在我國，一部法律的誕生，要經過法律案的提出、審議、表決、公布四個階段。

上周，在經歷多年的醞釀后，《社會救助法草案》在十四屆全國人大常委會第十六次會議上首次進行審議，本周正處于公開征求意見的階段。

當前，我國在社會救助領域，只有一部行政法規《社會救助暫行辦法》。我們當然關心，這部事關數千萬低收入群體衣食冷暖的草案，條文之中有怎樣的變化。另一方面，我們更關心，面對救助范圍窄、程序繁瑣、統籌協調難等新情況、新問題，這部法律何時可以頒布，并提供怎樣的破題思路，搭建起一個新的國家救助體系？本周視點關注：社會救助法，立法加速！

既要解決現實的緊迫問題，又要回應公眾長久以來的期待，上周，十四屆全國人大常委會第十六次會議，對備受關注的《社會救助法草案》進行首次審議，這意味著，我國社會救助體系的法治進程進入了快車道。而隨著7章76條的草案全文在中國人大網公布，并用一個月的時間向社會公開征求意見，公眾也得以了解，這部醞釀多年的法律，將為我國的社會救助體系，搭建起一個什么樣的整體框架。

要談社會救助，首先就要明確它的救助對象。而此次社會救助法草案的一大亮點，就是在過去特困人員、最低生活保障家庭等傳統社會救助對象的基礎上，新增最低生活保障邊緣家庭以及剛性支出困難家庭等，作為社會救助對象。

中國社會保障學會會長 鄭功成：這兩項我把它看成社會救助制度一個巨大的進步。為什么把低保邊緣戶要納入視野，就在于我們過去低保制度有可能導致救助的“懸崖效應”。比方說我們某個地方的最低生活保障線是月收入人民幣四百元，結果我們有的低保戶可能只有390元、395元，那么他就享受了低保待遇。另外一戶人家剛好在低保線之上，收入401塊錢，低保就不能享受，其他的救助政策也不能享受，所以它就導致低保戶和低保的邊緣戶出現了一個社會救助的“斷崖式效應”。

2023年，民政部曾對這兩個群體做出清晰的定義：低保邊緣家庭，盡管不符合最低生活保障條件，但家庭人均收入低于當地最低生活保障標準1.5倍，就可以被認定。而對于剛性支出困難家庭，則主要關注醫療、教育等必需支出占家庭總收入的比例。

家住江蘇揚州儀征市月塘鎮山鄭村的詹喜梅，就在今年，剛剛被認定為剛性支出困難家庭。

51歲的詹喜梅，因患有尿毒癥，需要常年進行透析治療。此前一年的治療，自付費用大約8000元，根據儀征市對于剛性支出困難家庭的認定標準，人均年收入扣減剛性支出后，要低于儀征市年最低生活保障9960元的標準。而詹女士的年收入經測算后為1.84萬元，減去醫療支出還有1.04萬元，高于這個標準，也就無法被納入救助范圍。不過，當地仍將詹女士納入了動態監測范圍，今年，因為醫院為其調整了透析方式，治療費用一下增加到每年1.75萬元，當地通過主動監測，將她認定為剛性支出困難家庭。

江蘇揚州儀征市民政局社會救助科科長 吳佳佳：在基本醫療保險報銷后目錄范圍內的費用，還可以再次報銷70%，詹女士原來每個月的就醫費用大約為一千多元，救助之后每月能夠多報銷500元，個人費用直接少了一半。

早在2021年，江蘇省便將低保邊緣家庭和剛性支出困難家庭納入到救助范圍。在全國層面，民政部則是通過全國低收入人口動態監測平臺，來推動這些群體的監測和救助工作。截至去年3月底，全國獲得救助幫扶的低保邊緣人口共有728萬人；獲得專項救助的剛性支出困難人口，則有584萬人。而這樣的探索和實踐，已經到了通過立法來規范和保障的階段。

事實上，早在1995年，社會救助立法項目就曾納入立法規劃。2014年，我國出臺了《社會救助暫行辦法》，但行政法規的制度剛性，還不足以約束整個國家社會救助體系的規范運轉。同時，隨著社會經濟的發展，社會救助也正不斷面臨新挑戰，為此，中央曾發布多份政策文件，部署完善社會救助領域立法。加快社會救助法的立法進程，已逐漸成為共識。

中國社會保障學會會長 鄭功成：我們特別希望社會救助制度，它應該是相對成熟的，先把它上升到法治化的軌道，更利于保障低收入群體的權益。現在我們的國力、財力應該完全有這個能力，把這個制度建設好。

白巖松：此前社會救助中存在的一個短板是，達到低保條件的就會有一系列的政策支持，達不到低保條件的邊緣群體，雖然他們也很困難，但各項救助政策的支持就會面臨體制性的障礙。而這樣的人群數量還真不小，根據全國低收入人口動態監測平臺2023年的數據，我國低保對象、特困人員約4400多萬，低保邊緣家庭成員、防止返貧監測人口等等，還有2000多萬。

因此，首次進行審議的社會救助法草案，就把增加最低生活保障邊緣家庭、剛性支出困難家庭作為社會救助對象寫入了法律條文，目的就是要擴大社會救助范圍，將更多有需要的人納入國家救助體系。與此同時，困難群體困難的原因也各不相同，有的面臨基本生活問題，有的是在醫療、住房、就業甚至是心理干預、法律援助、技能培訓等方面存在困難，所以，除了人群的擴大，社會救助體系的多元化也是重點。

在成為低保救助對象之前，廣州彭女士的生活，曾一度陷入絕境。她曾是一名保潔員，每月約有2800元的收入，然而，疾病的襲來，改變了她的生活，藥費、房租還有女兒的學費，壓得她喘不過氣。

轉機發生在2020年，在被認定為低保救助對象后，廣州白云區鶴龍街道的社工，通過“穗救易”平臺，為她建立了“全息畫像”，串聯起民政、醫療、住建等多個部門的資源。

這就是彭女士所獲得的救助清單：社工幫助她申請了公租房，租金每月36元；此外，每月的低保金三千多元，每月還提供1000元的生活物資；醫療救助，讓她每月自付藥費降至幾十元，女兒的教育救助則實現學費全免。這就是一個公民可以獲得支持的社會救助體系，它可以幫助彭女士走出生活的困境。

社會救助體系，絕非只停留在“給錢給物”的物質層面，更體現在救助服務的方方面面。而在社會救助法草案的諸多表述里，也從立法層面闡釋了社會救助內容的擴展，其中就涵蓋了醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助等，草案第九條明確提出，堅持扶志扶智相結合，激勵有勞動能力的社會救助對象自助自立、解困脫困。彭女士所在的街道，還根據她的實際情況，為她找到了一個街道的公益性崗位。

廣州市白云區鶴龍街社工 黎小珊：因為她也沒有什么勞動能力，她的這個病，連自己出去走兩步都可能會暈倒，然后就幫她申請了公益崗，就在街道辦那里，每天大概工作幾個小時，然后就可以靈活下班了。

除了擴大救助人群，如何實現社會救助，由單一物質救助向“物質+服務”的綜合救助模式轉變，去年8月，民政部《全國服務類社會救助試點工作方案》，就提出了相關目標，試點工作要堅持以人為本、兜牢底線，聚焦困難群眾急難愁盼問題，為有需要的低收入人口，提供有針對性的照護服務、生活服務、關愛服務。

中國社會保障學會社會救助分會副會長 岳經綸：過去我們主要是現金的救助、物質的救助，這些年隨著專業社會工作的發展，社會組織的發展，很多地方針對生活上一些特定需要的救助對象，往現金加服務的方向去提供救助，從地方開始緩慢實踐的一個過程。

社會救助服務的擴容，意味著多部門資源的整合。在廣州，2021年開始建設的社會救助網絡系統，經過不斷完善，如今已能快速完成各類社會救助業務的申辦。

廣州市民政局社會救助處處長 梁鏡清：老百姓可以在這個模塊里面通過刷臉來驗證，以及簽署這個核對的電子授權書，就可以足不出戶申辦各類的社會救助業務。聯通了審核審批、經濟核對、服務管理三個平臺。

在廣州，“穗救易”平臺，除了完成一門受理協同辦理，社工還可以一鍵發布困難群眾的微心愿，慈善企業、社會組織可以實時認領。社會救助法草案就規定，“為救助對象提供心理疏導、資源鏈接、能力提升、社會融入等服務”。而民政部去年的試點工作方案也提出，堅持需求導向、精準施策，準確評估低收入人口救助服務需求，精準對接各類政策和資源。

白巖松：我們看到，伴隨著社會救助法的立法進程，我國的社會救助體系也正面臨著迭代升級，對低收入人口的幫扶，正從“保生存”向“保基本、防風險、促發展”拓展。基本生活之外，如何既“輸血”也“造血”，授人以魚也授人以漁，才是未來的大問題，這也就是我們常說的每一個公民都享有的生存權與發展權。

要想實現這一目標，社會救助體系就不是發米發面發錢那么簡單，而是需要社會融入、就業產業幫扶等發展性的政策措施。在這方面，政府相關部門的投入、資源自然是主力，但以借力、穿針引線的方式，引導專業力量發光發熱也同樣重要。此次《社會救助法》草案中的亮點之一，便是設立專章，引導鼓勵社會力量參與社會救助。

79歲的獨居老人粱女士，視力一級殘疾，聽力功能退化，幾乎無法出門。雖然已有低保金、養老金和殘疾人補貼，但對于幾乎喪失自理能力的她來說，只有物質的支持顯然還不夠。目前，當地政府通過社工組織，由護工向她提供照料服務。

云南省昭通市巧家縣慧愛社工 郝金燦：社工機構招聘的護工的工作內容，是按時按需為服務對象開展家務清潔、送醫陪護、煮飯助餐等生活照料服務，類似于家政服務。

2023年，根據民政部等發布的通知要求，巧家縣民政局開始通過政府購買服務等方式，將社工機構、慈善資源等社會力量，納入到低收入人口的服務體系，其中就包括對生活不能自理的老年人、未成年人、殘疾人等，提供必要的訪視、照料服務。郝金燦所在的社工機構，通過競爭性談判承接了社會救助服務項目，照看老人的護工，就由他們招聘與管理。

回到粱女士的生活，按照老人分級照護的相關國家標準，盡管她被當地列為照護中的最高等級，每月給予不少于25天、不少于60小時的照護，但是對于粱女士這樣的獨居老人，每日2個多小時的照護時長顯然不夠。因此，社工機構根據實際需求，提高了她的照護標準。

粱女士，被定為最高的紅色等級，這意味著，她的個人或家庭存在重大危機因素，她獲得的服務時長和頻次也高于民政系統確定的標準。而對于社工機構來說，這些工作還遠遠不夠，除了生活照料，還有心理撫慰、社區融入等難題，還有服務之外的時間里，老人發生意外時的救助問題，這些都需要匯聚更多社會力量的參與。

在社會救助法草案公開征求意見后，社會各界展開的廣泛討論中，社會力量參與只是焦點話題之一。根據第七次人口普查數據，全國流動人口為3.76億人，差不多每四個人中就有一個，規模如此之大的流動人口，常住地的臨時救助體系建設，也是大家關注的重點。

中國社會保障學會社會救助分會副會長 張浩淼：我之前做過研究，臨時救助這幾年覆蓋的非戶籍人口只占不到1%的比例。這就說明大量的遇到臨時困難的流動人口可能被排斥在救助之外，這是需要社會救助去重點關注和解決的問題。

如何動態精準地監測到低收入群體，如何在社會救助中實現城鄉統籌、區域協調，如何平衡中央和地方的責任，社會救助法草案，開始從法律的角度，聚焦一系列的問題，并形成共識。公眾期待，一部更完善、更精準、更具溫度的社會救助法，兜住民生和公平正義的安全線。

白巖松：隨著《社會救助法草案》的首次審議，整個國家救助體系的升級轉型也越來越清晰。如何讓“生存兜底”走向“尊嚴守護”，背后是一個大體系的變革。做好社會救助工作，不僅僅是社會的溫度，社會的責任，也是社會穩定和安全的重要保障，幫別人也是在幫我們自己。

原標題：《月收入多1元就不能救助？立法加速讓低保邊緣戶不再掉隊》

欄目主編：秦紅 文字編輯：宋慧 題圖來源：上觀題圖 圖片編輯：雍凱

來源：作者：央視新聞客戶端