本報告由美國國會研究服務處（Congressional Research Service，CRS）發布于2023年3月16日。作為成立于1914年的美國國會智庫機構之一，CRS是支援國會立法的重要專業研究機構，由各學術領域的專家學者組成，向國會議員提供各類問題的參考建議，也應國會各委員會需要開展特定法案的分析與評估。此外，CRS也針對各類重大政策議題預先進行深入研究，并不定期發布相關報告。

■ 作者：Danielle M. Trachtenberg, CRS國際貿易與金融分析員

■ 翻譯：董家杰，復旦大學法學院博士研究生

■ 本譯文僅供學術研究參考，對其中觀點不持任何立場。點擊文末“閱讀原文”可查看完整英文報告。

背　景

數字貿易（digital trade）是指通過電子方式進行的包括貨物貿易和服務貿易在內的各類商業活動。發生于21世紀的全球經濟數字化進程，除了在交易能進行數字化交付的服務部門（如金融服務）助力了貿易流的產生，并創造了對數字經濟（digital economy）本身不可或缺的服務貿易(如云計算服務)，還使企業得以更容易地進入全球市場從而促進了傳統貨物貿易。當前，拜登政府的政策強調消除數字貿易壁壘，因為跨境數據流動（cross-border data flows）在促進貿易和整體經濟活動方面發揮著關鍵作用。對此，國會在實施數據隱私（這是數字經濟的一個重要側面）相關立法之外，可以考慮將數字貿易相關內容作為談判優先事項。

由于數字貿易涵蓋了林林總總的貨物與服務貿易形式，因此其總額無法為某個單一數據所統計。根據美國經濟分析局（U.S. Bureau of Economic Analysis，BEA）統計，作為數字貿易的一個組成部分，美國2021年的信息與通信技術（ICT）服務（包括電信、計算機服務和知識產權使用費）出口額達到了890億美元，占同年服務出口總額的11%，較2016年增長21%，而同期美國服務出口總額的增長率僅為1.5%。美國2021年可通過數字交付的服務（包括商業服務）出口總額為5940億美元，占同年服務出口總額的75%，較2016年增長33%.

數字經濟也處于快速發展之中。BEA將數字經濟定義為主要由數字服務（如電信、云、網絡和數據服務）、數字基礎設施（含軟件和硬件）和電子商務組成的一類經濟形態。2021年，美國的數字經濟共貢獻了3.7萬億美元的產值（占同年總產值的9%），并雇傭了800萬名勞動者（占美國勞動者總數的5%），兩者較2016年的增長率分別為36%和11%。

//數字經濟中的數據流動

跨境數據流動對于用以實現貨物和服務數字化訂購和交付的技術至關重要。聯合國貿易和發展會議（UNCTAD）2021年發布的一份報告指出：數字經濟中的“一切”都是數據；互聯網上的任何活動都可以通過轉化為二進制代碼而實現數字化，而數據流動就是已被數字化的活動的傳輸。大部分跨境數據流動都是伴隨網絡運行發生的數據交換。只有本身屬于商業交易的跨境數據流動才被視為國際貿易，例如一家外國公司購買和使用位于美國的亞馬遜云計算服務就可被歸入美國的云服務出口。

//美國貿易政策的關鍵議題

數據流動在所有經濟活動和快速發展的數字經濟當中發揮的重要作用，除了創造了一個各國可以談判并制定規則的新領域之外，還導致了新的貿易壁壘和政策問題的產生。數字貿易壁壘不僅將直接影響電子商務（例如對信用卡跨境支付的限制），還會產生更為廣泛的影響（例如數據隱私）。

圖表1：美國主要貿易伙伴的數字服務貿易限制指數（2022）

來源：CRS利用經濟合作與發展組織(OECD)數據計算得到。

經濟合作與發展組織（OECD）的數字服務貿易限制指數（Digital Services Trade Restrictiveness Index）衡量了在基礎設施及其互聯互通、電子交易、支付系統和知識產權方面主要影響電子商務和數字化交易服務的壁壘。根據該指數，在一組選定的關鍵貿易伙伴中，美國在這些壁壘上的限制比加拿大之外的國家都要少（見圖表1）。

然而，數字貿易壁壘的影響范圍可能超出電子商務范圍。這些壁壘還會影響數據流動和隱私、數字平臺或者新興技術。一個國家的數據治理機制包括影響數據流動和使用進而影響數字貿易的不同政策。與其貿易伙伴相比，美國不具備某些利益相關者所認為的一個綜合性數據治理機制應有的特質，例如聯邦數據隱私法和國家數據戰略，但存在有約束力的數據流動保護和人工智能（AI）戰略（見圖表2）。盡管相關立法和戰略的存在并不必然表示一國全面保護消費者數據或對數據流動施加限制，但在這些領域開展立法和監管的國家將有更大的機會參與設定數據政策的國際標準。個人數據保護，跨境數據流動，數字市場、數據和人工智能戰略，以及數據治理機制的其他特征，可以為未來的經濟發展狀況和挑戰提供藍圖。

圖表2：綜合性數據治理機制的主要關鍵指標

來源：數字貿易和數據治理中心（DataGovHub）、CRS——*編者注：數據來源報告完成于2021年，而我國《個人信息保護法》于2021年11月1日才正式施行，該圖表未對此進行更新，因此中國項下“個人數據保護法”一欄為空白。

//數據隱私與保護

數據保護立法通常旨在保護消費者數據隱私，包括生物特征信息和個人身份識別信息等敏感數據。除了緩解關于網絡安全的擔憂之外，個人數據保護還可以為國與國之間的不受阻礙的數據流動奠定基礎，后者對于跨境電商和數字平臺的運營至關重要。歐盟2018年實施的《通用數據保護條例》（General Data Protection Regulation，GDPR）就是數據隱私綜合立法的一個典例。

//數據本地化和跨境數據流動

數據本地化政策要求產生于一國境內的數據必須在該國境內的服務器中被存儲和處理。這種對數據自由跨境流動的限制，一方面迫使企業必須遵守不同國家的不同規定從而增加了合規成本，另一方面也會造成業務運營的效率低下，因此構成了一類新的貿易壁壘。對此，近百個自由貿易協定（FTAs）中都存在數據本地化的禁止條款，但同時存在允許考慮對跨境數據流動施加限制的例外情形，例如出于隱私保護和國家安全之考量，特別是針對向外國公司或政府進行的敏感數據流動。

//數字市場和技術策略

歐盟為實現規范大型數字平臺、建立內容審核機制、促進競爭等目標，于2022年實施了《數字市場法》（Digital Markets Act，DMA）和《數字服務法》（Digital Services Act，DSA）。新西蘭、智利和新加坡等簽署的《數字經濟伙伴關系協定》（Digital Economy Partnership Agreement，DEPA）旨在通過消除整個數字經濟中的障礙以幫助企業參與數字貿易。

美國和歐盟則在多樣化場景下開展了雙邊合作，包括組建美國–歐盟貿易和技術委員會（U.S.–EU Trade and Technology Council，TTC）。TTC是一個就高科技和數字經濟議題進行合作的議事機制，例如綠色技術和人工智能的最佳實踐。

//美國的數字貿易談判

2015年，貿易促進權（Trade Promotion Authority，TPA）項下的數字貿易條款主要將跨境數據流動和數據本地化等議題作為談判目標。從2018年簽署的《美墨加協定》（U.S.–Mexico–Canada Agreement ，USMCA）和2019年簽署的《美日數字貿易協定》（U.S.–Japan Digital Trade Agreement）開始，美國開始就更廣泛的數字貿易規則開展談判。除了以往自由貿易協定“電子商務”章節中常見的數字產品非歧視和數字貿易便利化條款外，這些新協定中納入了更為進步的條款（見下文本框）。數字貿易相關議題是當前美國貿易談判的焦點，在已啟動的印太經濟繁榮框架（Indo–Pacific Economic Framework for Prosperity ，IPEF）、即將與中國臺灣地區達成的貿易倡議以及在多邊論壇上的會談發言都體現了這一點。

USMCA和美日數字貿易協定條款摘選

• 跨境數據流動和數據本地化：

  禁止跨境數據流動限制性措施和數據本地化要求。

• 消費者保護和隱私：

  要求各方制定或維持消費者保護法。

• 源代碼和技術轉讓：

  禁止要求轉讓源代碼或算法。

• 交互式計算機服務的責任：

  限制數字平臺的第三方內容責任。

來源：美國貿易代表辦公室（USTR）。

國會當前應考慮事項

盡管美國當前尚未正式制定聯邦層面的數據隱私法，但第117屆國會已提出了相關法案(例如H.R. 8152)。國會應考慮聯邦數據隱私立法是否必要，如有必要，消費者數據保護和應對敏感數據信息跨境流動方面的立法目標又是什么。

國會還可以考慮是否為正在或將要開展的談判設定優先事項，包括針對TPA授權采取同樣做法。在評估美國針對數字貿易的貿易政策路徑時，國會應研究與整體數字經濟相關的議題，包括保護個人數據、平衡數據本地化要求禁止與隱私保護和國家安全關切、建立全球標準以對抗新興國家在數字領域日益增長的影響力以及新技術的最佳實踐。有關新技術和外國立法對美國公司和員工影響的監管議題也可以提交國會審議。

編輯|董家杰

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