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1941年7月全面抗戰已經持續48個月，國民政府才慢悠悠地成立糧食部，首要任務是保障軍隊和公務員的糧食供應，同時確保廣大民眾能以合理價格購得糧食。

由于中央政府過去在南京時期建立的財政基礎，多已淪落日本人手中，于是重慶政府必須建立一套新制度，將各省田賦征收權劃歸中央，并且把田賦征收由法幣交稅改為征收實物。重慶政府為確保控制一定數量的余糧和遏止通貨膨脹，又在1942年宣布向農民定價征購糧食，并由特許的糧食公賣店售予民眾。

值得注意的是，中央政府同時試圖加緊對地方財政的控制，縮減省政府的獨立財政來源，使省縣級政府必須高度依賴中央撥款補助。重慶政府同時希望新的田賦征收制度能夠加速土地申報和調查工作，廢除未經中央許可的強征，并且期望新措施可以讓財政收入增長四倍。

一旦此項期望實現后，則無論是中央還是地方政府，都能投入更多資金促進經濟建設，切實推行管、教、養、衛等新縣制份內的政務。

1、新糧食政策

但是即便是在改制之初，就有中央領袖質疑它的可行性，因為田賦權原本是地方的肥肉，中央把它收歸中央而各省的支出改由中央負擔，使得縣地方自治原本依賴田賦附加者也受到影響。因此四川、云南、貴州等省都產生抵制情緒，咸認為中央集權過甚，而財政部長孔祥熙和糧食部長徐堪都不能說出理由。所以許多領袖們已經預見此一改制前途可能困難重重。

糧食的供應對象應該有三個，分別是軍隊、公教人員、市場平民百姓。就軍隊而言，它們的食米部分由中央政府向各省規定每年應該征收糧食的總數，省主席再把總數下達給縣政府，然后保甲長從人民手中取得糧食送到縣政府，把數據上報給專員公署和省政府。

而省政府再向戰區司令官呈交一份各縣應該交出的糧食統計單，由戰區把糧食分配到各軍事單位，并且把各個部隊需要糧食數量交給省政府，省政府則命令縣政府向附近的軍級兵站交出一定數量的食米。照道理說，如果層層依法行事，軍隊糧食需求就可以順利滿足。

在抗戰歷經四年之后，新糧食政策標志著重慶中央政府終于試圖將治理權力深入到鄉村基層，以近代史上前所未有的規模直接去管理人民群眾的生產活動。

但是如此重大體制改革，并非僅靠意志力和設計，它必須結合政治現實始能生效。重慶方面很快發現，當時國內并不具備推行這一糧食政策的先決條件。政府面臨的首要困難便是決定稅收標準。此前幾代人所經歷的長期政治動亂，導致各省地籍資料都混亂不堪或遭戰火摧毀。

早在民國初年北洋軍閥統治時期，各地已經普遍存在眾多不良現象，包括地籍造假，稅率任意提升，稅務人員貪污腐敗。根據美國人John Lossing Buck教授在1937年調查，雖然全國大約三分之一的土地屬于大小地主財產，但是在稅冊上卻沒有產權記錄。事實上直到1940年12月，全國只有234個縣宣稱完成土地呈報手續，至于實際到現場去丈量土地去核實土地登記資料的縣份則更少。

在1940年代，幾乎所有省份的地籍資料仍舊由各地的社書保管，并且也只有社書才能夠解讀本地地籍資料的含義。正因為如此，縱然新制度在法律上形似賦予中央政府對田賦更大控制權，但它的實際操作仍然必須依賴成千上萬的地方原班基層辦事人員去劃定和征收田賦，和過去情況沒有區別。

重慶政府既派不出如此龐大的一支行政和財稅隊伍下鄉直接接管業務，又缺乏足夠的組織能力在鄉間招募一批新干部去承擔這個業務。換言之，重慶政府可以大張旗鼓地制定和頒布政策，但是執行過程仍然操控在原有的地方實力派和傳統基層當權派手中。所謂新縣制改革只不過把舊酒裝進新瓶，完全沒有滲透到社會基層。

上述情況為形形色色的非法活動打開了方便之門。比如說，地主和地方舊權勢人物可以拒絕呈報土地，或是將大片地產分散登記，以逃避稅金或降低稅率。保甲長和地方舊權勢者沆瀣一氣，可以挪用稅款，借用民團來強征，隨意厘定數額。農民若遲交稅款就會被沒收其田地，或者處以高額罰款。他們通常還會非法征收附加稅等等。饒有趣味的是，戰時財政部曾經一度希望伸張社會公平原則，促使富人捐獻。

為此還煞有介事地命令地方政府擬造“富力底冊”，列舉富人資產作為課稅依據。但是地方富戶豪紳既然把持權力，當然在編造底冊時可以隱藏資產逃稅，而基層工作人員也迫于威嚇或受賄買通而配合造假。一番好意終成畫餅。

2、強行征糧的人

戰時稅收效率肯定和保甲制度有密切關系，因為保甲是中央與地方人民群眾接軌的關鍵和樞紐。

首先的問題是，什么人做保甲長？

根據一些資料顯示，凡是在地方社會稍有地位的人，都不愿意擔任保甲長，其原因是保甲長有責任而沒有薪俸，辦公費極少或是根本不存在。加上地位卑微，事務繁忙，而事務內容又包括征兵、征糧、征工，容易和鄰居產生沖突。

因此擔任保甲長的人們必須有利可圖，而土豪劣紳的爪牙、小地主、無業游民卻踴躍為之。他們對于推行重慶政府的政令毫無興趣，祗圖眼前利用職權假公濟私。他們之所以處心積慮爭取這些職位，是因為可以乘機中飽、克扣公款等等，值得為之辛勞。雖然他們素質低劣，有的甚至是文盲，然而地方縣政府卻不得不任用他們，因為只有他們能夠以自己的非法手段去完成政府征兵、征糧指標。

即便是傳統式鄉紳統治方式，在戰時大后方某些地區仍然存在，但是重慶政府官吏無法和他們建立直接關系，也鉆不進他們那一層長年累積起來的保護殼。盡管地處重慶的國家機構日益臃腫，人浮于事，在廣大農村基層社會卻不見蹤影，乃至不得不繼續依靠地方實力派所掌控的各種組織、人員、規矩、作風，去進行無能無效的抗戰事業。

所謂戰時動員，無論是人力、財力、或物力，政府在最基層所能依賴的代理人都是保甲長，而這些人絕大部分正是舊社會殘余的人物。如果只是賦予他們一些狹小而具體的任務，他們或許可以完成。但是戰時的需要是千頭萬緒，甚至環環相扣，遠遠超過這些舊社會底層人物的智力和能力，更不必說他們的頂頭上司是地方實力派，而不是個人操守和國家認同感。

因此不禁讓人產生出一種感嘆，那就是中日戰爭可以看成是，19世紀落后腐敗的中國社會結構和人力資源在和20世紀名列世界前茅的日本軍隊作戰。

以上所描述的這些，來自地方現實狀況和地方人士陽奉陰違的手法，都使得政府強制的糧食征購政策難以順利推行。事實上，各省依然自主制定征購的數額與糧價。中央政府由于缺乏土地調查、呈報與可信統計，也缺乏地方生產與消費量的可靠估算，只能讓省政府將其擬定的征購額加諸縣政府，而縣政府則轉嫁到鄉、村一級。其結果是，整個系統依然是由地方實力派主導，并且類似1920年代的攤款制度和臨時緊急征收手法。

3、新糧食政策失敗的原因

干部短缺是新糧食政策推行不力的重大肇因。

重慶政府在1941年推行新糧食政策時，在全國范圍內只有不到200名干部可供派用。因此政府在1942年不得不加緊訓練田賦業務管理專門人才。到了1943年，全國在各級田糧部門供職的工作人員突飛猛進達到175000人，但是其中只有9000人受過短期訓練，而且素質高度可疑。

因此僅就執行人才和干部而言，重慶政府的新糧食政策，依然必須仰賴廣大后方省份的舊有人員作為推行者，而他們過去曾為軍閥征收田賦，既然是原班人馬，當然遵循陳規陋習辦事。

除人才短缺外，田賦征收的復雜手續同樣導致各種不公情形。1941年以前，糧政人員親自到各村征收田賦，農戶以現金繳納。1941年后，農戶卻須將沉甸糧食自行設法運送至驗收站，并且自負運費。農民通常要自己背負，或租用牲畜，花數日時間才能把糧食從農田運抵驗收站。到了驗收站，農戶還會被糧政人員進行各種刁難，包括借口質量欠佳而拒絕驗收，或指責短斤缺兩而被迫增加糧量。農民都只好忍氣吞聲地多交糧食或進行賄賂以求花錢消災。但是內心肯定極端不滿。

糧食收繳之后，下一步是集中運送至儲糧設施地點（糧倉）。縣政府便會以廉價或無償方式，強迫農民組成運伕隊運輸征糧。1941年，大后方省份由于崎嶇山地和落后交通，每年收集的糧食平均有三分之二的數額（約4,000萬石）需要長距離多次運輸，才能送達部隊。

而在1942年，全國僅有100輛卡車可供用于糧食運輸。1943-1944年間，政府另外組織了400輛木車、900艘木船運送糧食。但這依然無法滿足總需求量。無怪乎糧食管理局局長坦承，戰時他所面臨的最大困難便是運輸。而運糧又成為農民的嚴重隱性負擔。因為糧政人員非但可以把上級撥交的運費納入私囊，而且還對于運輸規格橫加干擾，使人民更痛恨政府與軍隊，對于1944年河南省軍民關系惡化，成為重大因素。

糧食儲藏是另一個棘手問題。一則是過去傳統政府從未處理過如此龐大的糧食貯藏量任務，二則是傳統谷倉在上世紀，就已經被戰亂和政局動蕩而大量破壞失修。

1938年以后，中國突然面臨需要為500-600萬軍公教人員儲備糧食，是過去一兩百年來歷史上從不曾經歷過的負擔。1941-1944年間，重慶政府耗盡力氣把糧食貯藏量增加了2,600萬石，但是實際貯藏量仍然只達到需求量的一半而已。

為了解決儲藏問題，政府倉促間被迫轉而強征民宅、學校及其他建筑物，將其改造為臨時糧倉。糧倉設備的嚴重缺乏，不僅造成糧食的浪費和損毀，而且為地方官員制造了更多的貪污壓榨機會。而在處理這一切問題時，重慶政府既不能僅靠行政命令去推行，也不能使用武力去鎮壓，只能對地方實力派百般遷就，進行協商謀求合作。

但是對于地方實力派而言，這一切行為都是前所未有，而且來自外界的侵犯，打破了它們的平靜生活和行事規矩，損傷了它們的實際權益。即便它們不方便明目張膽地反對“抗戰救國”，但是臥榻之上豈容得他人酣睡？因此多方牽制阻擾成為必然結果。

4、發“國難財”的人

在辦理糧食征購時，還有些時候是由政府以低于市場價格收購糧食，其中又僅用一小部分現金去償付糧價，大多是以政府印造的糧食庫券代之，而這些糧食庫券又很快便會因通脹而貶值。

各省在決定該年度以何種價格征購多少糧食時，擁有極大自主權。1943年后，有九個省份將糧食“征購”改為糧食“征借”，停止向農戶支付糧價，安徽省甚至改為強迫農民“捐獻”。

到1944年，所有省份都實施了某種程度的糧食征借。政府為應付戰事危急而修改法令，而農民肩上的負擔則因此大大增加。中央政府在抗戰預算中，歷來有一項是列舉向農民征購糧食的支出。但是經過中央省縣地方等各級官員的層層剝削和貪污之后，這個款項實際上達到農民手中既可以大打折扣，也可以消失無蹤。各省情況都不一樣。

即便是在中央政府一級，糧食部長就被陳誠指責他施壓省政府（湖北）降低收購農民糧食的價格，其目的則是方便政府官員可以在市場以高價拋售，而部長個人則中飽大批糧款存入川康銀行，“發國難財”。

而在重慶政府預算的征購糧食價格中，對河南省的撥款在一號作戰（豫湘桂戰役）前已經超過9億元，但是人民并未得到糧款，也不知中途被何人吞沒，但是肯定導致政府信用大受打擊。至于個別官吏借征糧而進行貪污，則在全國各地更是層出不窮。

比如說，浙江省一個縣長被軍風紀巡查團查獲，在1943年辦理糧政舞弊，貪污至七，八百萬元。1943年一個大案驚動了蔣介石。河南省糧食管理局局長先是挪用公款一百萬元獲利后，又挪用公款五百萬元。蔣介石震怒之余，以手諭指示軍法總監部立案徹查。

相對于內地省份的縣鄉政府，以征收征購和征借糧食去進行貪腐，在前線通常是軍隊搶在日軍和偽軍之前征集余糧。大多數情況下，名為征購，實則是赤裸裸的搶奪。

5、農民日漸加重的負擔

回顧制定新糧食政策的初意，本為同時滿足軍隊、公務員和廣大民眾的需求，但實施結果遠不能達到理想目標。1940年代，通過田賦征實征得的糧食數額根本不能滿足軍隊的需要，還須征購糧食作補充。就公務員而言，重慶的中央級公務員有一定的糧食配額，在外地的中央干部和多數省級公務員則只有糧食補貼，而補貼又完全跟不上不斷瘋漲的糧價。

此外，戰時糧食政策還使省縣政府的預算大幅降低。例如，1941年浙江獲批準的省預算僅為1937年的1/13，縣預算僅為戰前的1/6。

地方政府為了滿足自己的需要只好向人民征收附加稅，而弱勢的中央政府根本無法阻止。例如在1942年，除全國糧食征實征購8,000萬石外，縣級單位還另外征收公糧2,000萬石左右，占全國公糧的1/4。

至于一般社會上消費者，其糧食需求量大，但是政府未能控制足量余糧和實行全面價格管制，其結果是，城鎮居民只能任由屯糧的商人和飛漲的物價擺布。

如果不把糧食問題放到具體的歷史情境下考察，我們就難以理解重慶政府在戰時糧食政策上所面臨的巨大困難。戰前糧食市場供應，取決于糧食生產量與人口消費量之間的平衡。

南京政府戰前產糧統計資料顯示，江蘇、湖南、湖北、廣東和四川，是全國產糧最多的省份，經常有余糧可供輸出的省份則是江蘇、湖南、和安徽。至于四川與浙江兩省則偶爾輸出糧食。其余各省或則缺糧，或則僅供自足。但是到了戰爭后期，狀況全然改變。1941年，在沒有被日軍占領的省份如四川、云南、湖南、廣西、河南、山西等這一大片區域中，只有四川和湖南仍有余糧。打破平衡的嶄新因素，是軍隊和戰事。

如果回顧1920年代北洋軍閥鼎盛之時，全國也只不過供養了200-250萬軍隊。但是到了1940年代，國統區的糧食總產量已經低于戰前的一半，卻要供應一支更為龐大的軍隊（大約450-500萬士兵），同時還要維持連年不斷的軍事活動，特別是日軍慣常在秋季收成期間進行搶糧戰爭，其強度之大在中國近代史上屬于罕見。

這些前線戰事和掠奪，使得后方非淪陷區省份的老百姓負擔相形加重。其中尤以四川、廣西、云南、貴州老百姓負擔最重，而且逐年增加。在戰前，這四個省份的糧食總產量占全國總產量的22%，到1941年這四個省份提供的公糧已占全國征實征購糧食的31.5%。到了1941-1945年間，僅僅是四川省一個省份繳納的公糧就達全國總量的31.6%。

盡管官方統計顯示的糧食征實、征購數額僅占國統區糧食總產量的5%-6%，但農戶的實際負擔應該遠高于此。如果算上所有非法的勒索搜刮搶奪，甚至可能超過10%。考慮到多數農民在承平時代也僅能維持糊口的生活水平，這一戰時負擔會造成他們生存資源的嚴重損失。

更糟糕的是，戰爭負擔并非對所有人平均分配。貧苦農民被剝奪生計，而富裕農民和地主不僅逃避賦稅，而且經常囤積糧食謀取暴利。毫不奇怪地，戰時糧食政策剛開始推行，內地省份便出現農民暴動。

1942-1943年間，包括貴州、青海、寧夏、甘肅，甚至四川都曾發生動亂，有時多達5萬多名武裝農民參與，抗議政府賦稅制度的腐敗與暴虐。甚至曾有省或地方保安團擅離職守，加入農民暴動行列。隨著時間流逝，情況越來越嚴重，這些省份的農民開始結幫成匪與官兵對抗，造成土匪數量明顯增長。

（正文完）

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