導讀

縣城作為我國城鎮體系的重要組成部分，起著聯系新型城鎮化和鄉村振興兩大戰略的關鍵作用，承擔了促進城鄉融合發展，加快實現共同富裕等時代使命。文章《我國以縣城為重要載體的就地城鎮化規律與對策研究》，以全國 1871 個縣級單元近10年人口規模、經濟活力、建成區用地、固定資產投入等數據分析為基礎，結合6個典型案例縣開展深入研究，探索我國縣城就地城鎮化的現狀特征、規律，提出加快制度創新的“就地城鎮化”建議。

本文字數：3971字

閱讀時間：12分鐘

作者

郭志偉，北京清華同衡規劃設計研究院總體分院總規劃師，國家注冊城鄉規劃師，高級工程師。

閆 琳，北京清華同衡規劃設計研究院總體分院總規劃師，總體四所所長，正高級工程師，國家注冊城鄉規劃師，中國城市規劃學會鄉村規劃與建設分會委員，本文通信作者。

張兆欣，北京清華同衡規劃設計研究院總體分院總體四所項目經理，工程師。

郭繼凱，北京清華同衡規劃設計研究院總體分院智慧規劃研究部主創規劃師，中級工程師。

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研究背景

自中華人民共和國成立初期至1970年代，城鎮化的的重點是促進大城市的形成以支持工業化發展，1980 年代初提出“小城鎮化” 戰略到本世紀初，縣城隨著城鎮化率的快速提升得到較快發展。黨的十八大以來，中央強調以城市群為主體，構建大中小城市和小城鎮協調發展的格局，縣城依然模糊在“中小城市和小城鎮”的概念里。直到十九屆五中全會和“十四五”規劃綱要，才明確提出要加快“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”，縣城作為我國新型城鎮化的重要組成部分，單獨提出并納入了國家戰略。

2022 年 5 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，為縣城建設提供了全面系統的指導，以縣域和縣城為對象的城鎮化研究大幅提升。但國內已有研究主要集中在政策解讀、縣域人口流動規律、縣城分類建設、典型縣案例研究和局部地區的城鎮化格局演變研究，缺乏從較長周期對全國縣城就地城鎮化建設現狀與變化規律的基礎性、系統性分析。

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研究對象及方法

2.1 概念解析

“縣”古字為“懸”，引申指“距離遙遠、差別大、維系關系”等含義?？h域空間歷史悠久、區劃穩定，是我國迄今為止鄉土氣息、鄉愁色彩最為濃厚的地域單元?？h城一般指縣政府駐地鎮或街道辦事處，是相對完整的行政區域，而更接近“城”的意象的，則是縣城建成區，也是縣域城鎮化的主要載體。

“就地城鎮化”是我國新型城鎮化戰略中的重要模式創新，其核心要義是通過要素重組與空間重構實現城鄉人口與生活方式的現代化轉型。包括3方面內涵：

一是在空間維度上通過基礎設施互聯互通和公共服務均等化配置，促進城鄉要素的互嵌性流動；

二是在產業維度上依托縣域經濟載體發展三產融合的新業態，形成更加復合型的經濟結構；

三是在社會維度上重構新型城鄉關系，關注本地居民的幸福感與獲得感。

2.2 研究對象

文章研究對象為不包括市轄區的1871個縣級單元。數據主要來源于第六次和第七次全國人口普查數據、住房和城鄉建設統計年鑒以及 2020 年度縣域統計年鑒和各地官方網站。采用近10年相對變化數據進行分析。

2.3 研究方法與目標

宏觀層面，分析近10年我國縣城常住人口、建成區面積、經濟規模、基礎設施建設投入等數據變化情況，并進行耦合分析，總結提煉縣城城鎮化的基本特征與規律。微觀層面，結合空間區位、地形地貌、主體功能區、縣域發展階段等因素，選取若干典型案例縣開展深入研究，以實證對全國層面的分析結論進行校核。

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我國縣域和縣城

整體城鎮化現狀及規律分析

3.1 人口城鎮化格局基本形成

近10年，在全國縣域常住人口普遍負增長的背景下，縣城人口規模卻快速增長。2020 年，全國縣級單元常住總人口達 7.45 億人，縣城平均常住人口 13.2 萬人，縣城人口占縣域人口平均比重由 25% 提升至 35%。從區域來看，東部地區縣城人口規模最大，中西部縣城人口增速更快，人口變化特征與主體功能區總體匹配。

3.2 經濟活力是人口集聚主動力

縣級人口城鎮化水平與經濟發展水平呈正相關。GDP 規模越高的縣城，人口規模相對越大，而經濟發展水平相對不足的縣，縣城對縣域內人口的集聚能力反而更強。東部地區及城市化發展區縣域經濟水平顯著領先，縣城人口穩定性更高。

3.3 土地城鎮化速度高于人口城鎮化進程

10年間，全國縣城建成區規模迅速擴張，土地城鎮化快于人口城鎮化。2008-2020 年縣城建成區規模平均增長 73.87%，比人口增速高出 23 個百分點。不同類型縣城建成區規模增長率均明顯高于縣城人口增長率，但倍數差異較大。

3.4 固定資產投資對人口增長有促進作用

全國縣城固定資產投資持續高速增長，基礎設施建設水平與城鎮化水平正相關。2008-2020 年，縣城平均固定資產投資增長了 47 倍，縣城供水普及率、生活垃圾處理率、污水處理率等接近大城市水平。縣城人口增長比例與固定資產投資增加情況具有一定相關性，但并非完全匹配，不同地區縣城固定資產投資對就地城鎮化帶動能力存在差異。

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以縣城為重要載體的

就地城鎮化典型案例分析

4.1 案例縣的選擇與基本特征

研究選取了浙江省德清縣、河北省正定縣、河北省玉田縣、四川省資中縣、陜西省定邊縣和湖北省遠安縣6個案例縣，涵蓋不同分區、主導產業、經濟實力、人口規模和城鎮化水平的縣域單元，旨在通過比較分析各地城鎮化路徑的差異。

4.2 案例縣的城鎮化路徑比較

（1）高度城鎮化地區：位于長江三角洲城市群的全國百強縣德清縣以縣城為核心、重點鎮為支撐，全域統籌城鄉要素，促進城鄉共享共富，形成城鄉融合的健康城鎮化模式。位于京津冀城市群的正定縣則借助區域協同與產業帶動，實現縣城聚集型城鎮化模式，通過高標準區域一體化設施建設實現對外聯系，高質量謀劃縣城產業集聚發展，帶動人口聚集。

（2）農業主產區：位于東部地區國家級農產品主產區的玉田縣，通過保障農業主產功能，集中公服和基礎設施資源投放，提升縣城綜合承載力，以農業現代化建設帶動就業，促進人口就地城鎮化。位于西部國家級農產品主產區的百萬人口農業大縣資中縣，則以建設“國家級農業高新區”為抓手，發展農業全產業鏈，通過統籌鄉鎮片區基礎設施、人居環境、產業就業和制度建設，形成縣-鎮-村一體化的 “兼業” 城鎮化模式。

（3）區位偏遠、兼具復合主體功能的地區：西部城市化地區和農產品主產區，兼具省級生態功能的定邊縣，通過資源型產業帶動和移民安置引導人口向縣城周邊集聚，形成高度集聚且非均衡的城鎮化模式。國家級農產品主產區、省級重點生態縣遠安縣則積極探索精明收縮型城鎮化路徑，引導人口向縣城和重點地區梯次轉移，提升縣城產業、設施和空間品質，實現縣域收縮與縣城壯大的就地城鎮化模式。

4.3 以縣城為重要載體的就地城鎮化的共性特征

• 一是縣域內人口流動特征趨于多元，縣城成為城鎮化的適宜地。

• 二是不同縣因區域、資源稟賦和規模差異，縣城發展路徑持續分化。

• 三是縣域產業結構不斷優化，對本地城鎮化具有重要支撐，呈現多元化格局。

• 四是縣城格局適度拉大與重要鄉鎮的特色發展，有利于促進就地城鎮化進程。

• 五是關鍵性基礎設施建設和公共服務設施保障與縣城城鎮化互相促進。

• 六是各地政府政策與制度創新是持續推進就地城鎮化的重要保障。

4.4 以縣城為重要載體的就地城鎮化的若干挑戰

• 一是與大城市相比，縣域和縣城與大城市相比競爭優勢不足，人口被虹吸嚴重。

• 二是處于不同分區類型、不同發展階段的縣域城鎮化差異引導重點尚不明確。

• 三是作為城鎮體系中間環節，縣城產業創新環境與服務不足，就地城鎮化難以持續。

• 四是縣域和縣城土地利用的效率低，存量空間有限，城鎮化進程受到制約。

• 五是縣城建設品質普遍不高，城鄉公共服務設施不均衡，城鎮化質量不高。

• 六是縣城綜合治理能力相對較弱，城鎮發展體制機制支撐尚不健全。

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推進以縣城為重要載體的

就地城鎮化建議

5.1 立足“以人為本” 原則，尊重人口變化規律

結合縣城人口特點和發展規律，構建適應農業轉移人口需求的發展路徑與建設標準，增強縣域產業多元化，提升縣城對農民非農就業和收入水平的支撐能力，注重縣城生活品質提升，增加生活便利度，優化城鄉公共服務和人居環境。

5.2 堅持分區分類施策，引導縣城科學發展

立足縣級資源稟賦與主體功能區差異，合理引導縣城發展路徑與就地城鎮化模式。城市化發展區的縣應主動融入區域發展，農產品主產區的縣應注重有效服務“三農”，重點生態功能區及人口流失縣城則需加大財政轉移支付力度，促進人口和公共服務資源適度集中。

5.3 加強產業平臺建設，提升本地就業增收

通過多種方式加強縣級產業平臺建設，重點發展比較優勢明顯、帶動農業農村能力強的產業；承接外部產業轉移時統籌培育本地產業，引導創新產業落地和本地產業創新轉化；利用跨地區幫扶聯動政策促進縣域產業循環，引導“三農” 服務功能在縣城集聚。

5.4 統籌城鄉融合發展，構建城鎮化多元格局

以縣-鎮-村多元發展格局促進縣城空間高效利用，支持城中村改造、城市更新等；注重縣城與周邊鄉鎮及中心村建設結合，分解縣城建設壓力；構建縣城與鄉鎮用地和設施建設聯動關系，預留民生發展空間。

5.5 優化縣城重點設施，提升宜居宜業水平

區別大城市建設模式，突出縣城小尺度、高質量、低成本的建設特點，逐步提升縣城居住品質，建立完善住房保障體系；推動教育、醫療、養老等基本公共服務增量提質，尤其是提升基礎教育和職業教育設施建設；完善縣域道路交通設施，提升人口本地就業與兼業水平。

5.6 加快縣級制度創新，優化政策保障措施

探索促進城鄉人口雙向流動的落戶政策，強化農民職業技能和就業服務培訓；統籌城鄉建設用地，促進人、地、房服務均衡發展；推進農村集體建設用地入市，構建城鄉統一建設用地市場；加大財政和金融對縣城基礎設施建設的支持力度，探索差異化財政支持政策。

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結 語

縣城作為我國新型城鎮化的關鍵載體，在推動城鄉融合發展、促進共同富裕等方面肩負著重要使命。通過對全國縣域單元的深入分析以及典型案例的研究，不僅揭示了縣城就地城鎮化的現狀與規律，更針對面臨的挑戰提出了切實可行的建議，助力縣城在新時代綻放新的光彩，成為人們向往的宜居宜業之地。

本文撰稿：郭志偉 閆琳 張兆欣 郭繼凱

本文來源：城市規劃，原文刊載于《城市規劃》2025年第5期，第40-48頁，第74頁。

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