1914年末，美國總統(tǒng)伍德羅·威爾遜面臨許多有影響力的支持者的請求，他們希望他公開呼吁美國制造商停止向歐洲國家出售武器，甚至禁止他們這樣做。威爾遜當(dāng)時正在尋找一種結(jié)束戰(zhàn)爭在歐洲擴(kuò)散的方法，或至少減緩它的速度，他對這些請求表示了理解。但在回應(yīng)其中一個請求時，他解釋了自己的困境。“銷售的來源這么多，但我卻是如此缺乏權(quán)力，”他寫道，“以至于我覺得我別無選擇，只能讓這件事自己解決。”

威爾遜聲稱總統(tǒng)無能為力的說法在今天聽起來很奇怪，在這個時代，美國政府的干預(yù)已經(jīng)成為與國家安全相關(guān)的各種經(jīng)濟(jì)活動的例行公事，即使在和平時期也是如此。例如，將它們與美國商務(wù)部長吉娜·雷蒙多去年12月的評論形成對比。過去幾年，她的部門一直在設(shè)計出口管制，旨在防止美國公司幫助中國在人工智能等關(guān)鍵技術(shù)方面取得進(jìn)展，并對任何可能試圖巧妙規(guī)避這些管制的美國公司發(fā)出嚴(yán)厲警告。“如果你圍繞一個特定的界線重新設(shè)計芯片，使[中國]能夠做到人工智能，我將在第二天管制它，”她在一次政策制定者和高管的會議上這樣說。

在威爾遜的話和雷蒙多的話之間發(fā)生的歷史變化是深刻的。但是，盡管國家安全和外交政策在那段時間偶爾會侵入美國企業(yè)，直到最近都很少有高管關(guān)心地緣政治。在后冷戰(zhàn)時代，隨著全球化的推進(jìn)，國家利益可能與開放市場和擴(kuò)大貿(mào)易相沖突的想法對美國高管來說似乎是陌生的。

保持知情

但近年，地緣政治格局的變化給美國各地的高管留下了深刻印象。在最近對500家機(jī)構(gòu)投資者的一項調(diào)查中，地緣政治被列為2024年全球經(jīng)濟(jì)和市場面臨的最大風(fēng)險。這種擔(dān)憂的部分原因是全球沖突的節(jié)奏加快，烏克蘭和中東的戰(zhàn)爭持續(xù)不斷，以及對臺海問題的擔(dān)憂。然而，更根本的是，一種結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變正在發(fā)生，迫使企業(yè)成為地緣政治舞臺上的參與者。隨著政府依靠經(jīng)濟(jì)管制和產(chǎn)業(yè)政策來實現(xiàn)地緣政治目的，企業(yè)越來越成為外交政策的對象和工具。華盛頓的一些主要外交政策優(yōu)先事項，如鼓勵有彈性的清潔能源供應(yīng)鏈或減緩中國的技術(shù)進(jìn)步，要依賴成千上萬的私營企業(yè)去配合，他們的利益并不總是與美國政府的利益一致，他們往往比體制內(nèi)擁有信息優(yōu)勢。

這自然讓一些決策者感到不安。在地緣政治決策方面，他們習(xí)慣于在地緣政治決策中掌控主導(dǎo)權(quán)，而不是居于輔助位置。。但考慮到聯(lián)邦政府作為美國國家利益仲裁者和保護(hù)者的最終角色，官員們需要適應(yīng)這一新范式。與體制外的制度化磋商、為行業(yè)專業(yè)知識提供資金和更好的經(jīng)濟(jì)情報將是良好的第一步。在更深層次上，決策者必須致力于以根本不同的方式思考體制外。

我們是如何到達(dá)這里的

經(jīng)濟(jì)競爭在當(dāng)今外交政策問題中的核心地位與過去存在質(zhì)的不同。例如，在冷戰(zhàn)期間，美國和蘇聯(lián)在經(jīng)濟(jì)上幾乎沒有互動：1979年，兩國之間的貿(mào)易達(dá)到了微不足道的45億美元的峰值；根據(jù)調(diào)整后的通貨膨脹率，近年來美國和中國通常每隔一兩周就有這么多的貿(mào)易。在后冷戰(zhàn)時代，美國的外交政策側(cè)重于開放市場和減少國際經(jīng)濟(jì)壁壘，而不是建立它們。9/11襲擊等定義時代的危機(jī)幾乎沒有改變美國政策制定者和美國公司之間的關(guān)系；如果說有什么不同的話，“反恐戰(zhàn)爭”進(jìn)一步鞏固了外交政策主要關(guān)注安全和軍事問題而不是經(jīng)濟(jì)問題的想法。

但在這一背景下，經(jīng)濟(jì)全球化正在改變競爭環(huán)境。1980年，貿(mào)易僅占全球GDP的37%。如今這一數(shù)字是74%，經(jīng)濟(jì)相互交織的程度在20世紀(jì)是前所未有的。當(dāng)然，全球化并不新鮮，這是一個持續(xù)了幾個世紀(jì)的過程。然而新的是在高度互聯(lián)的世界中出現(xiàn)的大國競爭。軍事實力仍然很重要，但經(jīng)濟(jì)和技術(shù)競爭已經(jīng)成為全球政治的主戰(zhàn)場。在主導(dǎo)政策制定數(shù)十年的所謂“華盛頓共識”下，半導(dǎo)體制造商將在哪里建造下一個工廠，或者德國汽車公司是否會決定限制在中國的投資，這些問題對政策制定者來說似乎相對不重要。現(xiàn)在，這些問題幾乎成為每一個重大外交政策辯論的核心。

更大的經(jīng)濟(jì)一體化也在地緣政治對手之間建立了一個復(fù)雜的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，政策制定者現(xiàn)在試圖利用它來實現(xiàn)戰(zhàn)略目的。在金融和技術(shù)網(wǎng)絡(luò)方面尤其如此，華盛頓在這方面擁有特權(quán)地位。正如學(xué)者亨利·法雷爾和亞伯拉罕·紐曼在他們最近的書《地下帝國》中指出的那樣，美國位于一個龐大的信息管道系統(tǒng)的中心，這個系統(tǒng)幾乎是在幾十年間雜亂無章地建立起來的，它使全球經(jīng)濟(jì)得以運(yùn)作。美元在全球交易中的無處不在，美國對關(guān)鍵互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的控制，以及美國公司在最重要技術(shù)背后的知識產(chǎn)權(quán)方面的主導(dǎo)地位，使華盛頓能夠脅迫或針對地緣政治對手，通常是通過制裁。

但是隨著大國緊張局勢的加劇，卷入法雷爾和紐曼所稱的“武器化相互依存”的部門數(shù)量也在增加。例如，考慮一下G7國家利用俄羅斯對總部位于西方的航運(yùn)保險公司的依賴的方式，這是大多數(shù)外國政策制定者在俄羅斯2022年入侵烏克蘭之前可能從未考慮過的行業(yè)。為了限制俄羅斯石油出口的價格，G7阻止這些公司為俄羅斯原油貨物提供保險，除非它們以每桶最高60美元的價格出售。

西方大國并不是唯一在玩這個游戲的國家。2010年，一艘中國漁船和日本海上保安廳巡邏艇在有爭議的水域相撞，引發(fā)了中日之間的外交爭端。此后，中國禁止向日本出口稀土礦物。稀土礦物是電池和電子產(chǎn)品的關(guān)鍵組成部分，從而提高了成本，并導(dǎo)致從混合動力汽車到風(fēng)力渦輪機(jī)等各種產(chǎn)品的日本制造商出現(xiàn)短缺。

地緣政治摩擦也讓在多個國家經(jīng)營的公司生活更加混亂，這些公司的指令相互競爭，有時迫使它們選擇遵循哪一套規(guī)則。俄羅斯和烏克蘭爆發(fā)戰(zhàn)爭后，許多尋求離開俄羅斯的公司不得不凍結(jié)其業(yè)務(wù)。如果他們繼續(xù)下去，將面臨西方制裁；如果他們決定退出俄羅斯，則將面臨莫斯科的反制裁。最近，許多美國咨詢公司被卷入了復(fù)雜的美沙關(guān)系中，國會要求他們提供與沙特阿拉伯的合同細(xì)節(jié)，而利雅得禁止他們提供這些細(xì)節(jié)。

所有這些動態(tài)都受到美國和中國之間日益激烈的競爭的推動。這兩個國家擁有最大、全球最緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。兩國都希望主導(dǎo)21世紀(jì)的經(jīng)濟(jì)，這意味著在計算技術(shù)、生物技術(shù)和清潔能源方面占據(jù)上風(fēng)。兩國的外交政策現(xiàn)在都受到共同愿望的驅(qū)動，即以減少脆弱性和增加杠桿的方式塑造經(jīng)濟(jì)。中國稱之為“自力更生”。華盛頓稱之為“去風(fēng)險”。對美國來說，實際上看起來是擴(kuò)大對先進(jìn)半導(dǎo)體和制造設(shè)備的出口管制，加強(qiáng)政府對美國公司在外國市場投資的審查，以及對電動汽車和微芯片等行業(yè)的重大補(bǔ)貼（主要是通過《削減通脹》和《芯片法案》）。在這個勇敢的新世界中，商務(wù)部長對外交政策的重要性變得與國務(wù)卿和國防部長一樣。

華盛頓并不是唯一采取這些措施的國家。幾乎每個主要經(jīng)濟(jì)體都在國家支持的更大自力更生的努力中站穩(wěn)了腳跟，特別是在2019年冠狀病毒大流行的供應(yīng)鏈中斷之后。例如，引入或擴(kuò)大投資篩查的國家數(shù)量從1995年至2005年的3個，躍升至2020年至2022年的54個。與此同時，一波產(chǎn)業(yè)政策增加了貿(mào)易壁壘，試圖誘使公司將供應(yīng)鏈回流。與此同時，隨著各國尋求推進(jìn)或保護(hù)從軟件和微芯片到藥品和食品的一切，對國家安全重要性的理解也在擴(kuò)大。

"我在這場戰(zhàn)爭中要怎么做？"

在這個新環(huán)境中，外交政策制定的成敗越來越取決于企業(yè)的決策。出口管制和制裁只有在企業(yè)不采取變通措施的情況下才有效。產(chǎn)業(yè)政策和補(bǔ)貼只有在企業(yè)回應(yīng)其旨在創(chuàng)造的激勵措施時才有效。

這個新時代的許多復(fù)雜性根源于公共和私營部門看待時間范圍的不同方式。政策制定者設(shè)定了明確的界限，具有直接的運(yùn)營影響——例如，突然禁止公司從某些國家出口或進(jìn)口某些商品。但公司需要做出長期投資決策。如果有市場需求并且目前法律允許這樣做，公司是否應(yīng)該在中國建立另一家工廠？鑒于北京和西方關(guān)系的長期軌跡，制藥公司是否應(yīng)該在中國大陸建立先進(jìn)的研發(fā)中心或收購中國生物技術(shù)公司？如果中國制造的芯片是最具成本效益的選擇，消費電子公司是否應(yīng)該購買它們？回答這些問題需要高管預(yù)測高度不穩(wěn)定的政治辯論和他們幾乎無法控制的決策選擇的結(jié)果。然而，無論他們做出什么決定，都會對美國能否有效地“減少”與中國的經(jīng)濟(jì)關(guān)系產(chǎn)生重大影響。

半導(dǎo)體的例子很有啟發(fā)性。華盛頓正在尋求將半導(dǎo)體制造業(yè)遷回國內(nèi)，但其旗艦產(chǎn)業(yè)政策《芯片法案》的成功，只在一定程度上取決于商務(wù)部在未來五年如何分配該法案390億美元的補(bǔ)貼。一個更重要的因素是，臺灣芯片制造商臺積電是否會冒險在成本高、人力資本相對稀缺的情況下在美國建立工廠，以及蘋果是否決定購買美國制造商制造的價格略高的芯片，而不是亞洲生產(chǎn)的價格較低的芯片。《芯片法案》只是這些決定的一個因素。

在某些情況下，公司正在以更明顯的方式影響外交政策和國際沖突。以SpaceX提供的基于衛(wèi)星的互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)星鏈為例。SpaceX是世界上最富有的人之一埃隆·馬斯克擁有的公司。在2022年2月俄烏沖突之前，俄羅斯的網(wǎng)絡(luò)攻擊導(dǎo)致烏克蘭的大部分互聯(lián)網(wǎng)連接被切斷，馬斯克匆忙提供星鏈接入該國，為該國提供了至關(guān)重要的生命線。但同年9月，馬斯克拒絕了基輔將星鏈覆蓋范圍擴(kuò)大到克里米亞的請求，以便烏克蘭軍隊可以在那里對俄羅斯軍隊發(fā)動襲擊。馬斯克后來寫道，這樣做會使SpaceX“明確參與一項重大戰(zhàn)爭和沖突升級行為”。當(dāng)時他在與記者沃爾特·艾薩克森交流時說，他發(fā)現(xiàn)自己在想：“我在這場戰(zhàn)爭中要怎么做？”

但馬斯克的困境對他或其他人來說并不意外。政府與企業(yè)、國際關(guān)系與商業(yè)之間的界限已經(jīng)模糊到消失的地步。

成長的心態(tài)

隨著政府對幾十年來建立的復(fù)雜供應(yīng)鏈和技術(shù)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行修補(bǔ)，成千上萬的企業(yè)參與者的選擇和行為將使實現(xiàn)政策目標(biāo)變得更加困難。考慮到固有的有限工具包和每個行業(yè)的無數(shù)細(xì)微差別，美國政府不可能想到針對特定制裁或出口管制的每一個可行的解決方案或應(yīng)急措施。華盛頓將不得不依靠公司遵守政策精神，而不僅僅是文字。即使大多數(shù)公司一開始遵守新規(guī)則，隨著時間的推移，一些公司也會找到繞過限制和克服障礙的方法；監(jiān)管機(jī)構(gòu)和立法者需要保持警惕。而美國的競爭對手也不會坐視不管。在西方于2022年切斷與俄羅斯的幾乎所有經(jīng)濟(jì)互動后，莫斯科很快從中國找到了替代供應(yīng)來源：自2021年以來，俄羅斯從北京的進(jìn)口激增了64%。

出口管制和對外投資限制等政策會產(chǎn)生意想不到的后果，并且只能在有限的時間內(nèi)發(fā)揮作用。隨著國家和行業(yè)的反應(yīng)以及技術(shù)的變化，這些政策需要不斷更新。這些規(guī)則也需要多邊行動，因為全球其他參與者將樂意在華盛頓自廢武功時，想辦法取代美國的專業(yè)知識和資本。

產(chǎn)業(yè)政策也有類似的限制。政府可以傳達(dá)他們減少對外國經(jīng)濟(jì)依賴的意圖，但他們的手段有限。補(bǔ)貼和其他財政優(yōu)惠太小，無法完全重新連接幾十年來建立的嵌入式供應(yīng)鏈。而更極端的政策，如進(jìn)口禁令，可能會導(dǎo)致短缺和價格飆升，更不用說可能摧毀整個行業(yè)的全面貿(mào)易戰(zhàn)了。

適應(yīng)這一新的地緣政治現(xiàn)實需要政策制定者進(jìn)行范式轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)上，外交政策決策者和企業(yè)之間的互動要么是對抗性的（“不要在這里賣這些東西！”），要么是促銷性的（“在那里賣這些東西！”）。未來，美國政府將需要采取更具協(xié)作性的方法。關(guān)鍵的一步是明確闡述每項政策的意圖和目標(biāo)。如果政府監(jiān)管的意圖不明確，目標(biāo)不明確，就不可能遵循政府監(jiān)管的精神。例如，拜登政府官員一再將“生物技術(shù)”稱為重點領(lǐng)域，并將其列為類似于對半導(dǎo)體的經(jīng)濟(jì)管制的下一個重點領(lǐng)域。但它尚未定義復(fù)雜而廣泛的生物技術(shù)生態(tài)系統(tǒng)的哪些方面——包括基因組學(xué)、細(xì)胞療法和先進(jìn)的生物制造等一系列元素——最令人擔(dān)憂。它也沒有表明計劃如何限制美國的資本和技術(shù)，以及出于什么目的。這樣做將有助于為公司提供一些指導(dǎo)，讓它們了解如何在新措施宣布之前與當(dāng)今的中國市場互動。

外交政策官員還需要在經(jīng)濟(jì)和關(guān)鍵技術(shù)方面學(xué)習(xí)更多的專業(yè)知識。布倫特·斯考克羅夫特的時代已經(jīng)一去不復(fù)返了。他曾擔(dān)任杰拉爾德·福特和喬治·H·W·布什總統(tǒng)的國家安全顧問，是一位杰出的戰(zhàn)略家，但他聲稱對任何與經(jīng)濟(jì)有關(guān)的事情都一無所知。增強(qiáng)這些實力需要與體制外進(jìn)行更制度化的對話，包括在公司必須做出具有長期后果的決策時的快速變化情況下，例如外國并購或運(yùn)營重組。盡管如今陷入十字路口的大型科技公司有很多接觸政府的渠道，但較小的公司和其他行業(yè)的公司可能不知道在哪里獲得與其在中國的運(yùn)營或業(yè)務(wù)相關(guān)的重大決策的指導(dǎo)。商務(wù)部應(yīng)該設(shè)立一個專門服務(wù)于此類討論的咨詢辦公室，公司可以在那里與政策制定者進(jìn)行公開對話，并在一定程度上保證提出問題不會引發(fā)更多的監(jiān)管審查。其想法是消除早期和經(jīng)常與政府磋商的概念的污名化。健康對話的一個模式是由國土安全部和網(wǎng)絡(luò)安全和基礎(chǔ)設(shè)施安全局管理的網(wǎng)絡(luò)安全審查委員會，該委員會匯集了來自公共和私營部門的網(wǎng)絡(luò)安全專家。

為了提高制裁的有效性，改善執(zhí)法，并更好地了解經(jīng)濟(jì)脆弱性，華盛頓需要更好的監(jiān)測系統(tǒng)。拜登總統(tǒng)去年成立的白宮供應(yīng)鏈彈性委員會是一個良好的開端。商務(wù)部需要增加資金來收集行業(yè)數(shù)據(jù)和進(jìn)行預(yù)測分析，以強(qiáng)化其新的供應(yīng)鏈中心的力量。該中心應(yīng)對關(guān)鍵供應(yīng)鏈進(jìn)行年度壓力測試，以評估它們?nèi)绾谓?jīng)受地緣政治干擾。該部門還需要為其工業(yè)和安全局提供更多資金，該局負(fù)責(zé)監(jiān)督出口管制的發(fā)展和監(jiān)測，其預(yù)算十年沒有增長。

最后，華盛頓必須加大在收集經(jīng)濟(jì)情報方面的投入。更好地了解中國國內(nèi)關(guān)鍵技術(shù)的發(fā)展，以及北京如何利用監(jiān)管漏洞，可能有助于避免出現(xiàn)意外，例如華為最近宣布為其Mate 60智能手機(jī)開發(fā)了七納米芯片。（盡管中國目前還不能高效、大規(guī)模地生產(chǎn)這些芯片，但包括美國政府在內(nèi)的大多數(shù)觀察家仍然對這一發(fā)展感到措手不及。）這將需要增加財政部、商務(wù)部和中情局的經(jīng)濟(jì)情報資金。多年來，華盛頓在接收經(jīng)濟(jì)情報的程度上來回反復(fù)。但今天，它對國家安全的核心地位毫無疑問。

更廣泛地說，美國的政策制定者將不得不適應(yīng)一系列廣泛的問題和難題，這些問題和難題是他們的前輩在冷戰(zhàn)及其直接后果期間所能避免的。他們將不得不學(xué)習(xí)新的經(jīng)濟(jì)專業(yè)知識，與產(chǎn)業(yè)建立新的關(guān)系，并找到新的運(yùn)作方式。但值得記住的是，那些早期的政策制定者也必須做所有這些事情，以應(yīng)對他們所處時代的地緣政治范式轉(zhuǎn)變。這些問題和難題是不同的，但它們需要同樣的適應(yīng)。美國官員以前已多次成功地完成了這項任務(wù)，這次也可以。

來源：Foreign Affairs （Jami Miscik, Peter Orszag, and Theodore Bunzel）