入庫編號：2024-12-3-016-012

某工程技術有限公司訴江蘇省寶應縣國家稅務局不予受理行政復議申請決定案

——行政機關之間案件協查通知及所附相關材料不具有可復議及可訴性

關鍵詞

行政 行政復議 內部行政行為 外部化 可復議性

基本案情

第三人江蘇省寶應縣國家稅務局稽查局（以下簡稱寶應國稅稽查局）于2016年11月向山東省淄博市張店國家稅務局稽查局（以下簡稱張店國稅稽查局）發出《協查函》《案件協查基本情況表》《已證實虛開通知單》、510張發票的明細單等文書材料，其中《協查函》主要是就某工程技術有限公司涉嫌虛開增值稅專用發票實施犯罪行為請求張店國稅稽查局開展協查取證工作；《已證實虛開通知單》內容為：“經查證，現將已證實虛開的發票510份、涉案發票開票金額人民幣49916528.47元（幣種下同）、稅額8485810.67元、價稅合計58402339.14元告知你局，請按有關規定處理，并將有關情況及稅務處理結果反饋我局。”另附發票明細清單。

張店國稅稽查局收到上述材料后，于2016年12月5日立案，《稅務稽查立案審批表》中載明某工程技術有限公司“涉嫌稅收違法”；并于同日向檢查科下發《稅務稽查任務通知書》，決定對某工程技術有限公司進行檢查；于同日制作《稅務稽查項目書》，分析意見欄載明“可能存在少繳增值稅”；同日向某工程技術有限公司出具《稅務檢查通知書》《詢問通知書》，擬對某工程技術有限公司法定代表人、會計出納、業務員、倉庫保管員進行詢問；并于2016年12月22日、2016年12月27日、2017年1月6日實際對某工程技術有限公司會計沈某、業務員劉某、經理范某某各作《詢問筆錄》1份；于2017年1月6日制作《稅務稽查工作底稿（一）》，對某工程技術有限公司2016年1-3月的應交稅費、進項稅、憑證號碼、抵扣增值稅發票進項稅、銀行存款、借方金額作了記載；于2017年1月7日制作《稅務稽查工作底稿（二）》，對某工程技術有限公司案涉510份發票涉及金額、進項稅額、申報抵扣額等進行了闡述，并對經過查看賬簿記載、詢問法定代表人、會計、業務員后的情況亦作了闡述；于2017年8月31日制作《稅務稽查審理報告》，“審理意見”部分就“檢查人員查明的事實及相關證據”、“審理認定的事實及相關證據”作了詳細闡述；于2017年9月4日向某工程技術有限公司作出張國稅稽處[2017]41號《稅務處理決定書》，決定追繳某工程技術有限公司已抵扣的增值稅稅款8485810.67元，同時依據《稅收征收管理法》第三十二條、《稅收征收管理法實施細則》第七十五條之規定對某工程技術有限公司按日加收滯納稅款萬分之五的滯納金。

某工程技術有限公司收到上述《稅務處理決定書》后，于2017年9月30日向江蘇省寶應縣國家稅務局（以下簡稱寶應國稅局）郵寄了《行政復議申請書》，請求撤銷上述《已證實虛開通知單》。寶應國稅局于2017年10月12日作出《不予受理行政復議申請決定書》，內容為：被申請人向張店國稅稽查局發出的《已證實虛開通知單》，系被申請人依據《稅收違法案件發票協查管理辦法（試行）》（稅總發[2013]66號）第九條之規定向張店國稅稽查局發出的系統內部協查信息。該協查信息不屬于《稅務行政復議規則》（國家稅務總局令21號）第十四條規定的復議受案范圍。根據《行政復議法》第十七條、《稅務行政復議規則》第四十五條第一款之規定，本機關決定不予受理。某工程技術有限公司不服寶應國稅局作出的行政復議決定，提起訴訟。

江蘇省高郵市人民法院于2018年4月26日作出（2017）蘇1084行初123號行政判決：駁回原告某工程技術有限公司的訴訟請求。宣判后，當事人未提起上訴，判決已發生法律效力。

裁判理由

本案爭議焦點為寶應國稅稽查局作出的《已證實虛開通知單》有無產生外部法律效力，即有無“外部化”。

第一，《已證實虛開通知單》屬于內部行政行為。《稅收違法案件發票協查管理辦法（試行）》（稅總發[2013]66號）第九條規定：“已確定虛開發票案件的協查，委托方應當按照受托方一戶一函的形式出具《已證實虛開通知單》及相關證據資料，并在所附發票清單上逐頁加蓋公章，隨同《稅收違法案件協查函》寄送受托方。通過協查信息管理系統發起已確定虛開發票案件協查函的，委托方應當在發送委托協查信息后5個工作日內寄送《已證實虛開通知單》以及相關證據資料?！备鶕鲜鰲l款，從文書類型的角度看，《已證實虛開通知單》屬于異地稅務機關之間的協查文件，僅供稅務機關內部使用，并不直接送達行政相對人，對相對人的權利義務并不產生直接影響。受托方稅務稽查局在收到《已證實虛開通知單》后對下游企業展開調查，以調查下游企業是否存在稅收違法行為。從形式上看，《已證實虛開通知單》僅作為稅務機關的內部行政公文，是委托案件協查的內部文件，屬于“內部行政行為”，原則上不屬于法定的行政復議受案范圍或行政訴訟受案范圍，即不具有可復議性或可訴性。

第二，內部行政行為“外部化”后在特定條件下具有可復議性或可訴性。內部行政行為外部化是指內部行政行為作出的本意是不對外產生法律效力，但其實施對行政機關以外的行政相對人產生了實際影響，其效力超出了機關內部的范圍。內部行政行為不可復議或訴訟，理論上的重要依據之一即內部行政行為并未對外產生法律效力，對行政相對人的實際權利義務沒有產生實際影響。但內部行政行為外部化后，即內部行政行為對外被付諸實施、對行政相對人權利義務產生了實際影響，內部行政行為就會發生法律性質的改變，轉變為可復議或可訴的行政行為，屬于行政復議受案范圍或行政訴訟受案范圍。

第三，本案《已證實虛開通知單》并未產生外部法律效力，即內部行政行為并未“外部化”。根據《稅收違法案件發票協查管理辦法（試行）》（稅總發[2013]66號）第十五條第（一）項的規定，“有下列情形之一的，受托方應當按照《稅務稽查工作規程》有關規定立案檢查：（一）委托方已開具《已證實虛開通知單》的?！北景钢校掠螐埖陣惢榫质盏缴嫌螌殤獓惢榫职l出的《協查函》《已證實虛開通知單》等文書材料后，根據上述規定進行立案檢查，立案檢查之初僅認定原告“涉嫌稅收違法”“可能存在少繳增值稅”，后經檢查，即查看某工程技術有限公司賬簿記載、詢問該該公司會計沈某、業務員劉某、經理范某某等，并根據案涉510張發票的明細單、進項稅額抵扣證明、增值稅納稅申報表、銀行存款交易明細報表等證據，經審理，最終作出《稅務處理決定書》，認定某工程技術有限公司存在違法事實，少繳增值稅進項稅額8485810.67元，并決定予以追繳。綜上，可知張店國稅稽查局僅將寶應國稅稽查局作出的《已證實虛開通知單》作為線索，對某工程技術有限公司開展立案檢查，然后根據某工程技術有限公司的稅務違法情況作出的處理，而非直接憑據《已證實虛開通知單》向某工程技術有限公司作出的《稅務處理決定書》，即《已證實虛開通知單》并未對某工程技術有限公司權利義務產生實際影響。換言之，張店國稅稽查局并非直接將《已證實虛開通知單》對外付諸實施、實際影響相對人權利義務。故《已證實虛開通知單》并未由內部行政行為外化為外部行政行為。

綜上，案涉《已證實虛開通知單》作為稅務機關內部文書，屬于內部行政行為，在本案中并未因張店國稅稽查局作出的《稅務處理決定書》而產生外部法律效力，便不具有可復議性或可訴性，故被告寶應國稅局作出的《不予受理行政復議申請決定書》并無不當。

裁判要旨

行政機關之間委托案件協查的內部通知、所附線索材料，屬于過程性行政行為，對公民、法人和其他組織的合法權益并不產生實際影響，不屬于行政復議和行政訴訟的受案范圍。

關聯索引

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號）第1條第2款第5項

一審：江蘇省高郵市人民法院（2017）蘇1084行初123號行政判決（2018年4月26日）

來源：人民法院案例庫

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