作者簡介：趙宏，法學博士，北京大學法學院研究員。文章來源：《法學家》2025年第4期，轉自法學家公號。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。

摘要

伴隨給付之訴的大量涌現，請求權審查模式開始為行政訴訟所適用。與傳統的合法性審查模式不同，請求權審查模式下，作為公法訴訟的行政訴訟與私法訴訟并無本質區分，二者所要處理的都是具體法律關系之下關系主體間的實體權利糾紛，訴訟也因此成為對實體請求權和實體法的忠實貫徹。請求權審查模式以公權利和實體請求權作為實體法基礎，又以實體法思考、訴權的概括主義和權利要素同時在起訴條件和勝訴條件上的支配性作為其適用前提，其不僅已被適用于課予義務之訴和給付之訴，同樣可為撤銷之訴和確認之訴的重新理解和建構提供啟發。但請求權審查模式同樣受到體系不融貫，適用有局限以及對實體法和訴訟法關系的先驗性判斷存疑的質疑，這也說明復雜的行政訴訟制度并不能被封閉在單一坐標之下。

引言

民事糾紛通常以原告請求被告為特別給付為典型，法院所要探究的是是否存在據以支持原告請求權的規范基礎，主導其審查的模式即請求權審查模式。它以民法中的請求權概念為核心，所要處理的是“誰得向誰，依據何種法律規范，主張何種權利”的問題。作為行政訴訟傳統審查模式的合法性審查卻與此形成鮮明對照，其以行政行為作為審查單元，審查的是系爭行為是否符合法律。盡管致力于控制行政權的基本目標，但這種合法性審查已在實踐中暴露出不少弊端，較為突出的就是其無法有效回應原告的訴訟請求，且造成訴判之間的隔膜分離。這種情形伴隨訴訟類型的日趨多樣以及訴訟審查的逐漸精細而表現得更為明顯。與《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）在修改前后都將“行政行為的合法性審查”作為核心原則不同，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號，以下簡稱為《行訴法解釋》）在具體闡釋履行判決和給付判決時，已將原告訴請是否成立作為判決的適用要件；訴訟實踐中，“實體請求權”“請求權基礎”等民法概念也開始頻繁出現于行政訴訟判決中，并成為行政審判的考察事項。這些都說明，我國的行政訴訟審查模式已悄然發生轉變，合法性審查不再居于壟斷地位，請求權審查同樣開始為行政訴訟所適用，行政訴訟與民事訴訟由此也出現通約的趨向。

但請求權概念畢竟在公法中初現端倪，與之相關的公權論研究同樣為時尚短，請求權審查模式與傳統合法性審查模式究竟有何差異，如何在請求權框架下進行行政訴訟的審查，如何為不同類型的行政訴訟配以恰當的請求權審查構造，如何提取請求權審查的具體步驟，這些問題都有待更細致的考察和說明。鑒于上述背景，本文從對合法性審查模式的檢視出發，嘗試對請求權審查模式在行政訴訟中的實體法基礎、所倚賴的訴訟法構造以及具體適用進行系統闡釋，并在此基礎上總結請求權審查模式在我國行政訴訟中的可能應用。

一、傳統合法性審查模式及其問題

《行政訴訟法》第6條規定，“人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查”。這一條是合法性審查的規范依據，也始終被作為行政訴訟的基本原則。在合法性審查模式下，行政訴訟審查的基本單元是行政行為，審查要點是行政行為是否合法，借由這種審查首先要維護的也是監督行政機關依法行政的目標，因此其本質上指向的就是客觀化的行政訴訟。這種模式雖與以行政行為為中心的實體法互相匹配，且在監督行政機關依法行政方面表現突出，卻伴隨訴訟類型的漸趨多樣以及訴訟審查的逐漸精細，暴露出不少問題。

其一，訴判的隔膜分離。在合法性審查模式下，既然訴訟的首要目的是對行政機關是否履行客觀守法義務的監督，司法就并非通過類似民事訴訟的平等兩造間的訴訟模式，去服務于權利的實現和糾紛的解決。與此相應，原告資格的分配也更多是在考慮司法負擔后的訴訟資源分配，而非需回溯到實體法上進行判斷的法解釋問題。這種情形伴隨保護規范理論的引入有所改變，但在訴的理由具備性階段，個人權利是否受損依舊不是法院撤銷系爭行為的考慮要素。這就使原告訴請很容易被遮蔽于行政行為的合法性審查之下，行政訴訟由此出現明顯的訴判分離。

其二，覆蓋類型的單一。在經典的撤銷之訴下，原告所主張的只是排除違法干預和去除侵害結果，但伴隨訴訟類型的多元，原告的訴請已遠非要求撤銷違法的系爭行為，還包括要求行政機關作出行政行為或為其他給付，甚至是要求法院確認某項法律關系以及與之關聯的特定權利義務是否存在。在這些訴訟中，“對訴訟的審理等同于對系爭行政行為的合法性審查”這一前提再無法獲得證立，合法性審查也無法再居于訴訟基本原則的地位。

其三，對當事人權利保護的不足。正如以行為形式法教義（Verwaltungsverhandlungsdogmatik）為核心的客觀法，因過于注重行政機關的客觀守法義務，而未給私人的公法權利留下獨立位置，以合法性審查為重心的客觀訴訟，同樣凸顯對私人權利保護的不足。這種保護不足尤其體現于，其通過對行政行為的合法性審查排擠了行政行為是否侵權的審查，“合法”被直接等置為“不侵權”，進而造成行政訴訟無法為三邊或多邊法律關系下的公法爭議解決提供適配的審查模式。

“違法=侵權”“合法=不侵權”正是亨克所表達的行政法作為客觀法的特征，即在傳統行政法中，合法性已吸收了合權利性，侵權性也為違法性所包含。而在我國撤銷判決中，權利侵害只是起訴條件，行政行為違法才是勝訴條件，法院撤銷違法行為無需有原告權利受損，原因也在于此。上述等式在雙邊關系下或許成立，卻較難拓展至三邊或多邊法律關系下。在三邊法律關系下，行政機關是對相互沖突的私益進行調整和權衡，由此引發的訴訟也多是第三人提起的撤銷之訴或是課予義務之訴。第三人的訴求或是要求法院撤銷行政機關頒發給相對人的許可，以排除該許可對自身權利的侵害；或是要求行政機關對相對人施予負擔以滿足其利益保護。此時，不僅需要在訴的合法性階段就借助實體請求權判斷第三人是否有原告資格，而且在訴的理由具備性階段也無法再回避第三人是否具有實體性權利的證立。若忽略分配行政的復雜背景，將第三人的訴請簡單轉化為對系爭行為的合法性審查，很容易就會得出此前諸多規劃許可訴訟案中的裁判邏輯：“許可符合規劃即合法，從而就不侵權”。這種“合法即不侵權”“合規即不侵權”的判斷定式使法院對于第三人提起的撤銷之訴，與“相對人對規劃許可提起訴訟的合法性審查結構沒有任何差別”，最終導致對以相鄰權人為代表的第三人公法保護的缺失。事實上，忽略對第三人的權利考察，反過來同樣會導致對系爭行為的合法性判斷僅停留于形式，而未觸及其實質。

二、請求權審查模式的實體法基礎

請求權概念最初伴隨保護規范理論和公權利（或稱主觀公權利）學說的引入而出現在我國行政審判中，但請求權審查模式應用于行政訴訟的實體法基礎迄今并未獲得清晰說明，有關公法請求權及其基本類型的學理探討同樣數量寥寥。故要探究請求權審查模式在行政訴訟中的適用，首先就要對其關涉的實體法問題進行梳理。

（一）公權利、公法請求權與訴權

如果說行政行為的合法性審查與客觀訴訟具有天然的契合性，那么請求權審查則與主觀訴訟互相適配。相較致力于行政合法性監督的客觀訴訟，主觀訴訟將行政訴訟首先定位為對個人公法權利的保護。公權利概念和與之相關的保護規范理論同樣因為我國行政訴訟在司法裁判中被明確定位為主觀訴訟而出現于法院裁判中。但公權利與公法請求權很多時候被混同，并一體性地成為行政訴權的實體法依據。這就引出了如下問題：公權利概念的引入在原本互相區隔的實體法和訴訟法之間建立關聯，也使行政訴權的理解回到實體法解釋的框架之下，但在公權利之外是否仍需公法請求權概念，私法上請求權模式適用的“權利—實體法請求權—訴權”的三階構造是否可植入公法。

1.基礎性公權與實體請求權的區分

今日的權利理論認為，無論是公權利還是私權利依其作用都可被區分為支配權、請求權和形成權，即權利并不只是請求權，而是其權源和基礎。但二者常被混同的原因首先在于這一領域概念使用本身的蕪雜。例如，有學者將公權利區分為基礎性權利和派生性權利，而派生性權利就是由公權利延伸出的請求權；還有學者主張放棄使用公權利的概念，直接將公法請求權再區分為原權型請求權與救濟型請求權，但其所認知的原權型請求權又是作為請求權基礎的公權利。甚至在私法中，支配權、請求權和形成權的層級也并不固定。支配權和形成權被認為是原權利，可直接由法律規范或是法律行為而產生，當支配權與形成權受損或有受損之虞時，就會引申出相應的救濟請求權（反應請求權）。而與支配權、形成權并列的請求權亦可再被細分為獨立請求權和非獨立請求權，后者同樣是次生的、輔助的，是與支配權和形成權派生出的救濟請求權相當的權能。這就使請求權即使在私法中，也可在原權和派生權利兩個層級上理解和適用。被混用的第三個原因還在于，除自由權外，作為公權利其他類型的社會權（給付權）和民主參與權，都無法再進行原權和次生權利的分解，法律上的細致區分也就顯得冗余。

概念混用背后所反映的問題是：私法領域有關基礎性權利和派生性權利（請求權）的區分是否同樣適用于公法；在實現了從訴訟法思考向實體法思考的轉向后，再區分公權利和公法請求權還有無其他實益。對這一問題的回答首先需簡單回溯私法中相關概念的發展演替。眾所周知，私法請求權觀念肇始自羅馬法中的訴權（actio）。溫特沙伊德將集約在“action”概念之下的實體權利從訴權中予以剝離，并將二者的關系重塑為，訴權“只是請求權的結果，而非原因；請求權在法庭上的可訴請性（訴權），是請求權的一個側面，而非構成請求權的東西”。自此，實體權利及其訴訟實現獲得明確區分，實體法是由實體請求權組成的權利秩序，而訴訟法則是貫徹和實現實體權利的手段，二者彼此分立，也一體性地統攝于請求權概念之下。但請求權從訴權中的剝離只是完成了私法在訴訟法和實體法上的分離。事實上，除了被限定于訴訟法領域的訴權外，私法在實體法上仍舊會再區分出基礎性權利和請求權。這種區分在薩維尼的權利概念中就已出現，同樣為溫特沙伊德承認，之后更成為德國民法典的固定構成。

與權利不同，請求權被界定為，“要求他人為一定行為、不為一定行為或承擔容忍義務的權能”。既然是要求某個特定人作出可使權利獲得實現的作為或不作為，請求權的概念中就已暗示了存在“有待實現的權利”和“為實現權利的請求權”的區分。將請求權觀念納入公法的魯普（Hans Heinrich Rupp）同樣指出，基本權利和主觀化的權利規范構成了原權利，這些權利被侵害時就會產生要求撤銷或以其他方式實現的次生權利，這就相當于在原權基礎上又會分解出實體上的反應請求權，“如果人們認為訴權要以權利化的構造來理解，就必須認為旨在實現權利的實體性反應請求權是存在的”。

魯普的認識又涉及彼時的歷史背景：盡管受溫特沙伊德的影響，公法中早已有公權利的研究，但公權研究最初因受耶利內克的影響，基本都聚焦于對私人公法地位的認識，但由此得出的公權利卻在很大程度上與訴訟互相隔絕，更無法驅動訴訟展開。具體表現為：與作為私法請求權實現方式的民事訴訟不同，行政訴訟最初只是一種形式化的行政申訴構造（Verwaltungsbeschwerde），其目的也僅被限定于行政的自我控制。盡管在南德行政訴訟制度中，私人若提起撤銷之訴，同樣需有“權利受損”的要求，但此處的“權利”卻僅被理解為程序法意義上的訴的合法性要件，其功能只是為避免行政訴訟滑向民眾訴訟，但訴訟的核心仍舊是行政行為的適法性審查，故此類撤銷之訴在本質上更近于一種“異議之訴”（Beanstandungsklage）。由此來看，“盡管行政訴訟的主觀化屬性被肯定，但訴訟所維護的實體法上的權利卻未獲澄清”。魯普和其同時代的學者認識到上述問題，其解決方式就是將私法中有關權利及其訴訟實現之間的關系植入公法，并在公法中塑造出可與私法請求權類比的實體請求權概念。在魯普看來，耶利內克所提取的私人公法地位并非真正的公權利，其更近于私法中的法律利益（Rechtsgütern），且“更開放，更不確定，更靈活也更未知”，故此種純粹的法地位并不能被直接等同于私法中封閉的權利。能與私法請求權類比的只是公法地位被侵犯后所產生的具體化的反應請求權，行政訴訟所欲實現的也是這種實體化的反應請求權。

2.“基礎性權利—請求權—訴權”的三階構造

基礎性權利和請求權的區別，其實在耶利內克處就有強調，“與抽象和潛在的權利相比，請求權始終是具體而又現時的”。從基礎性權利中分離出的請求權的首要作用，在于對權利的具體化和現實化。這又源于公權利作為集合概念的抽象性和潛在性。正如抽象的客觀法要根據相互關聯的規范集合才能最終拆解為具體的行為義務，作為其主觀化分配的權利也必須在具體法律關系下，再被具象化為具體的請求權才能獲得清晰認識。除了完成權利在具體法律關系下的具體化和明確化外，基礎性權利要獲得實現，也需要借助于請求權的行使。請求權對權利的實現作用首先表現為，其是權利可訴性的宣告。就如溫特沙伊德所說，“一項主觀化的賦權規范，只有具有請求權形式時，才是可訴的”。除作為可訴性的標志外，請求權之于權利的貫徹功能還在于：即使不訴諸司法救濟，請求權也使權利人可直接向他人要求，即請求權已賦予權利人獨立于訴訟的獲得實現的權能。這一點既與請求權內含的權利分配功能有關，也是其本質上就是“法上之力”（Rechtsmacht）的體現。與此相應，私法中“只有權利人可向義務人請求，權利人才可向法院請求”，放在行政訴訟中就轉化為，只有私人可向行政機關請求，法院才可對行政機關施加負擔。相比權利和實體請求權，訴權是法律所賦予私人通過司法來執行規范、解決糾紛的權利，是個人權利和實體請求權的司法實現可能。如果說請求權和訴權都是由基礎性權利派生出的救濟性權利，那么請求權就是實體法意義上的救濟權利，其既可以直接通過向侵害人提出，亦可作為基礎請求啟動訴訟程序；而訴權則是程序法意義上的請求權。將訴權限定為個人實體請求權的訴訟實現，同樣是使法官服膺于法律，使其不能逸脫于法律對司法的約束。

由此來看，在私法由“基礎性權利—請求權—訴權”組成的三階構造中，請求權作為中間環節，連接了實體性權利和作為其司法執行權能的訴權。上述三階構造及思考方式同樣有益于公法：首先，今日在論及公權類型時，都會溯及耶利內克的地位學說。但他所論及的自由權、社會權和民主參與權都屬于較為抽象的基礎性公權，其雖可大致勾勒個人相對于國家的獨立法地位，但在具體法律關系下卻需要借助公法請求權作為具象的轉譯；其次，除具體明晰基礎性公權外，將權利再區分為基礎性公權和反應請求權，并將請求權作為實體法和訴訟法的聯結，同樣有助于行政訴訟的具體展開：因為基礎性公權會產生一系列指向和內容并不相同的請求權，唯有明晰原告借由訴訟所欲實現的請求權才能明確原告訴請，并圍繞該訴請明確訴訟類型、審查步驟以及審查要件。

（二）公法請求權的基本類型

我國學理和司法實務目前已廣泛接受借助保護規范理論對公權利予以判斷的方法，但從基礎性公權中分離出的公法請求權究竟又如何區分，迄今并無統一認識。學者們所歸納的公法請求權更是斑駁繁雜。其實，既然公法請求權附著于基礎性公權之上，是基礎性公權的具象和實現，那么借由區分基礎性公權來對公法請求權進行類型歸納，或許會有利于明晰思考。

1.實體性公權與形式性公權二分下的公法請求權

除自由權、社會權和民主參與權的分類外，公權論中一直都有實體性公權與形式性公權的二分。這一分類對理解不同類型的公權以及作為其具體呈現的請求權同樣關鍵。所謂實體性公權，就是能夠在法律上得到完全保護，也具備獨立的訴訟實現可能的公權利，其典型就是傳統地位學說下的自由權和社會權。這兩類權利代表個人相對于國家的消極地位和積極地位，以及由此延伸出的針對違法干預的防御權和要求國家進行積極給付的受益權。相比實體性公權，形式性公權代表的則是一種并不完備，保護范圍和強度也明顯低于實體性公權的公權類型。最典型的形式性公權首先是程序公權。盡管程序規范中同樣包含著對私人的賦權規定，但傳統公權論認為，這些賦權規定并非賦予個人完備的法地位，程序權利受損或者程序瑕疵都僅具有相對性，并不能成為私人訴請撤銷行政行為的獨立事由，法院對程序瑕疵的審查也無法擺脫實體決定而獨立進行。與程序公權一樣被劃入形式公權的還有無瑕疵裁量請求權。巴霍夫就曾指出，無瑕疵裁量請求權只是要求行政機關恰當地行使裁量權，作出無瑕疵的行政決定，并無法請求行政機關作出特定的決定。

公權利的實體與形式二分，首先有助于認知作為其派生性權利的公法請求權：例如由自由權延伸出的是防御請求權，其在遭遇侵害時就會產生侵害排除、結果除去甚至是損害填補等反應性請求權；而給付權、程序公權和無瑕疵裁量請求權的原權和派生請求權同一，其在訴訟中的具象呈現仍舊是該項權能。其次，實體與形式的二分還有助于厘清兩類公權及其派生出的請求權在訴訟實現上的顯著區別。原則上，形式性公權僅是實體性公權的輔助和補充，并無法獨立地在訴訟中獲得實現，在這一點上無瑕疵裁量請求權與程序公權并無不同。無瑕疵裁量請求權雖可在實體性公權利闕如時充當“權利侵害”要件中“權利”，用以滿足訴權要件，但在撤銷之訴、課予義務之訴以及給付之訴中，這種請求權又常會被嵌套于撤銷請求權或給付請求權中，且作為撤銷請求權或是給付請求權最終獲得實現的一項，卻非唯一和充分的要件。除非裁量權縮減至零，否則無瑕疵裁量請求權的悖反就僅能導出瑕疵決定被撤銷的階段性結果，并無法達成當事人要求為特定給付的真正訴求。

2.三邊和多邊法律關系下的第三人公權及其請求權形態

以上有關公權利（基礎性權利）/請求權的區分和對應僅在雙邊法律關系下，其著眼的也基本是傳統的自由防御型行政法。若放在三邊和多邊法律關系下，情形又會變得復雜。三邊和多邊法律關系疊加著私人間的水平關系與私人和行政機關之間的垂直關系。對處于水平關系中的私人而言，對其權益造成直接侵擾的是同為私主體的他人，但因為行政機關已對私法關系承擔廣泛的調控義務，權益受損的私人又可基于其與行政機關的垂直關系，產生要求行政介入水平關系，進而排除他人侵害以滿足自身權益的“介入請求權”。

介入請求權的憲法依據在于基本權利的國家保護義務，即國家不僅自身負擔對個人自由保持尊重和克制、不予違法干預的義務，在個人自由受到第三方侵擾時，國家還要負擔提供積極保護的義務，故這種請求權也常被稱作“保護請求權”（Anspruch auf Staatschutz）。有別于直接針對國家干預的防御請求權與旨在增進個人福祉的受益請求權，介入請求權是分配行政下拓展出的一種新型公權。這種公權因存在于三邊和多邊法律關系下，且用以形容三邊和多邊法律關系下第三人的公法地位，在德國法中又常被直接稱作第三人公權。第三人公權的提出反映出行政法從自由防御型向利害調整型的轉變，也同樣說明，在分配行政下，第三人權益已不再被視為反射利益或稀釋于一般公益，而是可向行政機關主張且能獲得訴訟保護的公權利。介入水平關系且為權利受到另一方私主體侵犯的私人提供保護是第三人公權的意涵，又因為屬于公法請求權，其請求的對象就是處于垂直關系中的行政機關而非私人。但放在私益沖突權衡的框架下，“介入”或“保護”的具體訴求又會表現為要求行政機關撤銷向相對人作出的授益決定，或者要求行政機關對相對人施予負擔以排除其妨害。這就使第三人公權雖可直接表現為要求行政介入私益沖突，并通過權衡調和來實現私益保護，但在訴訟中仍舊是防御請求權或是給付請求權的變形，故第三人公法請求權的證立也就主要體現于第三人提起的撤銷之訴和課予義務之訴中。

三、請求權審查模式的適用前提與基本構造

除依賴于一定的實體法基礎外，請求權審查模式的適用還有其特殊的前提和構造。請求權審查模式下，私人訴權基本都來自實體請求權，如果沒有實體請求權，訴訟就無法展開。即使是訴訟法規定也為實體法所限定，所著眼的也是將法律糾紛完全回溯到實體法層面，并聚攏于請求權概念之下進行解決。因此，請求權審查模式本質上所倚賴的，就是一種“權利構造下的司法保護體系”。

（一）請求權審查模式的適用前提

具體而言，請求權審查模式的展開要以訴權的概括主義和權利要素同時在起訴條件和勝訴條件上的支配性為前提，而這兩點指向的都是一種實體法而非訴訟法的思考方式。

1.實體法思考

實體法思考是對傳統訴訟法思考的克服。在訴訟法思考下，權利的重心在于其訴訟可能，識別權利的方式也是法律明確規定私人可向法院訴請救濟。這種思考方式在公權論早期一度還有影響，例如即使是耶利內克和布勒一直嘗試區分權利和權利的實現可能，卻仍舊從訴訟可能中反推援引可能，并將其作為公權利的識別要素。而將實體法上抽象的權利整體與訴訟法上概括的訴訟可能互相對應，就是區別于訴訟法的“實體法思考”：私法原則上都可以被還原為請求權的規范樣式，而實體法上獲得承認的請求權都有概括的訴訟可能。實體法思考不僅主張訴權的功能在于落實實體法和實體權利，同樣表達了訴訟法對于實體法的附屬性，即訴訟法就是忠實地貫徹由實體法所確立的請求權及其界限。如果說耶利內克和布勒尚未擺脫訴訟法思考，上述實體法思考則被魯普完整貫徹于公法。魯普將公權論的目標確定為：如何從實體上理解公權利，如何結構化地構建個人與國家的法律關系，并在訴訟中予以實現。為此魯普還明確強調，德國《行政法院法》中作為起訴要件和勝訴要件的“權利受損”，都必須被理解為“實體上的防御權”，理解為是私人的靜態法地位受到侵害時所產生的反應請求權。總之，“如果期望將行政訴訟視為真正的司法活動，它就必須借由請求權貫徹公權利”。

2.無漏洞司法保護與訴權概括主義

實體法思考強調對訴權的理解必須回溯至實體法上的請求權，與這種思考相匹配的就是訴權的概括主義。早期的公權論一直將訴訟可能作為公權利的識別標志，這種觀念又與彼時訴權的列舉主義相關：即使被確認為實體權利，是否可獲得司法保護，仍舊需要訴訟法的具體列舉。訴權列舉主義導致的結果就是公權利唯有能獲得司法救濟時才會被承認，公權利也因此淪為一種例外。但第二次世界大戰后“無漏洞司法保護”觀念的提出，使個人權利的司法保護無須再追問其是否被訴訟法單獨賦予了訴權，殘存于公權論中的訴訟法思考因此被徹底清除。這一點尤其體現于門格爾（Christian Friedrich Menger）關于《德國基本法》第19條第4款的闡釋中，“在今日的法治國家，國家通過裁判所提供的權利保護，與訴訟法中的實定法規定是否明示容許裁判救濟完全無關。毋寧說，那些規定在性質上并非法的創設，而只是法的確認……包羅性地形成權利保護是法治國家的本質要素”。門格爾所稱的“包羅性地形成權利保護”就是訴權概括主義。概括主義原則性地將一般的訴訟可能賦予私人針對行政應被承認的所有實體權利，這也使私人與行政的法律關系如同私法關系一樣，可被理解為具有一般訴訟可能的實體法上的私人請求權體系。而我國《行政訴訟法》在2014年修改后將訴權保護范圍從此前的“人身權和財產權”拓展至“人身權、財產權等合法權益”，對人身權和財產權以外的其他權益的司法保護不再依賴于特別法的明確列舉，呈現出訴權概括主義的端倪。

3.權利要素在起訴與勝訴二階構造中的支配性

與無漏洞司法保護及訴權列舉主義互相對應的，還有權利要素在起訴和勝訴兩個階段的支配性。這一點又可對比德國法有關撤銷之訴的理由具備性要件和我國撤銷判決的適用條件。盡管在原告資格上，我國《行政訴訟法》同樣要求唯有相對人和利害相關人才能提起訴訟，且識別利害相關人的標準也是公權利概念和保護規范理論，但在勝訴條件上，只要行政行為違法，法院即可判決撤銷，此時再無須考慮是否有權利受損。而德國《行政法院法》第113條對撤銷之訴理由具備性的規定是，“只有行政行為違法且原告的權利因此受到侵害時，法院才能撤銷該行政行為”。據此，權利侵害不僅是撤銷之訴的起訴條件，同樣是勝訴條件。權利侵害在訴的合法性階段和理由具備性階段均有支配性不僅意味著，所謂原告適格并非只是原告具有訴權或是程序上的追訴資格，而是一種實質適格。與原告的實質適格相適應的還有，既然行政訴訟同樣是個人請求權的貫徹之訴，那么唯有“系爭行為違法+原告權利受損”才共同構成原告撤銷請求權的證立。

（二）請求權審查模式的基本構造

如果行政訴訟采用請求權審查模式而非合法性審查模式，不僅訴訟審查的對象會發生從行政行為到實體請求權的轉換，整體的訴訟構造和訴訟進程也會由實體請求權來控制和引導。表現于起訴、審理和判決的三個階段。

首先，在起訴階段，原告訴權會替代受案范圍發揮案件過濾功能。在以撤銷之訴為主的傳統訴訟下，案件準入由行政行為掌控。但伴隨給付之訴和確認之訴的大量出現，行政訴訟的提起已不再以行政行為為限，訴的合法性的核心判斷，也由原告訴請的行為是否屬于行政行為，轉換為原告是否有相應的訴權，原告訴權由此替代受案范圍發揮案件的過濾功能。而我國近年來行政訴訟的變化反映的同樣是這種結構性轉換。值得指出的是，盡管訴權和訴的理由具備性問題都要借助公權利和公法請求權進行判斷，但二者在適用上仍有差異。以德國法為例，在訴權判定階段，法院適用的是“可能性標準”，即原告只要證明，被訴行政行為存在侵犯其權利的可能就已滿足起訴條件，“此處所必須的，只是一種足夠的說服力，而不是可信度審查”。但至訴的理由具備性階段，僅證明實體請求權存在具有蓋然性就不足夠，原告必須證明屬于其自身的權利確實受到了侵害。此處不僅會涉及可信度審查，還會涉及行政行為與原告權利受損之間是否存在因果關系的判斷。

其次，在審理過程中，法院的審查同樣圍繞請求權展開，請求權不僅引導著訴訟程序的推進，也承擔著訴訟的控制功能。請求權的引導和控制功能不僅體現于其借由訴訟請求的具體確定而明晰了訴訟類型，還表現為，既然同為私人請求權的實現之訴，行政訴訟就與民事訴訟一樣受制于處分主義原則：法院只能依當事人申請行事，其審查也不得溢出當事人的請求范圍。私法將請求權對于訴訟審查的樞紐作用具體描述為：糾紛解決的問題都被指向對請求權基礎的尋找，故對于法律適用者而言，“一方面在于處理法律文本（尋找請求權基礎、分析其構成要件并揭示其法律意義），另一方面則是將表現為法律規則的抽象形式化構成要素運用于具體案件，即涵攝”，這一過程講究“目光在規范要件于案件事實之間交互流轉”，其對于行政訴訟同樣具有指導性。

最后，訴訟請求的成立同樣決定著法院的判決類型，法院也因此必須在判決中正面回應原告訴求。在德國法中，因訴訟類型本身就存在區分，法院無論是撤銷行政行為，還是判決行政機關作出特定行為或為特定給付，都是在訴訟是否具備理由的框架下展開，判決因此也就是對原告訴請是否證立的回應。但我國《行政訴訟法》在修改后雖用駁回原告訴訟請求判決替代此前的維持判決，似將行政訴訟的判決類型從整體上區分為認可原告訴請的判決和駁回原告訴請的判決兩類，但這種貫徹卻不徹底，具體表現為：其一，撤銷判決依舊未將原告權利受損作為適用條件，因此僅著眼于行政行為效力的破除而非請求權的實現；其二，履行判決和給付判決的規范樣式都受制于撤銷判決，聚焦的都是行政機關的拒絕行為或不予答復是否違法，并未特別突出請求權的作用；其三，我國的確認判決更非德國法上一般確認之訴的對應，整體的確認判決都被置于以行政行為為中心的體系之中，無論是確認違法抑或確認無效，均以行政行為為前提，而不是對法律關系和權利義務是否存立的確認。

四、請求權審查模式在行政訴訟中的具體適用

請求權審查模式的具體適用會因訴訟類型的不同而有所不同，但決定訴訟類型的又是原告的具體訴請以及作為訴請基礎的實體請求權。因此，分析請求權審查模式的具體適用，本質上就是分析原告借由不同訴訟類型所欲實現的公法請求權及其具體證立。民事訴訟會大體區分為形成之訴、給付之訴和確認之訴三類，其在行政訴訟以及我國的行政訴訟判決類型中同樣存在對應：與形成之訴對應的為撤銷之訴（在我國對應撤銷判決和變更判決）；與給付之訴對應的是針對行政行為的課予義務之訴以及針對一般給付的給付之訴（在我國又基本可對應履職判決和給付判決）；只是我國尚未確立與一般確認之訴對應的確認判決，我國的確認判決仍舊圍繞行政行為展開。

（一）請求權審查模式在給付之訴中的適用

無論從德國經驗還是我國訴訟實踐來看，行政訴訟中率先納入請求權審查模式的都是給付之訴，這大抵因為，民事訴訟的基本樣式就是給付之訴。這類訴訟在行政審判中的大量出現不僅打破了傳統撤銷之訴中心主義，也觸發了行政訴訟審查模式的變革。此類訴訟的目的已不再是排除對個人自由和權利的違法干預，因此將訴訟審查局限于被告的不作為或拒絕履行是否違法就遠遠不夠。又因為原告的訴請轉換為要求行政機關作出特定行為或為特定給付，那么探究原告訴請是否有請求權基礎的請求權審查模式，就成為更適當的審查模式。

行政訴訟中的給付之訴可再區分為課予義務之訴與一般給付之訴兩類，前者是請求作出行政行為的給付之訴，后者作為兜底性訴訟，是請求作出除行政行為以外的其他行為和給付。課予義務之訴和一般給付之訴大體涵括我國的履職判決和給付判決，但因為我國在這兩類判決適用對象上的區分并非行政行為和其他給付，而是行為義務和金錢給付類義務，因此就不能得出課予義務之訴對應履行判決，一般給付之訴對應給付判決的簡單結論。相反，因為行為義務和金錢給付義務的履行都同時包括行政行為和事實行為，若以德國法上課予義務之訴和一般給付之訴的劃分為據，不僅履行判決會分離出課予義務之訴和一般給付之訴，前者對應諸如要求頒發許可的行政決定，后者對應要求拆除違章建筑等事實行為；給付判決也會再分離出課予義務之訴和一般給付之訴，前者對應作出支付撫恤金、最低生活保障金、工傷醫療保險金的行政決定，后者則對應支付社保金、撫恤金、最低生活保障費等事實行為。故此處仍以課予義務之訴和一般給付之訴作為分析框架。

1.課予義務之訴中的履職請求權

履職判決和給付判決最初在我國《行政訴訟法》中的規定都以撤銷判決為參照，這很容易將法院的審查重點引向行政機關的不作為或拒絕履行是否違法，而非原告是否有相應的實體請求權。但《行訴法解釋》第91條又對第72條進行了細化，履職判決的審查要點不再只是行政不作為是否違法，同樣包含原告是否存在相應的履職請求權以及裁判時機成熟，這基本對應德國法上課予義務之訴的理由具備性條件。

由《行訴法解釋》第72條“原告請求被告履行法定職責的理由成立”所引申出的履職請求權，具體內容是要求行政機關做出某項特定行政行為的請求權，其本質是要求行政機關執行法規范的“法律執行請求權”或是“規范實現請求權”。因為公權論否定公民概括的、一般的法律執行請求權，僅承認單獨的、個別的法律執行請求權，故履職請求權的證立就需借助保護規范理論來探究客觀法規范是否有私益保護性，而原告是否落入該保護范圍內。課予義務之訴既可由相對人提起，也可由第三人提起，履職請求權的具體形態也因此可進行這兩個方向的區分。

由相對人提起的課予義務之訴，所欲實現的履職請求權往往是受益請求權，即請求行政機關對自己作出授益類的行政行為，例如向自己頒發許可。此類請求權是廣義的給付請求權的亞種，其規范基礎既可源于一般法中明確的授益條款（或客觀的履職條款），也可訴諸憲法的基本權利。除一般法外，上級指令、行政行為、先行行為以及行政允諾都會成為行政機關履職的客觀法基礎，也可成為私人要求行政機關作出授益決定的請求權基礎。需要指出的是，憲法中的基本權利條款所發揮的主要是防御權功能，原則上并不能從自由權條款中直接推導出受益請求權，德國聯邦行政法院所認可的由基本權利引申出的受益權也僅限于“最低生存保障權”和“共享權”。但基于基本權利的外部效力，在一般法規范完全闕如時，憲法也可發揮補充作用。

與相對人相比，由第三人提起的課予義務之訴所欲實現的履職請求權本質是介入請求權或曰保護請求權，在訴訟中具體表現為要求行政機關對他人作出行政行為或是加重懲罰等。此類請求權的證立首先需考察行政機關是否有對水平關系的相應介入義務或干預職責。其次要看規定介入義務或干預職責的法規范是否包含“第三人保護性”，是否可主觀化為第三人公權利。對第三人保護性的考察既可參考保護規范理論，也可按照普羅伊斯的沖突權衡模式進行，但需考察的法規范必須是包含憲法基本權利規范在內的規范整體。而在具體的法解釋中，也需顧及主觀解釋和客觀解釋的結合，考慮基本權利的內部和外部效力，甚至法規范和事實領域的關聯。我國行政審判中已出現不少涉及第三人是否有請求權，是否可要求行政機關作出處罰或加重處罰的案例。此處的第三人又常常以舉報投訴人的面目出現。但一般法中的舉報投訴條款并不必然會成為第三人介入請求權的客觀法依據，因其原則上并不包含明確的第三人保護性，也并未賦予第三人要求行政機關作出特定實體決定的公法請求權。第三人雖可借助該條款要求行政機關對舉報投訴進行受理答復，卻無權要求行政機關對他人作出處罰或是加重處罰。

根據《行訴法解釋》第91條的規范構造，無論是相對人提起的課予義務之訴還是第三人提起的課予義務之訴，履職請求權的確定除依賴于客觀法規范中明確的私益保護性（或第三人保護性）外，還取決于個案中行政機關的裁量空間：唯有在理由具備、事實清楚、法律規定明確、法效果唯一的情形下，即行政機關的裁量權已縮減至零時，法院才會判決被告履行特定義務；而當行政機關仍有裁量空間時，法院僅會判決被告針對原告的請求重新作出答復。此處所涉及的就是履行判決中課予特定義務的判決和課予重作義務的判決的區分。

2.一般給付之訴中的給付請求權

一般給付之訴與課予義務之訴的構造相似，所探求的都是與履職請求權類型相同的給付請求權，二者的差異只是給付之訴中的給付請求權指向的是行政行為之外的其他給付。如履職請求權一樣，這種給付請求權“既有可能來自法律、法規、規章的規定，來自一個行政決定或者一個行政協議的約定，也有可能來自行政機關作出的各種形式的承諾”。貫徹于一般給付之訴中的給付請求權，根據其具體內容可區分為返還請求權、不作為請求權、損失填補請求權、結果去除請求權和基于行政合同產生的請求權等。這些請求權很多并非直接來自公法保護規范或者憲法基本權利，更多是對私法規范的類推適用。故私法中的不當得利返還請求權以及因無因管理產生的請求權同樣會在一般給付之訴中找到其公法對應。

此處尤其需要提及結果除去請求權。這類請求權在其發展中已擺脫私法觀念的影響，而成為公法上排除請求權的典型。結果除去請求權在德國法上歷經從執行結果除去請求權到一般結果除去請求權的變遷。最初在20世紀50年代，巴霍夫從《德國基本法》第20條第3款的依法律行政原則中推導出了公法上的結果除去請求權。但這種請求權僅著眼于撤銷之訴，指向的是因違法且已執行的行政行為而權利受損者，在行政法院撤銷該行為后，得向行政機關主張除去該行為所引起的持續不利結果的權利。因是撤銷之訴的附屬，且被限定于以撤銷之訴為主的權利保護體系下，這種請求權又被稱為“執行結果除去請求權”。在德國《行政法院法》頒布后，有實務裁判將該法第113條第1款第1句作為結果除去請求權的實體法依據。此后還有學者將結果除去請求權的依據溯源至民法上的物上請求權，而從憲法上對其予以推導的意見也聚訟紛紜。這些理論探索最終凝結于1971年德國聯邦行政法院的一份原則性判決。在該份判決中，聯邦行政法院將結果除去請求權的適用范圍從行政行為擴展至所有的違法干預行為，并將其理論依據溯源至憲法基本權利。至此，公法上的一般結果除去請求權獲得普遍性認可：除行政行為外，包括事實行為在內的所有公法干預措施，若其造成持續性的權利侵害，私人都擁有由基本權利所保障的，以結果除去請求權方式呈現的防御請求權。與履職請求權一樣，根據德國《行政法院法》第113條，結果除去請求權的證立同樣需具備行政機關在法律上和事實上具有消除后果的能力，且裁判時機成熟的要件，即在后果消除的種類和方式上，行政裁量已縮減至零。如果恢復原狀在法律上或事實上是不可能的，或者只能通過不合比例的巨額耗費才能達到目的，這種結果除去請求權就可能轉化為后果補償請求權。

（二）請求權審查模式在撤銷之訴中的適用

一直以來，撤銷之訴都在行政行為的合法性審查的框架下展開，撤銷之訴也始終被作為合法性審查的典型。邁耶就曾拒絕承認法院撤銷行政行為與私人對行政擁有實體法上的權利之間有直接關聯。與邁耶的觀念相對，德國法中始終存在著對撤銷之訴的另一種理解：撤銷之訴給予私人的權利保護并不是行政本身為法規范所拘束的反射效果，而是實定法已就行政與私人之間所發生的糾紛規定了一定解決方案的司法適用結果。據此，撤銷之訴的標的并非行政行為違法本身，而是“原告請求法院撤銷系爭行政行為的權利，或者原告可向行政機關要求撤銷行政行為的請求權”。此種觀念下的撤銷之訴就是行政對原告的權利施加不法侵害時，原告提起的“排除侵害之訴”，這種訴訟并非僅為破除違法侵害行為的法效果，其欲實現和貫徹的同樣是原告實體法上的侵害排除請求權或曰撤銷請求權。

從解釋邏輯上，既然撤銷之訴同樣在起訴要件和勝訴要件處強調“權利毀損”，那么只要證立此處的“權利毀損”并非只是原告的追訴資格，而是可回溯至實體法且為實體法所保障的“請求撤銷違法行政行為”的實體請求權，那么“撤銷之訴就是實現請求權的形成訴訟”。但對撤銷請求權的證立和說明在德國法上歷經較為復雜的過程，迄今也未有明確定論。早在耶利內克處，個人所擁有的“不受違法強制的自由”并非只是單純的事實上的自由，作為對私人獨立人格的確認，這種自由同樣意味著，“對國家毀損自由的所有決定，具有獨立人格的私人都有撤銷請求權”。與耶利內克一樣，布勒同樣將公權利解讀為請求權，即可向國家請求的自由權，在撤銷訴訟中主張的實體性權利也是這種自由權，“以消極地位為基礎，請求符合法律的自由這種完全意義上的一般請求權是存在的，這是法邏輯上之必然”。

在布勒之后同樣堅持撤銷之訴中實體法和訴訟法分離的還有門格爾，其將撤銷之訴所欲維護的實體請求權，表述為私人的消極地位在被毀損時所發生的，類似物上請求權的公法上的“反制”。這種請求權與國家賠償中的損失填補請求權內核一致，都以恢復原狀為基礎，“國家或其他公權力主體因行使公共職務致使私人的法地位遭受不法侵害時，國家必須回復至毀損沒有發生的狀態”。故這種同時涵括要求撤銷違法行為、進行損失填補以及回復原狀等內容的請求權，門格爾統稱之為“回復原狀請求權”（Wiedergutmachungsanspruch），它同時覆蓋行政訴訟和國家賠償，也是上文已提及的巴霍夫所說的“執行結果除去請求權”的上位概念。與門格爾的積極界定不同，韋洛特（Felix Weyreuther）雖認可這種請求權是從憲法自由權中延伸出的保護效果，卻將其稱為“不作為請求權”（Unterlassungsanspruch），其本質也是抑制國家的違法干預。這種請求權原本潛藏于基本權利之中，在私人權利因行政違法干預而受到侵害時被具象化，并進一步轉化為除去請求權。

魯普雖未像傳統自由主義的做法一樣從私人的消極地位中尋求實體請求權的基礎，但也明確指出，“現行法上存在著撤銷訴訟的可能，這就對應著從訴訟中推論出實體權利的必然”，即撤銷之訴或者說訴訟法上的撤銷本身就是實體法上的排除請求權的證明。魯普使用了“排除請求權”（Beseitigungsanspruch）來指稱撤銷之訴所欲實現的“反應請求權”，并認為此種請求權指向的就是對系爭行政行為的撤銷，“從公法地位的損害中產生出的反應請求權，其目的就在于排除造成地位損害的干預行為”。與魯普一樣積極推行撤銷請求權乃實體請求權，而非訴訟權利的還有貝特爾曼（Karl August Bettermann），盡管其反對將此類公法請求權的根據訴諸憲法，卻認為存在著“請求法院撤銷系爭行政行為的實體性形成權”，“撤銷訴權不過是請求撤銷的實體權利在訴訟法上的反映，而對行政法院請求撤銷的權利，也不過是對行政機關實體法上的撤銷請求權的反映”。貝特爾曼同樣用“排除請求權”概念作為撤銷之訴的實體請求權，但與魯普不同的是，此種“排除請求權”不僅包含了對行政行為本身的撤銷，還包含了對違法行政行為執行后果的清除，不僅擴張了對行政行為的權利保護，同樣擴張了對事實行為的權利保護。

綜上，將實體請求權的觀念貫徹于撤銷之訴，不僅使撤銷之訴與其他訴訟類型的差異相對化，亦使撤銷之訴在請求權觀念下被作為權利保護方式重新塑造：撤銷之訴所著眼的并非只是行政行為效力的破除，同樣包含實體請求權的實現。如果說將撤銷之訴從合法性審查模式轉換至請求權審查模式的差異，在雙邊法律關系下表現得并不明顯，在三邊法律關系下，將撤銷之訴理解為第三人權利的實現之訴，能有效避免私人的權利保護需求被遮蔽于客觀性合法性審查之下。但值得注意的是，在第三人提起的撤銷之訴中，其撤銷請求權或侵害排除請求權的實體法基礎卻并不能像相對人一樣被訴諸憲法上的一般自由權，第三人的撤銷請求權更多來自一般法規范的私益保護性，這種私益保護性使可從屬于第三人的公權利被從一般公益中區分出來，并由一般法為其提供請求權基礎和相應的救濟權利，而其本質就是上文提及的介入請求權。

（三）請求權審查模式在確認之訴中的運用

相比給付之訴和撤銷之訴，確認之訴的審查模式較少獲得討論。其原因在于，確認之訴更像是程序裝置，原則上只是對法律關系存在與否的司法確認。因此，有學者指出，將確認之訴定位為“程序性的法律救濟”更為妥當，即其是由“訴訟法所主導的獨立的法律救濟和法律職能”。

但與撤銷之訴一樣，同樣有觀點認為，確認之訴雖更多表現為程序裝置，其與實體請求權的關聯并不容忽視：首先，確認之訴的訴訟標的是法律關系，而法律關系正是以權利義務為內容建構，故用請求權審查模式或許能更好地把握關系構造下的權利義務。其次，確認之訴的合法性要件中有確認利益的要求，而對“確認利益”，德國法仍舊認為應在《行政法院法》第42條第2款“公權利”的意義下獲得理解，即原告借由確認之訴欲維護的必須是受到法律保護的利益，且這種利益能夠通過請求法院予以及時的具體澄清而獲得保護和促進。這種意義上的確認利益已近于確認請求權（Festellungsanspruch），確認之訴由此也就被同樣理解為確認請求權的實現之訴。

五、請求權審查模式的質疑與局限

請求權審查模式將所有的法律糾紛都完全回溯到實體法層面，聚攏于請求權概念下予以解決。這種模式雖已被廣泛納入行政訴訟，卻不乏爭議。即使新近仍有不少德國學者指出，請求權審查模式作為一種“模型”并未被體系性地建構起來，其輪廓并不明晰，不僅一些至關重要的問題未獲解決，這種模式中還包含有一定的不穩定性和不連貫性。針對請求權審查模式的批評具體集中于如下方面。

（一）體系的不融貫性與公法的特殊性

因為與民事訴訟中的給付訴訟存在天然親和，將請求權審查模式適用于行政給付之訴自無問題，這種模式是否可貫徹于確認之訴和撤銷之訴始終存有異議。但若要保持體系的融貫性，除給付之訴之外，確認之訴和撤銷之訴當然也應被理解為是對某類實體請求權的實現。

如上文所述，確認之訴的目標因在于對法律關系的有無進行有拘束力的司法確認，故一直有意見認為，將其確定為“程序性的法律救濟”更為妥當。在此觀念下，確認之訴的法律救濟權能來自于訴訟法規范，而非實體請求權，確認之訴所欲實現的也并非實體法上的確認請求權，而是不能被還原為實體權利的確認利益。學者甚至認為，在確認之訴之外再構建出實體性的確認請求權不僅是冗余的，甚至可能是有害的，因為這意味著，“如果無法找到實體性的確認請求權，就不能作出確認之訴”。與此相似的還有撤銷之訴，鑒于撤銷之訴無論在過去還是現在都始終是行政訴訟的核心類型，故請求權審查模式若要在行政訴訟中獲得體系性構建，就必須通過請求權構造重構撤銷之訴。如上文所述，無論是巴霍夫的執行結果除去請求權，還是魯普的排除請求權，再至貝特爾曼概括性的排除請求權，本質上都在塑造撤銷之訴中的實體請求權。但反對意見同樣認為，上述學術努力只是在學理上假定出某種實體性的“撤銷請求權”。這種假定既未獲得學界一致認同，也與行政現實存在距離。而且，若從私法角度觀察，私人提起行政訴訟要求排除違法行政行為的效力，更近于形成權的行使，而非請求權。

就像魯普曾遭遇的批評一樣，在撤銷之訴中貫徹實體請求權觀念的學術努力嘗試“像理解民事訴訟一樣理解撤銷之訴，卻并未討論將私法模式適用于公法的適宜性”。而公法區別于私法的特殊性尤其表現為：其一，與私法規范原則上已自成請求權基礎的體系不同，行政實體法中涉及請求權的規范散落在各處，且必須依賴憲法基本權利或是保護規范理論予以探究，上文列舉的結果除去請求權和撤銷請求權的證立過程已經說明探求公法請求權基礎的困難。其二，私法領域中，實體法與訴訟法（程序法）的區分可以說涇渭分明，而行政法領域中，實體法與程序法的區分卻相對模糊，故私法上實體法與訴訟法的關系并無法直接復制到行政法中，因為行政實體法同樣是“實體法和程序法”的綜合。其三，私法在論及請求權審查模式時，總會涉及請求權競合以及請求權基礎的檢視序列等關鍵問題，但這些理論同樣無法直接植入公法。若私人針對行政的違法干預訴請救濟，又有兩個以上的請求權可主張時，公法大多會訴諸第一次權利救濟優于第二次權利救濟的原則，并不會援用請求權競合的思維，而這種優先適用本質上只是訴訟類型的次序選擇。其四，行政法體系建立的根基仍在于依法律行政原則，故對于私人在行政不法侵害其權利時的司法救濟或可通過請求權思維進行理解，但對于行政機關依法律行政的部分，卻難以用請求權模式進行分析，這也導致請求權思維僅能覆蓋行政法體系的部分而非全部。

（二）實體法與訴訟法的關系

請求權審查模式預設了實體法對于訴訟法的統攝性，即訴訟法的功能在于忠實貫徹由實體法所確立的實體請求權及其界限。這種關于實體法和訴訟法的先驗性認識，雖然在行政訴訟中引入了實體法思考，避免了對訴權的判定脫逸出實體法的范疇，卻同時限制了訴訟法對于實體法的反作用，且可能導出對訴權相對窄化和限定性的理解。

事實上，即使在私法中，訴訟法完全從屬于實體法只是特定歷史階段下的產物。德國在第二次世界大戰后的民事訴訟已用權利保護請求權替代了此前的訴權概念，并以其為起點對民事訴訟法予以體系性重構。權利保護請求權雖與實體法上的民事權利彼此對應，卻并不一致，它既不是民事權利的組成，也不是其附屬。權利保護請求權被認為是針對訴訟行為和司法行為的公權利，其面向的是國家而非私人，內容也不僅是訴訟可能，還包括以訴的方式要求能夠滿足或拒絕原告法律保護利益的判決的特定權利。相應的，原本在民事訴訟中居于通說地位的，“訴訟并不能創造權利、發展權利和完善權利，而只能保護權利”的觀念，也被認為已經過時而遭放棄。

據此，如果對“訴訟法從屬于實體法”的邏輯前提本身存在疑問，當然也會對請求權審查模式的廣泛適用產生質疑。而這種訴訟法與實體法的非從屬性或非一致性其實已體現于行政訴訟的具體展開中。例如，在實體請求權思考下，唯有能夠在實體法上向行政機關主張的，才能在訴訟中向法院主張，故如果法院的形成權限超過了行政機關的撤銷權限，在邏輯上無法再通過請求權審查模式予以說明。但事實上，法院很多時候是借由訴訟法所賦予的職權，在司法保護的形式下對爭議法律關系予以裁斷，并非只是嚴格復刻實體法上的法律關系，法院的權力也因此會遠遠超出行政機關在實體法上擁有的，僅限于撤銷違法行為的權力。這種訴訟法和實體法的非一致性還表現為，在行政訴訟制度中同樣存在大量不依托于實體請求權的訴權安排。典型的如，為避免公益執行的虧空，立法會直接為私人或公益團體分配不依賴于實體性權利的原告資格。

（三）溢出實體法請求權的權利保護需求

公法救濟始終面臨如何處理權利保護與權力監督之間張力的問題。而請求權審查模式的問題在于，有些利益需要有效的法律保護，卻無法從實體法上為其尋獲請求權基礎，由此出現權利保護的漏洞。這始終是將行政訴訟理解為實體請求權的貫徹，而非單純的訴訟法制度所面臨的難題：法律適用者在面對不斷出現的糾紛類型時，總是需要以請求權的解釋論框架將值得保護的利益翻譯成實體請求權。但這種工作卻總伴隨著“受制于舊體系，而忽視了新糾紛類型值得以法解決；或者雖然承認特定利益值得保護，但因為找不到適合于體系的構成而不得不否定權利保護”的風險。故將合法性審查模式置換成請求權模式的核心難點就在于，“無論怎樣精密地將關于行政作用應受保護的私人利益構成為權利，它最終也只能是個別且列舉性的，難以將行政行為觀念所具有的一體性權利保護功能完全移入個別的權利或法律關系”。因此，有學者指出，權利保護和法律控制乃一種共生關系，盡管《德國基本法》第19條第4款確立了公權利保護的體系地位，但有效的權利保護仍以有效的行政控制為前提，故除了實體請求權外，有效的司法控制亦可成為權利保護的依據和基礎。而在德國新近很多由公務員提出的競爭者之訴中，聯邦行政法院就是根據《德國基本法》第19條第4款的有效司法保護為其提供權利保護基礎，這也使撤銷之訴的請求權不再僅以自由權的侵害排除為依據。

結語

請求權審查模式在行政訴訟中的納入彌補了傳統合法性審查模式的缺陷，其由基礎性公權導出實體請求權再導出訴權的三階構造，不僅使實體法觀念同樣貫徹于公法，也使行政訴訟轉變為私人實體請求權實現的權利保護方式，而非僅著眼于權力控制的訴訟法裝置。這一點同樣再次凸顯主觀化和權利化對于包括實體法和訴訟法在內的整體行政法的深刻影響。但無論是合法性審查模式還是請求權審查模式，在面對紛繁復雜的訴訟實踐時都會面臨解釋論上的困難，也會存在適用上的局限。這些局限在某種程度上說明，因為訴訟法和實體法之間復雜的交互作用，盡管包括撤銷之訴在內的行政訴訟類型的基本構造應與實體法規范保持一致性，但訴訟制度卻并非僅從實體法中單義性地演繹而成。無論是合法性審查模式還是請求權審查模式都僅為體系性地塑造和理解行政訴訟提供了一個坐標，但這并不意味著在所有場合下，行政訴訟制度都要封閉在單一的坐標之下。正如實體法上的行政行為和公權利并非互相競奪、彼此對立的范疇，合法性審查模式和請求權審查模式盡管存在較大差異，或許可以彼此補充，由此促進權利保護和法律控制目標的共同實現。