2025年6月27日，美國聯邦最高法院就特朗普訴CASA（移民權利組織）案（Trump v. CASA, Inc.） 一案作出引人注目的判決，針對特朗普政府試圖終止落地出生公民權的第14160號行政令，裁定全國性禁制令（nationwide injunction）超出司法救濟范圍。這一裁決以6比3的多數推翻了下級法院此前對該行政令實施的全國范圍臨時禁制令，開創性地限制聯邦法官發布“普遍禁制令”的權限。對此，首席大法官約翰·羅伯茨形容此舉具有歷史意義，因為它重新繪制了司法救濟的邊界，將長期懸而未決的“全國禁制令”合法性問題推上前臺。今后單個原告在一地法院起訴將難以再讓一項聯邦政策在全美范圍停擺，而必須通過更為迂回的程序（如集體訴訟）尋求普遍救濟。這一重大轉變為行政令執行與司法審查之間的權力平衡帶來深遠影響。

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“全國性禁制令”的興起與演變

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從“個別禁制令”到“普遍禁制令”

再到“全國性禁制令”

在美國聯邦衡平救濟的傳統框架里，地方法院的禁制令原則上只對原告有效，這一“個別禁制令”模式符合憲法第三條關于“案件—爭議”的限制，也與 1789 年《司法法》所確立的衡平法權相一致。如果原告意在讓禁制令惠及所有同樣受侵害者，法院在 1910 年起須啟動三法官合議庭程序：兩名地區法官加一名巡回法官共同審理，裁決可直接送交最高法院復核，這道程序門檻將個別禁制令與“普遍禁制令”清晰分隔，并在 1937 年擴展到聯邦法規的違憲審查，確立了“普遍禁制令→全國性生效”必須經三法官把關與最高法院速裁的雙重過濾機制。

1976 年 8 月，國會通過立法，一次性廢除了對三法官法院的強制要求，只在選區劃分等極少數領域保留該程序，同時修改法案，使絕大多數違憲審查案件回到“地區法院—巡回上訴法院—最高法院”的普通兩級流程。

自此，單一聯邦地區法官如果認定某項聯邦法規或行政命令違法，已不再需要合議庭批準即可發出覆蓋所有人的禁制令；三法官閘門被拆除，普遍禁制令的實質性授權自然下放到每一位基層法官手中。國會在廢閘時并未同步新增“禁制令僅限當事人”之類的范圍約束，于是地方法官憑借衡平法中“必要且適當的救濟”概念，開始在實踐中把禁制令外溢到非當事人乃至全國。

與此同步發生的，是程序復核鏈條的拉長。三法官制度廢除后，直接上訴被切斷，政府如果敗訴，需要先在巡回法院翻案，再申請最高法院審理；在這段往往耗時數月乃至數年的周期里，地方法官的初步禁制令持續有效，懸置效力因而顯著延長。

然而在1970-80年代，全國性禁制令的適用仍較為克制：例如里根、老布什政府8年中平均每年僅遭約1.5次全國禁制令。盡管如此，直到奧巴馬政府時期，全國性禁制令才真正進入大眾視野。司法部數據稱奧巴馬8年共有約12次全國禁制令，其中不少涉及政治高度敏感議題。

典型例子包括2015年德州聯邦法官哈南發布全國禁制令阻止奧巴馬的DAPA移民項目，以及2016年德州北區法官奧康納發布全國禁制令暫停聯邦關于跨性別學生廁所使用的指導方針。這些案例顯示，當多個州聯合起訴或涉及跨州權益時，下級法院更傾向于一步到位地阻止政策全國施行。伴隨此類判例累積，普遍禁制令的正當性與潛在濫用開始引發學界和政界關注，為下一階段埋下伏筆。

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特朗普時代“普遍禁制令”的政治化趨勢

到了特朗普第一任期（2017–2021），全國性禁制令的使用出現爆發式增長，引發各界關于法官“全面叫停”總統政策是否越權的激烈爭論。根據哈佛法律評論研究，特朗普第一任期任內前3年下級法院對其政策發出了多達55次全國禁制令，到任期結束累計達到64次。相比之下，小布什8年僅6次、奧巴馬8年12次，增長之迅猛史無前例。

更引人注目的是，此現象帶有明顯政黨傾向：在特朗普遇到的64次全國禁制令中，59次由民主黨任命的法官簽發，占92.2%。同樣，拜登上任頭三年已遭至少14次全國禁制令，且無一例外由共和黨任命的法官簽發。這表明無論左右，兩黨均在利用司法途徑阻擊對手政策，形成所謂“法令獵場”（lawfare）式的禁制令競賽：民主黨傾向的原告在加州北區、首都華盛頓特區等法院起訴特朗普政策；共和黨支持者則偏好德州北區、德州南區法庭挑戰拜登議程。

例如，2017年華盛頓州西區法官羅巴特率先凍結特朗普“旅行禁制令”；接著夏威夷聯邦法官沃森擴大禁制令范圍。又如2022年，德州阿馬里洛法官卡茲馬里克針對米非司酮墮胎藥發布全國禁售令，而幾日后華盛頓東區法官賴斯立即發布相反的全國禁制令確保藥物供應，可謂“禁制令對撞”。

這種“一刀切”式司法令牌在行政政策博弈中炙手可熱，卻也導致法律適用的高度不穩定與碎片化。一方面，支持者認為面對顯失公正或違憲的政策，全國性禁制令可即時保障全國范圍權利；但另一方面，批評者指出其助長“擇地起訴”（forum shopping）和司法越權，破壞了正常政策施行和上下級法院的判例積累。甚至自由派大法官卡根也在2022年感嘆：“一名地區法官可以令全國政策戛然而止數年之久，這不可能是對的”。由此可見，普遍禁制令問題已超越黨派界限成為司法體系的痛點。針對這一亂象，法學學者和法官們展開了激烈辯論：普遍禁制令究竟是恢復法治的必要利器，還是違背三權分立的僭越之舉？

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學界爭議：救濟權的邊界

在學界，有人將普遍禁制令斥為“橫空出世的怪胎”，主張憲法第三條和傳統衡平法并未賦予下級法院如此廣泛的救濟權。例如學者薩繆爾·布雷（Samuel Bray）等考證認為，此類禁制令“1960年代才首次出現，近年才流行”，缺乏歷史先例。該觀點得到最高法院保守派的呼應：托馬斯大法官在2018年“旅行禁令”案中撰寫一致意見，質疑普遍禁制令的合憲性。特朗普政府時期，司法部長塞申斯和部分國會共和黨人也多次抨擊此類禁制令為司法僭越。

與此相對，另一派學者則致力于發掘“普遍禁制令的失落歷史”。圣地亞哥大學法學院教授米拉·索霍尼（Mila Sohoni）在2020年發表論文，舉證百年來聯邦法院頒布涉及非當事人救濟的先例，從而反駁“史無前例”之說。索霍尼指出，早在1913年最高法院就在 Journal of Commerce v. Burleson 一案中批準過涉及全國適用的禁制令；此后1925年的Pierce v. Society of Sisters（俄勒岡義務教育案）和1943年的 West Virginia v. Barnette（強制敬禮國旗案）等里程碑式判決，都由三法官法院發出廣泛救濟，保護了所有類似情形下的公民權利。

因此，她主張“禁止普遍禁制令才是對歷史判例的背離”，聯邦法院理應在適當情形下保有向非當事人提供救濟的權力。這一研究引發反對者如布雷的針鋒相對回應，雙方圍繞20世紀早期案例的解讀各執一詞。

可以說，學術界在歷史合法性問題上莫衷一是，這種分歧也反映到不同法官對于全國性禁制令的態度上：保守派強調權力邊界與傳統，自由派強調救濟實效與平等保護。上述爭論埋下伏筆，一旦最高法院有機會正面審理此類問題，勢必成為判決理由的關鍵考量。2018年以來，多位大法官已公開表達憂慮，除托馬斯外，阿利托、戈薩奇等也在不同場合支持重新審視下級法院禁制令權。自由派中如蘇托馬約爾則警告不要因個案廢弛法院保護弱勢群體的武器。隨著保守派在最高法院占據多數，這場拉鋸終于在特朗普訴CASA（移民權利組織）案中決出了高下。

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Trump v. CASA 判決剖析

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里程碑式的判決意見

該案源起于特朗普簽署的行政命令第14160號，標題為“維護美國公民身份的意義和價值”。此行政令試圖重新解釋憲法第十四修正案公民權條款，規定在命令生效30天后，某些在美出生的嬰兒將不獲承認為公民，具體針對父母具有特定移民身份者。

示威者在最高法院外舉牌支持“出生公民權”來源：Los Angeles Times

特朗普政府意圖通過行政手段終止“出生公民權”，這一舉措立即引發法律挑戰。包括移民權益組織CASA在內的個人和團體在三個聯邦地區法院同時提起訴訟，主張該行政令明顯違反憲法和法律。初審法院均支持原告訴求，認定14160號令違憲，并各自發出涵蓋全國的初步禁制令，禁止聯邦政府在全國任何地方執行該命令。

然而，特朗普政府不甘受挫，向聯邦上訴法院申請緊急中止這些禁制令，但三個上訴巡回法院皆拒絕介入。最終，政府向最高法院提出特別申請，請求部分中止下級法院禁制令，將其適用范圍限定于原告。

2025年5月15日，最高法院就該請求舉行了口頭辯論，并在6月27日發布了長達百頁的意見書。值得注意的是，此案程序上是對“緊急中止令”的審查，但最高法院實際上借此實質裁定了禁制令權問題，其效果等同于一次正式判決。

2025年6月27日，白宮官網發布新聞通稿，宣稱最高法院的裁決是一次“重大勝利”來源：White House

由巴雷特大法官執筆的多數意見（代表6位保守派法官）避開了出生公民權這一實質憲法問題，而將焦點鎖定在程序救濟上。法院明確表示，其審查的核心是1789年《司法法》所賦予聯邦法院的衡平法權力范圍，即下級法院是否有權發布超出提供原告“完全救濟”（complete relief）所必要范圍的禁制令。

多數意見首先重新定義了“完全救濟”概念，強調這只是指使原告本人恢復權利所需的救濟，而非確保所有潛在受影響者的全面保障。判決引用1911年金尼海岸石油公司訴基弗案（Kinney-Coastal Oil Co. v. Kieffer） 案，強調衡平法傳統上允許法院在當事人之間實現完全救濟，但并不賦予普遍約束力。

多數意見首先對“完全救濟”（complete relief）與“普遍救濟”（universal relief）作出界分：在衡平傳統中，完全救濟的目標僅在于“在當事人之間恢復權利的原狀”，并不要求法院去管理政府與所有潛在利害關系人之間的關系，因此它天然帶有當事人邊界。為了闡明這一點，意見書舉了懷孕原告的示例：只要一紙禁制令確保該名女性的孩子出生后不會被拒絕國籍，法院就已經窮盡了對她個人的完全救濟；即便法官進一步宣布行政令在全國對所有同類情形一律無效，這種外溢惠及第三人的“額外好處”并不能讓原告本人獲得“更完全”的權利保護，反而超出了衡平救濟所需的最低限。

換言之，在個人或協會原告起訴的情形下，普遍禁制令并非實現完全救濟不可或缺的工具，而是一種“過度矯正”的做法；它將法院從解決具體爭議的角色推向全國政策仲裁者，從而偏離了對聯邦司法“處理案件與爭議”而非“監管一切”的職權定位。這種分析為多數派得出結論奠定邏輯基礎：在衡平法框架下，對非當事人擴張禁制令并不能增加原告的救濟價值，因此應視為不必要、亦不適當的越界裁量；真正符合完全救濟原則的是針對訴訟當事人量身定制、且在范圍上“正好夠用”的禁制令。

2025 年 6 月 27 日，特朗普與司法部長帕姆·邦迪和司法部副部長托德·布蘭奇在新聞發布會上發表講話 來源：ABC News

相比之下，對于作為原告的州政府（如華盛頓州、新澤西州參與了訴訟），問題更復雜一些。馬薩諸塞聯邦法院曾認同州政府的主張，即如果僅局部禁止行政令在本州適用，仍不足以免除本州所受財政和行政負擔，因為人口具有跨州流動性，局部禁制令將形成政策碎片，難以操作。

然而，最高法院并未在本判決中徹底解決州原告的這一論點，而是指示下級法院重新評估，對于州政府提出的損害，是否有更窄的禁制令即可充分補償。換言之，最高法院保留了一個可能的例外情形——當州作為起訴方，其“完全救濟”或許需要更廣泛的適用范圍，但這個問題留待進一步審理決定。

法院引用了墨西哥發展集團訴安聯債券基金公司案等先例，重申聯邦法院的衡平權應限于傳統范圍，不應擅自行使缺乏歷史憑據的新型救濟。最后，在判定政府申請中止令的標準時，法院認定政府若不能中止這些越權的普遍禁制令，將遭受“不可彌補的傷害”，因為此類禁制令“不當干涉”了行政部門的職能。反之，原告并無實質損害，因為即使禁制令縮小范圍，他們作為當事人仍可獲得必要保護。

基于這些理由，最高法院作出裁定：下級法院的初步禁制令僅在必要范圍內維持，對超出為每位具備訴訟資格原告提供完全救濟所需的部分一律中止執行。同時，允許政府機關開始著手制定實施行政令的指導方案，以便為政策施行做準備，但重申行政令第2條在判決發布30天后方可生效。這實際給予了一段“緩沖期”，使得新政策暫緩一個月實施。

多數意見的基調是：法院糾偏，而非越權。正如意見末尾總結：“當法院認定行政部門違法時，答案不能是法院也逾越權限”。可以說，巴雷特大法官等通過此判決為全國性禁制令劃下紅線：除非為實現對當事人的完全救濟所不可或缺，否則下級法院不得祭出“一刀切”式的普遍禁制令。這一原則回歸了司法克制和“按部就班”的理念，贏得保守陣營贊譽，被特朗普稱為“憲法與三權分立的重大勝利”。但同時，它也引發自由派法官和民權團體對權利保障的深切憂慮。

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自由派的反駁：權利真空與程序游戲

代表自由派少數的蘇托馬約爾大法官則撰寫了一份措辭激烈的異議意見，對多數裁決提出尖銳批評。她直言，本案行政令“根據既定法律顯然是違憲的”，最高法院在沒有解決根本合憲性問題的情況下卻解除禁制令，實質上是為政府“規避憲法”打開方便之門。蘇托馬約爾譴責特朗普政府在本案中的法律策略充滿“投機游戲”（gamesmanship），先在不同法院同時訴訟、再要求最高法院狹義介入，卻不正面爭論行政令本身的合憲性。在蘇托馬約爾看來，法院多數此舉等于告訴政府：只要繞開實質審查，就能暫時性地實施哪怕明顯違憲的政策。

她警告這一裁決將帶來混亂和不公——在最高法院最終裁決這些兒童國籍地位之前，可能出現一些在美國出生的孩子法律地位懸而未決、甚至無國籍的局面。尤其擔心那些父母本身合法居留但孩子卻陷入公民身份不確定的困境，將面臨被驅逐風險。更廣泛地，蘇托馬約爾認為今天的裁決為政府拆分全國憲法權利提供了范本：今后一個地區法院無法全國阻止的政策，可能導致同一基本權利在不同地區有不同命運。

移民權益保護組織CASA在最高法院外 來源：Law Dork

蘇托馬約爾以此反擊多數所謂“程序潔癖”導致的實質不公。而杰克遜大法官在另外撰寫的簡短異議中也強調，下級法院理應有權“命令所有人（包括行政部門）遵守法律——毫不妥協”。她認為如果法院無權普遍要求政府守法，那么守法就淪為行政部門的“特權選擇”而非義務。

這段話表明自由派法官對限制禁制令在原則層面的強烈異議：法院存在的意義就在于制約違法政府行為，若不能全面糾正違法，那么司法審查的角色將被削弱。總之，少數派觀點可以概括為：程序正義不應凌駕實質正義。他們認為多數的路徑雖然形式上遵守了訴訟范圍，但實質上背離了法院維護憲法的使命，讓明顯違憲的行政令得以部分實施，進而危及公眾權利和法治基礎。這一來自法院內部的呼聲，凸顯了判決所引發的憲制價值沖突。

本次裁決中支持和反對廢止全國性禁制令的大法官一覽 來源：ABC News

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法律戰重心轉移與未來攻防

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轉向集體訴訟：新的抵抗策略

隨著單個原告難以再獲得普遍適用的禁制令，訴訟方正轉向聯邦民事訴訟規則23條所提供的集體訴訟（class action lawsuit）機制，力圖通過擴大原告范圍來達到類似效果。在本案中，CASA等組織迅速請求法院認證一個覆蓋所有受行政令影響新生兒的全國性原告集體。如果該集體成功認證，并最終贏得訴訟，那么法院仍可發出適用于該班級所有成員的禁制令，實質影響范圍接近全國。

當然，集體訴訟并非萬能良方，其門檻和限制遠高于一般禁制令：原告需證明人數眾多且訴求共性、代表人適格且無利益沖突，才能獲準集體訴訟。最高法院多數意見也有意以此指引未來，暗示“正規的集體訴訟是尋求全國性救濟的適當途徑”。然而，集體訴訟程序耗時長、證據要求高，在緊急制止一項政策上不如初步禁制令來得快捷有力。

此外，艾莉娜·卡根等自由派大法官曾擔憂，如果全國性禁制令被禁止，法院可能被迫用集體訴訟“變通”出類似效果，但這會顯著增加司法系統負擔。值得注意的是，阿利托大法官在協同意見中特別提及集體訴訟，認為它可能削弱本次裁決的實效，因為原告可藉由訴訟代表來間接實現普遍救濟。他提醒下級法院嚴格審核班級認證，防止濫用。

此外，本案裁決也對第三方當事人資格提出疑問：例如州政府能否代其居民主張權利？阿利托質疑各州是否具備第三方當事人資格（third-party standing）來為新生兒主張公民權，因為一般規則下訴訟必須主張本身權利。未來若法院更嚴格限制政府或組織作為第三方提起集體訴訟的資格，那么原告們將面臨額外障礙。

因此，新形勢下集體訴訟將成為權益爭奪的主要法庭策略，但各方圍繞其認證條件、代表范圍的法律攻防也將升級。這預示著聯邦法院特別是巡回法院將涌現更多關于集體訴訟應用的爭議判例，集體訴訟正從傳統的消費者、證券領域延伸到憲法權利和公共政策領域，成為新的常態化斗爭工具。

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法律的碎片化執行

裁決的另一個直接后果是可能導致聯邦政策在地理上不一致的執行。既然下級法院不得發布全國性禁制令，那么在全國性政策遭遇法律挑戰時，不同法院很可能做出范圍局限的不同裁定。典型情景是：某項行政法規在甲州的聯邦法院被判定違法，法院僅禁止其在該案原告所屬范圍（如該州或該組織成員）內執行；但在乙州并無禁制令下，該政策依然實施。結果，聯邦法律出現區域性懸殊。

這種法律碎片化的不良影響在移民和環保等全國統一施行的政策上尤為凸顯。例如，本案所涉出生公民權，如僅部分州阻止執行，可能出現孩子跨州出生以獲取公民身份的現象，引發行政管理混亂。又如環境法規，如果一州法院裁定某排放標準無效而鄰州未裁定，則企業可能遷至無禁制令地區生產，削弱環保政策效果。再如涉及全國貿易、衛生、防疫的措施，更需要統一，否則政策效力將大打折扣。可以說，沒有全國性禁制令這個“急剎車”，行政令將帶著爭議在部分地區運行，留下法制“不連貫性”的問題。

這一點在最高法院判決后不久即有所體現：2023年德州北區法院曾禁止拜登政府的學生貸款減免計劃，但在無禁制令州學生期待政策落地，兩地民眾境遇迥異，引發廣泛困惑。今后在沒有全國禁制令快速統一的情況下，許多爭議政策可能需要通過最高法院加速審理來避免長期碎片狀態。

然而，最高法院每年可審案件有限，不可能凡事即刻介入。因此，我們可能看到一個過渡階段：政策隨地域而異成為現實，直到最高法院或立法行動終局解決。這無疑對美國聯邦體制提出新的挑戰：如何在維護司法克制的同時，保障聯邦法律在全國的一致性和可預期性？在此背景下，有些學者建議恢復某種形式的多法官合議機制，例如要求由三名法官聯合審理全國性政策禁制令申請，以在克制與效率間尋找平衡。無論方案如何，行政命令的區域化執行正在成為法律版圖的新特征，其帶來的不確定性將倒逼體制改革或新應對機制的出現。

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國會的立法回應和全國性禁制令的終局

判決在司法層面定下基調，但最終走向可能取決于國會的立法回應。最高法院的立論基于對1789年《司法法》的解釋，意味著國會有權通過立法澄清或修改聯邦法院的禁制令權限。實際上，在判決前后，圍繞全國性禁制令問題國會內部已呈現截然相反的聲音。

早在2019年，參議員湯姆·科頓和眾議員馬克·梅多斯就聯手提出《全國禁制令濫用防止法》，要求禁止地方法院發布超出本案當事人或本轄區范圍的救濟；雖然該案彼時未能通過，隨著再次成為執政黨，共和黨議員迅速重啟攻勢，今年3月，科頓與霍利牽頭遞交“2025版”《全國禁制令濫用防止法》，文本直接修訂《聯邦法典》第28編，限定下級法院禁制令“不得適用于非當事人”并授權司法部長可動議縮減既存禁制令的地理覆蓋范圍；同案附帶說明書援引了本院判決作為“立法必要性”的第一依據，強調若不立法鞏固，未來自由派法院仍可利用集體訴訟或“友好法庭”重燃普遍禁制令戰。

另一方面，民主黨和民權團體則強烈主張國會出面糾正最高法院的“錯誤”。民權律師委員會發表聲明稱：“國會可以修復最高法院造成的荒謬結果——明確聯邦法院在聯邦政府侵犯憲法權利時有權授予全國禁制令”。可以預料，民主黨議員可能起草法案賦予三法官法院或特定情況下全國禁制令的權限，或者干脆授權快速集體認證程序來替代普遍禁制令。

國會的立法窗口或許就在接下來的一個兩個會期。如果共和黨繼續掌控立法機構，他們可能按兵不動甚至進一步削減聯邦法院管轄（如限制特定政策訴訟只能在首都等中立法庭提出，以阻斷擇地訴訟）。反之，若民主黨在中期選舉中勝出，不排除會嘗試立法恢復全國禁制令工具，至少針對民權和環境領域提供例外。

歷史上，國會曾多次調整聯邦法院權限（如撤銷三法官制度就是范例），因此這一回合博弈并非紙上談兵。目前來看，短期內國會兩黨難有共識，但判決無疑將這一議題推上日程，成為立法談判的新籌碼。其背后映射的是更大的問題：由誰來畫定司法制衡行政的界限？是最高法院的最終解釋權，還是民意機關的制度設計？國會的每一步動作都將深刻影響這一問題的答案。

參考文獻

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來源 | 復旦中美友好互信合作計劃

作者 | 李亞琦

編輯丨楊怡倩