行政執(zhí)法不是任性執(zhí)法，莫讓執(zhí)法行為違背了合理性原則

-------簡評行政處罰違背合理性原則的過罰不當行為

作者：劉鵬舉

引言

行政機關(guān)作為執(zhí)法機關(guān)，執(zhí)法行為不僅要做到合法，更要做到合理。合理行政要求行政機關(guān)實施行政管理時，應(yīng)當遵循公平、公正的原則，在授予行政機關(guān)自由裁量權(quán)的同時，應(yīng)當對權(quán)力的行使進行必要的監(jiān)督、約束和控制。合理性行政要求行政機在執(zhí)法過程中，盡可能選擇對公民個人權(quán)利損害最小的手段，不到窮盡處罰達不到效果時不得采取最激烈的手段，以保障公民的合法性權(quán)益。

關(guān)鍵詞：合理性原則 合理性行政 過罰不當 自由裁量

一、兩則案例突破了老百姓的一般的違法性認知，行政處罰過罰不當

案情1：農(nóng)戶自殺自賣自家的豬獲利0.58元，罰款10萬元(案例來源:吉林省舒蘭市人民法院)

林舒蘭，一農(nóng)戶春節(jié)期間將自家所養(yǎng)的豬殺了，拉到市場上去賣，結(jié)果剛賣了0.6kg，獲利不過0.58元，就被市監(jiān)局查處，市監(jiān)局隨后以銷售未經(jīng)檢驗檢疫豬肉為由，對農(nóng)戶做出沒收82.68公斤豬肉、0.58元違法所得并罰款10萬元的處罰。農(nóng)戶不服一紙訴狀將市監(jiān)局告上法庭。

案情2：榆林夫婦賣7斤芹菜獲利不足10元，被罰6.6萬元。（案例來源：紅星新聞 ）

個體戶羅某和妻子賀某在陜西省榆林市榆陽區(qū)經(jīng)營一家蔬菜糧油店。2021年10月，羅某在某農(nóng)貿(mào)市場從一農(nóng)戶手中購進7斤芹菜，其中2斤被榆陽區(qū)市場監(jiān)管局提取檢驗，剩余5斤以每斤4元的價格售出，共收入20元，純利潤不足10元。市場監(jiān)管部門以該批芹菜有一項指標超標，因售出的芹菜已無法追回，且夫婦倆無法提供供貨方許可證明及票據(jù)，不能如實說明進貨來源，未履行查驗義務(wù)，榆陽區(qū)市場監(jiān)管局決定對其處以罰款6.6萬元。后來，國務(wù)院督查組接到群眾在“國務(wù)院互聯(lián)網(wǎng)+督查平臺”反映，陜西榆林的一家個體戶賣了7斤芹菜后被市場監(jiān)管部門罰了6.6萬元，督查組對此展開調(diào)查走訪。最終糾正了該案件進入到大眾的視野。

案例3：丁某的村莊超市購進香蕉17斤，被罰5.5萬元。（案例來源：中國裁判文書網(wǎng) ）

河南駐馬店正陽縣的丁某開了一村莊家庭超市購進香蕉17斤，市場監(jiān)督管理局抽查時取走抽檢樣品3.6斤，剩余香蕉銷售貨值金額25.5元。后樣品經(jīng)檢驗不合格，丁某被行政處罰5.5萬元，丁某發(fā)起行政訴訟，后法院判令市場監(jiān)督管理局更改行政處罰罰金一項，改為罰款2000元。該案件后來在國務(wù)院督查組的問詢下，當?shù)厥袌霰O(jiān)管局領(lǐng)導(dǎo)也承認“處罰有點兒過罰不當”。

二、行政合法性原則要求行政執(zhí)法不是任性執(zhí)法，行政執(zhí)法合理性原則要求行政執(zhí)法不僅要依法行政，更要合理執(zhí)法。

行政執(zhí)法有兩項原則應(yīng)該是行政執(zhí)法的內(nèi)核原則，這就是行政行為的合法性原則和行政行為的合理性原則。但是對于上述案例，筆者從行政行為的合理性原則進行探討。合理原則是1911年“新澤西標準石油公司案”確立的原則。該原則要求法官在處理壟斷案件時采取謹慎的態(tài)度，認真權(quán)衡利弊得失，在充分考慮當事人的行為意圖、行為方式以及行為后果等因素后，再對當事人的行為是否構(gòu)成壟斷和是否違法作出判斷。美國最高法院在1918年"美國訴芝加哥農(nóng)產(chǎn)品交易所案"的判決中對合理原則的具體標準作了表述：判斷合法性的真正標準是所強加的限制是調(diào)解或促進了競爭還是壓制或消除了競爭[footnoteRef:2]。 [2: 李小明：《反壟斷法中濫用市場支配地位的違法認定問題研究》[J],河北法學(xué)，2007。]

合理原則要求法院考慮下列問題[footnoteRef:3]：受到限制的商業(yè)領(lǐng)域所特有的一些情況，限制前后的情況，限制的性質(zhì)、效果，現(xiàn)實性或可能性，限制的歷史，認為存在的惡果，采取特別補救的理由，要達到的目的和結(jié)果都是有關(guān)事實。合理性原則的優(yōu)點是對個案行為進行實質(zhì)性分析，有利于判決結(jié)果的公正性，彌補了本身違法行為原則的剛性。缺點是合理原則具有很大的彈性，在增加裁量權(quán)的同時進一步增加了爭議解決中的非連續(xù)性和不可預(yù)見性。 [3: 王美涵．稅收大辭典：遼寧人民出版社，1991，來源：百度百科。]

行政合理性原則[footnoteRef:4]（the Principle of Reasonableness）是與行政合法性原則相并列的一項基本原則，而且又是對行政合法性原則的補充。它要求行政主體的行政行為不僅要合法，而且同時要合理。行政行為中，違反合法性原則將導(dǎo)致行政違法，違反合理性原則便將導(dǎo)致行政不當。行政合理性原則是根據(jù)實際行政活動的需要，基于自由裁量權(quán)而產(chǎn)生和存在的。行政合理性原則要求行政法律關(guān)系當事人的行為，特別是行政機關(guān)的行為，不僅要合法而且要合理，也就是行政機關(guān)的自由裁量行為要做到合情、合理、恰當和適度。 [4: 張文顯．法理學(xué)：高等教育出版社，2011。]

但是，要求法律對所有的行政行為都予以具體的詳細的規(guī)定是不可能的，也是不現(xiàn)實的。這樣，行政機關(guān)就被賦予了一定的自由裁量權(quán)，使其視具體情況作出相應(yīng)的行為。但僅以行政合法性原則限制自由裁量權(quán)是不夠的，必須還要以行政合理性原則限制。一般認為，行政合理性要求：行政行為必須符合法律的目的；行政行為必須有合理的動機；行政行為應(yīng)考慮相關(guān)的因素，而不考慮無關(guān)的因素。

眾所周知，法律賦予行政機關(guān)的自由裁量權(quán)就是行政行為合理性原則的具體體現(xiàn)。行政機關(guān)的具體行政行為要獲取法律的許可是行政行為合法性的本源。那么，為了有效規(guī)制社會的良好秩序同時要凸顯法律的指引作用，將合理性原則嵌入到行政行為之中就是應(yīng)有之義。，究其原因，這是因為行政行為的合理性要顧及社會效果，要顧及政府在民眾中的期待性認可。

行政行為合理性要求以行政行為必須符合法律的目的為前提；行政行為必須有合理的動機；行政行為應(yīng)考慮相關(guān)的因素，而不考慮無關(guān)的因素。因此，合法性原則是合理性原則應(yīng)用的前提和必要條件，合理性原則是合法性原則的補充和調(diào)

三、行政機關(guān)裁量權(quán)的自由需要行政機關(guān)根據(jù)實際情形，綜合性考慮執(zhí)法的社會效果進行合理性執(zhí)法。

行政執(zhí)法需要合法性，也需要合理性，行政機關(guān)首先要依法行政，其次要綜合考量具體行政行為的合理性。對于行政機關(guān)來講，“法無授權(quán)不可為”；對于民事主體來講：“法無禁止即自由”。筆者認為，新時代的法治環(huán)境下，行政機關(guān)的執(zhí)法權(quán)不僅要在法律的框架內(nèi)行使，更要綜合考量執(zhí)法的各項因素，尤其要考慮社會效果，進行合理性執(zhí)法。

行政行為合理性原則第一是：“行政行為的動因應(yīng)符合行政目的，凡有悖于法律目的的行為都是不合理的行為”。第二是：“行政行為應(yīng)建立在正當考慮的基礎(chǔ)上，要有正當?shù)膭訖C，行政行為不得違背社會公平觀念或法律精神，不得存在法律動機以外的目的或追求”。第三是：“行政行為的內(nèi)容應(yīng)合乎情理。即應(yīng)符合事情的常規(guī)或規(guī)律”[footnoteRef:5]。 [5: 龔祥瑞;;行政合理性原則[J];法學(xué)雜志;1987年02期]

通過上述法律要義可知，行政執(zhí)法需要按照行政目的進行執(zhí)法，也就是說，行政執(zhí)法要在一定的法框架內(nèi)執(zhí)法，不能突破自己的權(quán)力邊界。這足以說明合法性是行政執(zhí)法的前提；其次，行政行為要有正當?shù)膭訖C，且不得違背社會公平觀念或法律精神；再就是，行政性合理性原則是行政權(quán)力的執(zhí)法者的自由裁量權(quán)，是要結(jié)合主觀和客觀兩個方面的范疇進行綜合性分析進行執(zhí)法。如果說行政行為的合法性原則將行政機關(guān)濫用權(quán)力通過法律排除在外，那么我們可以理解為行政執(zhí)法的合理性原則更是將粗暴執(zhí)法和機械化執(zhí)法排除在外。

“法律要以理服人，更要以德服人。法律不是冰冷的文字，更不能成為道徳的敵人。法律只是手段而不是目的。法律的最終作用是懲惡揚善，保護弱者，而不是違背人倫道德，滋生邪惡，或者讓邪惡更囂張。”一位同行朋友這樣說。對于上述觀點，筆者是認同的。事實上，結(jié)合了上述觀點，大家似乎有了一定的共識，那就是：行政機關(guān)的權(quán)力必須要有一定的權(quán)力邊界，即行政執(zhí)法必須在法律的框架內(nèi)執(zhí)法，同時依據(jù)行政執(zhí)法的合理性原則，行政執(zhí)法在執(zhí)法的過程中更要考慮一般的良善的人性，所以行政執(zhí)法的合理性原則便是一種當時之需。

四、行政行為的懲罰機制應(yīng)符合一般的大眾認知和道德判斷，粗暴型執(zhí)法不符合現(xiàn)代文明法治的要求。

趙宏博士認為“國家懲罰機制的展開應(yīng)符合一般的大眾認知和道德判斷，如果某種行為長期由公眾公開實施，且為一般人確信和認可，就不能對其予以懲罰，否則就違背了法治原則中的預(yù)測可能性原理”[footnoteRef:6]。 [6: 趙宏：《修剪自買的香樟樹被高額處罰合法嗎？》文章來源“澎湃新聞”2021年8月19日。]

根據(jù)這一原理，行為人即使實施了符合構(gòu)成要件的違法行為，只要其根本不具備對行為違法性認識的可能時，就不能對其予以懲戒和非難。因為只有具備了違法性認識的可能時，當事人才有可能產(chǎn)生違法動機，而法律所要懲戒的也正是這種違法動機和主觀惡意。據(jù)此，如果某項懲罰實在與大眾認知和情感相悖，那么應(yīng)檢討的就不該是當事人是否屬于“法盲”，而是懲罰機制本身是不是因為違背預(yù)測可能性而實質(zhì)不正當。

《行政處罰法》也明確規(guī)定，設(shè)定和實施行政處罰必須與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當，同時應(yīng)當注重處罰與教育相結(jié)合。同時《行政處罰法》第三十三條明確規(guī)定，違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。當事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。可以講，法律原則和具體規(guī)定都要求，在執(zhí)法活動中，行政機關(guān)所采取的具體措施必須要適當，要對當事人權(quán)益損害最小。

筆者對于上述法律規(guī)定是極為認可的，法律不僅僅是冰冷的文字，更要考慮法律的人文關(guān)懷，要從實質(zhì)法治角度去解讀法律，去依法行政。筆者認為，行政執(zhí)法的目的不僅要體現(xiàn)國家權(quán)力機關(guān)的權(quán)威性，更要有益于維護個體尊嚴和個人自由，注重對個體私權(quán)的保護。行政機關(guān)在執(zhí)法過程中要盡可能考慮行政行為的合理性原則，避免僵化執(zhí)法和粗暴執(zhí)法。

眾所周知，法律的確有其獨特的話語、邏輯、判斷和理性。對于法律的解讀，如果僅僅停留在文字表面的簡單認知，不去思索法律背后的法益平衡以及公平的道德內(nèi)核，而是將公眾樸素的道德情感隔絕在外，那么生硬的，冰冷的、機械的執(zhí)法勢必又回到了低端的非法治文明。

結(jié)合上述事由可知，一項具體的違法行為，如若超出了一般公眾的違法性認知，且無造成嚴重的損害后果和不良的社會影響。《行政處罰法》第六條特別強調(diào)，“糾正違法行為，應(yīng)當堅持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。”在筆者看來，相比較嚴厲的懲罰，溫和的說教更容易讓一個人信服。如果沒有上述的嚴重的損害后果，以及不良的社會影響，則執(zhí)法機關(guān)斷然不能為樂懲罰而懲罰，對行為人進行批評性教育可以達成引導(dǎo)的效果，則不應(yīng)當會輕易啟動懲罰機制。由此，筆者認為，行政機關(guān)在具體執(zhí)法時，依法行政是前提無可厚非，但是要綜合考量當事人的主觀認知、動機目的等情節(jié)，并綜合評估其社會危害性，由此來審慎決定是否啟動懲罰機制，而不是機械地進行簡單歸責和懲戒。

五、對于行政機關(guān)過罰不當?shù)木唧w行政行為，行為人的權(quán)利救濟程序。

我國《行政處罰法》第五條第二款規(guī)定了過罰相當?shù)脑瓌t：“設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當。”事實上，任何行政處罰的設(shè)定、實施都要遵循這條規(guī)定。上述案例，農(nóng)戶僅僅出售了0.6kg豬肉，那么如若這豬肉不是有毒有害的豬肉，從損害后果來看，損害后果并不大，行政機關(guān)卻罰款10萬元 確實有違行政合理性原則，拋開行政合法性原則，這屬于過罰不當?shù)男姓袨椤９P者并不認同這樣的處罰，筆者想表達的是：“十萬元對于一般的老百姓不是一個小數(shù)目，執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法的過程中盡量綜合考量合理性因素，莫讓自己的粗暴執(zhí)法傷了老百姓的心。”

再就是，依據(jù)我國《行政處罰法》第六十三條的規(guī)定，行政機關(guān)作出較大數(shù)額罰款的行政處罰決定之前，應(yīng)當告知當事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當組織聽證。當事人不承擔行政機關(guān)組織聽證的費用。依據(jù)各部委或各省的規(guī)定，對于5萬元以上的罰款，通常已經(jīng)屬于“較大數(shù)額罰款”，當事人若要求聽證，行政機關(guān)應(yīng)當組織聽證。由上述法律規(guī)定可知，處罰10萬元的罰款明顯符合“較大數(shù)額”，這類行政執(zhí)法應(yīng)當告知當事人有權(quán)舉行聽證。

再根據(jù)我國《行政處罰法》第七條規(guī)定：公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；對行政處罰不服的，有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。結(jié)合上述法律規(guī)定，農(nóng)戶對于上述處罰不服，有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟進行權(quán)利救濟。

結(jié)語

趙宏博士說“法律并非冰冷的機器，也不只是治理的工具，相反，它應(yīng)該成為公眾一般認知和樸素情感的載體”[footnoteRef:7]，執(zhí)法不是執(zhí)行僵硬的法條，在法律之外更有人性溫情的一面，這是法律和人性的完美結(jié)合，是構(gòu)建社會和諧秩序的利器，是規(guī)范社會糾紛緩解矛盾的潤滑劑。國務(wù)院第九次大督查第十六督查組成員陳曉表示，執(zhí)法不能只講力度，市場監(jiān)管部門在維護好市場秩序的同時，也要為小微主體的生存創(chuàng)造良好的環(huán)境。 [7: 趙宏：《修剪自買的香樟樹被高額處罰合法嗎？》文章來源“澎湃新聞”2021年8月19日。]

筆者認為：行政機關(guān)在在行使權(quán)力的時候，也就是在實施行政行為的過程中，作為執(zhí)法者，行政權(quán)力不能突破自己的權(quán)力邊界進行非法性外延，即自己首先不能違法，更不能濫用權(quán)力。如若不綜合考慮相關(guān)因素，一旦權(quán)力被濫用，不僅損害政府形象，還會激發(fā)社會矛盾，所以行政機關(guān)人員一定要拒絕粗暴執(zhí)法，追求做到文明執(zhí)法。因此，合理性行政要求行政機關(guān)在行使自由裁量權(quán)時采取的措施和手段應(yīng)當是最輕微的，文明的，面對多種可能選擇的行政手段和措施，應(yīng)按照“必要性、適度性和比例性的要求”進行合理化選擇。

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