2025年7月，湖南慈利縣江埡鎮(zhèn)的夏日格外悶熱。在江埡水庫(kù)旁的一處砂石料廠(chǎng)內(nèi)，銹跡斑斑的破碎機(jī)靜靜矗立，幾名留守工人望著緊閉的廠(chǎng)區(qū)大門(mén)發(fā)呆 —— 這里曾是慈利縣圖發(fā)建材有限公司（下稱(chēng) “圖發(fā)建材”）的生產(chǎn)基地，如今卻因一場(chǎng)持續(xù)四年的土地租賃糾紛陷入停滯。
這場(chǎng)糾紛的雙方，一方是國(guó)企湖南澧水流域水利水電開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司（下稱(chēng)“澧水公司”），另一方是當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)企業(yè)圖發(fā)建材。爭(zhēng)議的核心，是一份2010年簽訂、2021年到期的土地租賃合同，但其背后牽扯的優(yōu)先續(xù)租權(quán)爭(zhēng)議、千萬(wàn)元土地使用稅轉(zhuǎn)嫁、采礦許可證注銷(xiāo)、國(guó)有資產(chǎn)閑置等問(wèn)題，已演變成一場(chǎng)關(guān)乎營(yíng)商環(huán)境與國(guó)企責(zé)任的公共事件。

（慈利縣圖發(fā)建材有限公司投資近五千萬(wàn)建成的采砂場(chǎng)。）
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從合作到對(duì)峙：一份租賃合同的十年變遷
時(shí)間回到2010年1月，澧水公司與江埡鎮(zhèn)臨江村村民王輝軍、江埡圖發(fā)石料廠(chǎng)（圖發(fā)建材的前身）分別簽訂《江埡水庫(kù)料石場(chǎng)租賃協(xié)議書(shū)》。根據(jù)合同，澧水公司將江埡水庫(kù)建成后遺留的800畝閑置料石場(chǎng)（分東北、西南兩區(qū)，各約400畝）出租，租期10年至2021年12月30日，年租金各1萬(wàn)元，合同明確“期滿(mǎn)后同等條件下承租方享有優(yōu)先續(xù)租權(quán)”。
彼時(shí)的料石場(chǎng)，是水庫(kù)建設(shè)遺留的廢料堆積地。圖發(fā)石料廠(chǎng)負(fù)責(zé)人涂華回憶：“當(dāng)時(shí)這里遍地是建筑垃圾，連像樣的路都沒(méi)有。”根據(jù)圖發(fā)建材提供的資料，2013年12月，經(jīng)澧水公司書(shū)面同意，王輝軍將東北區(qū)土地轉(zhuǎn)租給涂華。此后十年間，圖發(fā)建材累計(jì)投入4000余萬(wàn)元，清理廢料、修復(fù)植被、建設(shè)生產(chǎn)線(xiàn)，相繼成立混凝土攪拌廠(chǎng)、瀝青攪拌廠(chǎng)等，將閑置地塊改造成年產(chǎn)值超2000萬(wàn)元的建材基地。同時(shí)公司在創(chuàng)建綠色礦山時(shí)投入1000多萬(wàn)，建好了辦公樓，做好了綠化、道路硬化，對(duì)生產(chǎn)區(qū)、線(xiàn)進(jìn)行了封閉。
澧水公司起初對(duì)此持支持態(tài)度。2012年4月，其第七屆董事會(huì)第四次會(huì)議明確將江埡電站閑置土地委托全資子公司澤通公司經(jīng)營(yíng)管理。2020年5月，澤通公司曾向慈利縣自然資源局發(fā)函，提出“與圖發(fā)建材合作開(kāi)發(fā)，將料石場(chǎng)列入專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃”，涂華與澤通公司李總、凌總的聊天記錄也顯示，雙方2020年仍在協(xié)商續(xù)租或合作事宜，凌總曾詢(xún)問(wèn) “續(xù)租的話(huà)，租賃價(jià)格你的底線(xiàn)是多少？”。
轉(zhuǎn)折發(fā)生在2021年。當(dāng)年6月，距離合同到期還有半年，澧水公司突然向涂華、王輝軍發(fā)出《到期終止函》，明確 “不再對(duì)外出租”。這與圖發(fā)建材2018年提交的《變更租賃期限報(bào)告》、2021年6月的《續(xù)租報(bào)告》形成直接沖突 ——涂華在報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，企業(yè)剛耗資400萬(wàn)元取得2018-2023年采礦許可證，且因疫情影響正處恢復(fù)期，“如中斷租賃將萬(wàn)劫不復(fù)”。

（圖發(fā)建材建好了辦公樓，做好了綠化、道路硬化，對(duì)生產(chǎn)區(qū)、線(xiàn)進(jìn)行了封閉。）
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國(guó)企違約豪橫：一地二租，續(xù)約租金猛漲75倍，矛盾不斷
圖發(fā)建材涂華認(rèn)為，問(wèn)題的根本在于談不攏的租金，在續(xù)租問(wèn)題上，圖發(fā)建材最初一直保持積極態(tài)度，希望能優(yōu)先續(xù)約，但最終矛盾出現(xiàn)在租金金額上，澧水公司堅(jiān)持要將原2萬(wàn)元/年的租金驟升至150萬(wàn)元/年，或者以租金作為干股。涂華稱(chēng)，公司愿意按照國(guó)家土地流轉(zhuǎn)政策增加租金，但30萬(wàn)與150萬(wàn)，差距太大，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越公司承受能力，談判陷入僵局。
同時(shí)澧水公司存在“一地兩租”等明顯的違約行為。據(jù)了解，圖發(fā)建材租用的此地塊，澧水公司又于2014年租給同性質(zhì)企業(yè)慈利縣溇江建材有限公司，法人劉孟志，股東魯觀東、任澤滿(mǎn)，租期8年，每年租金5000元。澧水公司先與一方簽訂了土地租賃合同，在合同有效期內(nèi)又將同一塊地出租給另一方，這種行為違反了與第一個(gè)承租人簽訂的合同約定，構(gòu)成違約。根據(jù)《民法典》規(guī)定，當(dāng)事人一方不履行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合約定的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等違約責(zé)任。第一個(gè)承租人有權(quán)要求出租人承擔(dān)違約責(zé)任，賠償由此造成的損失。
澧水公司違約在先，卻堅(jiān)持涉嫌的惡意訴訟，涂華認(rèn)為其舉有悖常理。

（澧水公司“一地兩租”，明顯違約。圖發(fā)建材租用的此地塊，澧水公司又于2014年租給同性質(zhì)企業(yè)慈利縣溇江建材有限公司。）
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爭(zhēng)議升級(jí)：從土地收回到許可證注銷(xiāo)
澧水公司的終止租賃決定，很快引發(fā)連鎖反應(yīng)。
2021年12月合同到期后，澧水公司連續(xù)發(fā)出3份終止函、3份律師函、2份歸還土地函，要求圖發(fā)建材撤離。更關(guān)鍵的是，其開(kāi)始向行政部門(mén)施壓：2022年8月，澧水公司向慈利縣自然資源局發(fā)函，以“租賃到期”為由請(qǐng)求撤銷(xiāo)圖發(fā)建材的采礦許可證，稱(chēng)其“采礦權(quán)范圍在澧水公司土地使用權(quán)證內(nèi)，且超期開(kāi)采”。
對(duì)此，圖發(fā)建材提出兩點(diǎn)質(zhì)疑：一是采礦許可證有效期至2023年3月，澧水公司在2018年對(duì)此未提出異議；二是澤通公司2020年曾申請(qǐng)將料石場(chǎng)列入專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，如今卻以 “規(guī)劃調(diào)整”為由要求注銷(xiāo)許可證，存在矛盾。如果按租期提前撤銷(xiāo)采礦許可證，這將圖發(fā)建材2018年投入的400萬(wàn)元采礦權(quán)成本尚未收回，便失去了生產(chǎn)資質(zhì)。
2023年3月，慈利縣自然資源局向圖發(fā)建材發(fā)出《限期注銷(xiāo)采礦許可證通知》。
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訴訟風(fēng)暴：2000萬(wàn)土地使用稅的轉(zhuǎn)嫁爭(zhēng)議
2025年3月，澧水公司的舉動(dòng)將矛盾推向高潮——其以圖發(fā)建材 “拒不騰退土地”為由，向慈利縣人民法院提起訴訟，核心訴求是要求圖發(fā)建材支付2014-2024年間墊付的土地使用稅1568萬(wàn)余元，并賠償后續(xù)稅費(fèi)及占用費(fèi)，合計(jì)超2457萬(wàn)元。
這場(chǎng)訴訟的爭(zhēng)議點(diǎn)，是土地使用稅的繳納主體。根據(jù)《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，土地使用稅由“擁有土地使用權(quán)的單位或個(gè)人繳納”。澧水公司繳稅憑證顯示，上述1568萬(wàn)元稅費(fèi)的納稅人明確為澧水公司。
“他們自己繳了稅，現(xiàn)在反過(guò)來(lái)讓我們承擔(dān)，這完全違背稅法。”涂華出示的租賃合同顯示，合同中從未約定土地使用稅由承租方承擔(dān)。更讓其不滿(mǎn)的是，法院應(yīng)澧水公司申請(qǐng)，查封了圖發(fā)建材8輛運(yùn)輸車(chē)輛、涂華與妻子唐璇共有的房產(chǎn)及車(chē)輛，凍結(jié)了公司及個(gè)人賬戶(hù)每個(gè)賬戶(hù)額度200萬(wàn)元，導(dǎo)致企業(yè)徹底停擺，瀕臨破產(chǎn)。
澧水公司在起訴狀中主張，“被告作為實(shí)際使用人，依權(quán)利義務(wù)一致原則應(yīng)承擔(dān)稅費(fèi)”。但其提交的證據(jù)中，并無(wú)雙方關(guān)于稅費(fèi)承擔(dān)的補(bǔ)充約定。
按照規(guī)定：“土地使用稅的納稅人是土地權(quán)屬人，這是基本規(guī)定。如果出租方與承租方有約定，可按約定執(zhí)行，但必須有書(shū)面協(xié)議。”
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國(guó)資閑置與民企困境：政策導(dǎo)向下的現(xiàn)實(shí)悖論
這場(chǎng)糾紛的背后，是兩組耐人尋味的數(shù)據(jù)。
圖發(fā)建材的稅費(fèi)統(tǒng)計(jì)表顯示，2017-2025年間，其累計(jì)繳納稅費(fèi)1121萬(wàn)余元，年均安置50人以上的人就業(yè)。而澧水公司的土地現(xiàn)狀照片顯示，其在江埡區(qū)域有多處土地閑置，其中皂市水庫(kù)礦區(qū)已閑置超十年。
“他們收回土地后并沒(méi)有開(kāi)發(fā)計(jì)劃，就是不讓我們做。”涂華認(rèn)為，澧水公司的真實(shí)目的是扼殺民營(yíng)企業(yè)。這一說(shuō)法得到部分印證：澧水公司2021年12月總經(jīng)理辦公會(huì)紀(jì)要明確“不再續(xù)簽租賃協(xié)議”，2022年函件稱(chēng)“無(wú)合作意向”，卻未提及土地回收后的用途。
更值得關(guān)注的是政策導(dǎo)向的沖突。2025年5月實(shí)施的《中華人民共和國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》明確，“國(guó)家堅(jiān)持依法鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。而澧水公司作為國(guó)企，其行為與該政策相悖。
一位民營(yíng)經(jīng)濟(jì)研究者指出：“國(guó)企利用資源優(yōu)勢(shì)和訴訟手段擠壓民企空間，不僅損害營(yíng)商環(huán)境，也造成國(guó)有資產(chǎn)低效利用——圖發(fā)建材每年貢獻(xiàn)200萬(wàn)稅費(fèi)，而土地閑置后這筆收益歸零。”
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未解的疑問(wèn)與呼吁
截至2025年7月，這場(chǎng)糾紛仍無(wú)定論。當(dāng)?shù)卮迕駥?duì)此憂(yōu)心忡忡。有村民表示：“圖發(fā)建材倒了，我們50多個(gè)村民沒(méi)了工作，周邊砂石價(jià)格也漲了不少。”
這場(chǎng)由租賃合同引發(fā)的糾紛，已超越企業(yè)間的利益之爭(zhēng)。它提出了三個(gè)亟待解答的問(wèn)題：國(guó)企如何平衡資產(chǎn)保護(hù)與民企發(fā)展？土地使用稅的轉(zhuǎn)嫁爭(zhēng)議是否存在法律邊界？閑置國(guó)有資產(chǎn)的盤(pán)活與民企經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障，該如何在政策框架下找到平衡點(diǎn)？
江埡水庫(kù)旁的那片料石場(chǎng)，仍在夏日的陽(yáng)光下沉默，等待著一個(gè)關(guān)乎公平與發(fā)展的答案。（全文完）