系的領導人自居，強調澳大利亞是英聯邦在這個地區的代表，儼然擺出與倫敦對抗的姿態。艾維特本人也希望通過對日媾和加強自己在英聯邦和亞太地區的影響力。

5月22日，英國做出了妥協，決定向澳大利亞讓步，將英聯邦會議召開的地點定在堪培拉，并確定開會時間在8月的最后一周到9月初。此外，在討論媾和會議的機制上，澳大利亞強烈反對以往媾和討論的“大國外長會議”機制，因為這意味著澳大利亞將被排除在外。

澳大利亞提出“五大國方式”，即美、蘇、英、中四大國再加上澳大利亞，對這一問題，英國也與澳大利亞達成諒解，決定支持以“遠東委員會”方式來召開對日媾和預備會議，這對英澳雙方都有利，因為在遠東委員會11個成員國里，英聯邦國家占據了5席。5月底，英國將此決定向美國作了通報。

有關對日媾和問題的國際輿論和英聯邦即將召開的堪培拉會議的消息讓美國政府感到壓力。英國駐華盛頓大使伊維查培曾致信英國外交部，通報英聯邦會議不要過分公開，因為“國務院官員已多次表示，盡管他們歡迎聯合王國在對日處理的事情上提出建議，但如果他們發現我們像澳大利亞那樣發表意見，他們就不會太歡迎了”。

英國駐華盛頓大使伊維查培曾致信英國外交部，通報英聯邦會議不要過分公開，因為“國務院官員已多次表示，盡管他們歡迎聯合王國在對日處理的事情上提出建議，但如果他們發現我們像澳大利亞那樣發表意見，他們就不會太歡迎了”。

3、何以美國要單獨主導對日媾和？

美國政府內部在媾和問題上意見并不統一，國務院對應付局面考慮也很倉促。這一時期國務院重點關注的是歐洲局勢，正集中準備對希臘土耳其的援助計劃和即將子6月5日公布的馬歇爾計劃，對日媾和問題的有關應對則主要由遠東司負責遠東司司長范宣德，他是中國問題專家，由于中國內戰局勢緊張，范宣德也主要在關心中國問題。自馬歇爾回國后，國務院就在考慮如何減少對蔣介石援助，逐步從中國撤出。

但是，3月國民黨軍隊一度占領延安之后，國民黨軍事形勢急轉惡化蔣介石請求美國加強援助，軍方、國會和輿論界都向國務院施壓，強烈要求援蔣。國務院受制于此，難以他顧，也傾向于將對日媾和問題暫時擱置。

為對國際輿論做出反應，4月26日，范宣德交給馬歇爾一份備忘錄，提出了關于召開對日媾和預備會議的初步建議、范宣德提議媾和會議可分三階段進行：

第一、二階段召集遠東委員會各國開預備會議，其中第一階段討論媾和程序問題，如參加國范圍、表決方式等，第二階段討論對日和約草案，到第三階段再舉行由所有對日交戰國參加的全體媾和會議。首次媾和預備會議可于6月17日在華盛頓召開。

5月14日，馬歇爾、范宣德以及主管占領地區事務的助理國務卿約翰·希爾德林，又在一起就對日媾和中的表決權問題進行了討論，范宣德提出在媾和預備會議中支持四大國一致的表決方式。

但是，這種考慮顯然并不成熟，沒有被采納此前有關對德國和其他歐洲軸心國的媾和討論都是以“大國外長會議”機制來進行的。

現在美國準備放棄大國外長會議，而以“遠東委員會”機制來討論對日媾和問題。

美國做出上述考慮的原因大致是：

首先，大國外長會議的表決方式是四大國一致，美、蘇、英、中任何一國行使否決權都將使討論無果。由于蘇聯的反對，對德媾和問題雖經反復討論卻無任何實質進展，可以料想蘇聯將在對日媾和中反對美國的提議，如果繼續在此機制下討論對日媾和，也會像德國問題一樣僵持，產生不出任何結果。

其次，遠東委員會在名義上是盟國對日管制的最高機關，有權制定有關對日占領政策，并審查盟總所發布的政令。遠東委員會的表決機制是多數通過制，即在決定對日本的方針和政策時，無須全體一致，只需要其成員國的半數以上多數成員國的贊成即可。

盡管贊成半數中必須包括美、蘇、英、中四大國，但是，如果某一決議因四大國之一的否決而不能通過時，美國政府可以通過向盟總和麥克阿瑟發出“中間指令”的方式，決定其生效。

在遠東委員會的11個成員國里，親美國家占主導，因此，即便蘇聯反對，美國也能夠令表決結果獲得生效。

其三，這種方式不僅得到所有被排除在大國外長會議之外的其他各國的支持，也得到四大國之一的英國的贊同。

4、對日媾和的流產

7月11日，助理國務卿希爾德林召集了遠東委員會各國代表開會，宣布美國準備8月19日在華盛頓舉行遠東委員會各國參加的對日媾和預備會議。

在國務院的對日媾和發布會上，到會的只有中、英、澳、新、加、印、菲、法、荷等9國代表，蘇聯大使館拒絕派代表出席，美國只好交給蘇聯駐美大使一份包含上述內容的照會，又讓駐莫斯科大使將相同的照會交給蘇聯外長。

7月22日，蘇聯復照美國，蘇聯反對美國未經事先磋商，單方面提出召開媾和預備會議，同時還表示，將大國外長會議作為媾和討論機制的問題，美蘇英中四大國在戰時便已達成諒解，四大國在日本問題上擁有特別權益，根據1945年12月莫斯科外長會議的決定，遠東委員會在做決定時應事先取得該四大國的同意，因此，蘇聯認為應以大國外長會議作為準備對日和約的主要機制，并應以四國在華盛頓的代表對媾和問題事先討論協商。顯然，蘇聯擺明了要與美國唱對臺戲。

中國國民政府外長王世杰在接到美國的建議后曾口頭向司徒雷登大使表示同意美國的建議，但旋即中國政府又改變了主意，在7月24日正式答復中，中國表示雖然中國政府贊成以遠東委員會11國成員進行媾和預備會議討論，但并不同意采納遠東委員會的多數表決機制，它認為會議的表決應以大國一致的方式進行。換言之，中國政府采取了在美英和蘇聯之間騎墻的立場。

8月7日，國務院法律顧問小組向副國務卿洛維特提交了研究報告。報告指出，蘇聯照會中反對采用遠東委員會機制的依據，是1945年8月2日的波茨坦會議公告，該公告宣布，美、蘇、中、英、法五國外長會議有權進行媾和所需的準備工作。

換言之，報告認為，不以“大國外長會議”作為媾和討論機制并不違反國際法原則，同時，蘇聯不參加對日媾和也不違反國際法根據這一報告精神，8月12日，美國復照蘇聯，表示美國不認為將此事項提交外長會議是適合的。”

蘇聯在8月29日又照會美國，再度拒絕在“遠東委員會”機制下討論對日媾和。

1947年對日媾和的流產與中國因素有很大的關聯，除了中國政府的立場是致使親美陣營難以達成一致的重要原因之外，美國政府內部對日決策，更受到對華政策考慮的制約。后一點對對日媾和的影響更為關鍵，而且一直持續。

1947年美國政府內部就對日媾和問題所產生的爭論，歸根結底是基于兩點：其一，在準備逐步從中國撤出后，如何來定位美國在東亞的政策重點，確保美國在東亞的利益與“安全”；其二，如何使對日媾和符合美國新的對蘇冷戰戰略的需要。在整個1947年，美國政府關于遠東問題的爭論都圍繞著這兩個問題在展開。

在1947年，四大國之中，蘇、中、美三大國都不認為此時是媾和的時機：斯大林關心東歐，蔣介石忙于內戰，杜魯門政府則正準備為冷戰和中國形勢調整遠東戰略重點，只有英國是迫切盼望并努力準備要媾和。但是，在對日媾和問題上最有影響力的國家卻不是英國，而是美國。美國駐倫敦的一名外交官準確地表述道，英國是不會“起什么大作用的。英國在遠東的地位是虛弱的，他們不可能采取真正獨立的立場事實上他們必須與我們對日的立場保持一致。”

盡管中國和蘇聯的拒絕成了美國對日媾和努力失敗最便利的借口，但是，美國政府沒有做好對日媾和的準備，注定了1947年對日媾和的流產。

（正文完）

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