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導(dǎo)語：

日本首相石破茂近日再次明確表達(dá)訪問中國的意愿，并在多個(gè)場合強(qiáng)調(diào)中日關(guān)系穩(wěn)定的重要性。然而，由于政治事件以及黨內(nèi)派閥平衡等多重因素，石破茂在黨內(nèi)和國會(huì)中的支持基礎(chǔ)薄弱。石破茂能對中日關(guān)系的緩和發(fā)揮多大作用？從戰(zhàn)后日本政治格局的演變以及中日關(guān)系的曲折歷程來看，哪些政治力量有望推動(dòng)兩國關(guān)系邁向長期穩(wěn)定？

近日，北京大學(xué)歷史學(xué)系教授、中國中日關(guān)系史學(xué)會(huì)會(huì)長王新生教授做客IPP明遠(yuǎn)講壇，圍繞“戰(zhàn)后日本決策過程演變與中日關(guān)系”主題展開深入分析。他指出，戰(zhàn)后日本的決策過程經(jīng)歷過三次變化，從20世紀(jì)70年代以前的官僚主導(dǎo)型，轉(zhuǎn)變?yōu)?0世紀(jì)70年代以后的執(zhí)政黨主導(dǎo)型，進(jìn)入21世紀(jì)后則逐漸轉(zhuǎn)向首相官邸主導(dǎo)型，即首相在決策過程中起到主導(dǎo)性作用。三個(gè)時(shí)期均深刻塑造了中日關(guān)系的走勢。

王新生教授做客IPP明遠(yuǎn)講壇并開展講座

*以下內(nèi)容根據(jù)嘉賓演講整理而成，略有刪減：

今天我們主要討論日本戰(zhàn)后決策過程的演變，及其對中日關(guān)系的影響。

戰(zhàn)后日本的決策過程經(jīng)歷了三個(gè)階段：70年代以前是官僚主導(dǎo)階段，70年代以后是政黨主導(dǎo)階段，而新世紀(jì)以后則進(jìn)入了首相官邸主導(dǎo)階段。

官僚主導(dǎo)階段

第一個(gè)階段的決策過程被稱為官僚主導(dǎo)的決策過程。

我們可以看到，日本政局時(shí)常動(dòng)蕩，有“十年九相”的情況，但日本社會(huì)卻保持了相對穩(wěn)定，這在很大程度上歸功于優(yōu)秀的行政官僚對社會(huì)的治理。官僚主導(dǎo)決策過程的形成有以下幾點(diǎn)歷史成因：

1. 傳統(tǒng)的精英集團(tuán)構(gòu)成的行政官僚隊(duì)伍。

日本官僚在近代以后逐漸形成了一個(gè)精英集團(tuán)。當(dāng)年，伊藤博文在歐洲考察憲法后，深刻認(rèn)識到培養(yǎng)專業(yè)官僚和人才的重要性，并于1886年成立了東京帝國大學(xué)（東京大學(xué)前身），以培養(yǎng)國家所需的官僚精英。到了20世紀(jì)初， 東京帝國大學(xué)已經(jīng)發(fā)展成一個(gè)專業(yè)的行政集團(tuán)。即便在今天，日本國家公務(wù)員中仍有約70%畢業(yè)于東京大學(xué)，而在一級國家公務(wù)員的事務(wù)官法律職位中，100%來自東京大學(xué)法學(xué)部。

東京帝國大學(xué)長期作為日本政府的“智囊團(tuán)”，培養(yǎng)了眾多影響國家政策的學(xué)者和官員。圖源：Wikimedia Commons

第二點(diǎn)是關(guān)于占領(lǐng)時(shí)期的改革。

在太平洋戰(zhàn)爭中，美日雙方在硫磺島、沖繩等戰(zhàn)役中爆發(fā)了極為慘烈的戰(zhàn)斗。日本軍隊(duì)受到“武士道”精神和恥辱文化的影響，抵抗到最后一兵一卒。戰(zhàn)后，美國在麥克阿瑟的領(lǐng)導(dǎo)下對日本實(shí)施了徹底的非軍事化和民主化改革，特別是在政治領(lǐng)域的改革中，占據(jù)權(quán)力的政治家?guī)缀醵急粍儕Z了公職，1946年日本戰(zhàn)后首次大選，80%當(dāng)選的都是新議員。 ? ? ?

但不同于對德國的直接統(tǒng)治，美國對日本采取了間接占領(lǐng)的模式。這種模式的特點(diǎn)是，雖然美國通過駐日盟軍總司令部對日本進(jìn)行實(shí)際控制，但在很大程度上依賴日本原有的行政機(jī)構(gòu)和官僚系統(tǒng)來執(zhí)行政策。

因此，日本的機(jī)構(gòu)和人員基本保持不變，在被剝奪公職的20多萬人中，官僚系統(tǒng)只有500多人，受到的影響較小。除了內(nèi)務(wù)省這一權(quán)力過大的機(jī)構(gòu)被撤銷外，其他機(jī)構(gòu)基本未發(fā)生重大變動(dòng)。 這也是官僚能夠主導(dǎo)決策過程的一個(gè)因素。

第三點(diǎn)是吉田茂（Yoshida Shigeru）和吉田路線。

吉田茂出身東京帝國大學(xué)，長期擔(dān)任外務(wù)省官僚，在第二次世界大戰(zhàn)后擔(dān)任日本首相，領(lǐng)導(dǎo)日本度過了戰(zhàn)后初期的動(dòng)蕩時(shí)期。

他上臺后對官僚系統(tǒng)進(jìn)行了調(diào)整，將一些重要的事務(wù)次官（相當(dāng)于中國的常務(wù)副部長）轉(zhuǎn)任為國會(huì)議員，其中包括后來成為日本首相的池田勇人和佐藤榮作。吉田茂在其政治生涯中先后組織了五次內(nèi)閣。每次內(nèi)閣成立時(shí)，他都會(huì)任命一些新的大臣，因此也被稱為“大臣制造商”。

1951年9月，吉田茂代表日本簽署《舊金山和約》，結(jié)束了二戰(zhàn)對日本的占領(lǐng)狀態(tài)，同時(shí)簽署《日美安全保障條約》，確立了日本的安全依賴關(guān)系。圖源：Wikimedia Commons

此外，日本實(shí)行議會(huì)內(nèi)閣制，這意味著政府由國會(huì)中的多數(shù)黨或執(zhí)政聯(lián)盟組成，內(nèi)閣成員多由國會(huì)議員擔(dān)任，負(fù)責(zé)各個(gè)省廳的大臣或長官職務(wù)。然而，實(shí)際上80%的法律草案來自官僚，許多法律草案的技術(shù)性問題通常由局長級官僚甚至更高級別的官員代替政治家進(jìn)行答辯。這種情況在1993年后才有所改變。在此之前，盡管自民黨也有決策機(jī)構(gòu)，但通常不直接參與法案的起草，而是更多地審議由行政機(jī)構(gòu)起草的法律草案。

官僚主導(dǎo)的決策過程對中日關(guān)系產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，很大程度上導(dǎo)致中日之間未能建立外交關(guān)系。

最主要的原因是官僚集團(tuán)遵循的“吉田路線”。戰(zhàn)后，《舊金山和約》與《日美安全保障條約》確立了戰(zhàn)后美日同盟關(guān)系。簡單來說，日本專注于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而軍事安全事務(wù)則交由美國負(fù)責(zé)。這一政策帶來了一個(gè)負(fù)面遺產(chǎn)：盡管日本成為了經(jīng)濟(jì)巨人，但在政治上卻是侏儒。在外交和安全領(lǐng)域，幾乎完全依賴美國。

日本與臺灣建立外交關(guān)系，也主要是因?yàn)槊绹膲毫Α?952年，第一次“吉田書簡”是在時(shí)任美國國務(wù)院遠(yuǎn)東事務(wù)助理國務(wù)卿 杜勒斯 （John Foster Dulles）對吉田茂政府施壓的背景下達(dá)成的，其中明確要求日本不得與中國大陸建立外交關(guān)系，而必須與臺灣當(dāng)局建立外交關(guān)系。同時(shí)，日本官僚集團(tuán)也提交了一份報(bào)告，認(rèn)為日臺貿(mào)易更為重要。

1952年4月，日本與臺灣當(dāng)局正式建立“邦交”，而中日關(guān)系依然緊張。

到了60年代，中日關(guān)系開始出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)。1962年，中國和日本簽訂了《廖高備忘錄》 （時(shí)任中央對外聯(lián)絡(luò)部副部長廖承志與日本前通產(chǎn)大臣高碕達(dá)之助簽訂的備忘錄，亦稱“LT備忘錄”，編者注） ，開啟了民間貿(mào)易合作的序幕，為“以民促官”奠定了基礎(chǔ)。

然而，這一合作引發(fā)了臺灣當(dāng)局的不滿，因?yàn)槿毡就ㄟ^進(jìn)出口銀行向中國大陸提供融資，直接觸及到了臺灣當(dāng)局的神經(jīng)。1964年，在臺灣當(dāng)局壓力及官僚集團(tuán)的推動(dòng)下，日本遞交了第二次“吉田書簡”，明確禁止日本政府系銀行為中日民間貿(mào)易提供貸款，并重申不與中國大陸發(fā)展官方關(guān)系。

總的來說，這一時(shí)期中日之間未能建立外交關(guān)系，但日本與臺灣當(dāng)局卻建立了“邦交”關(guān)系。

政黨主導(dǎo)時(shí)期

70年代以后，日本政治進(jìn)入了一個(gè)新的階段，即政黨主導(dǎo)時(shí)期。在這一階段，自民黨的領(lǐng)導(dǎo)地位逐漸確立，并出現(xiàn)了大量的政策專家。特別是在自民黨內(nèi)部，形成了一個(gè)特殊的群體，被稱為“族議員”，指在特定政策領(lǐng)域具有深厚專業(yè)知識的政策專家。例如，田中角榮的“建設(shè)族”、小澤辰男的“厚生族”，以及冷戰(zhàn)后興起的“國防族”和“外交族”。

要成為族議員，需要滿足多個(gè)條件，包括必須連續(xù)當(dāng)選并擁有穩(wěn)固的票田；精通特定政策領(lǐng)域以及政策制定過程；在特定政策領(lǐng)域具有較強(qiáng)的影響力和協(xié)調(diào)能力。到了70年代，由于政治家逐漸成為政策專家，并且能夠決定行政官僚的任免與升遷，同時(shí)掌握行政官僚所需的權(quán)限，因此開始主導(dǎo)決策過程。

1947年—1996年，日本實(shí)施3-5人的中選區(qū)制，在26個(gè)選區(qū)中選舉512名眾議員。由于每個(gè)選區(qū)必須選出復(fù)數(shù)議員，候選人難以單純依靠政黨招牌進(jìn)行選舉，個(gè)人名望、地區(qū)影響力和資源更為重要，許多政治家發(fā)展了個(gè)人后援會(huì)。

此外，自民黨總裁通常擔(dān)任首相，但首相的競爭非常激烈。這也導(dǎo)致自民黨內(nèi)部形成了需要派系支持的局面。所屬的國會(huì)議員分屬于不同派系，支持各自派系首領(lǐng)競選首相。派系的存在與派系首領(lǐng)的角色相輔相成，盡管近年來派系制度有所松動(dòng)，但歷史上，即便派系解散后不久，通常又會(huì)重新出現(xiàn)。總體來看，雖然70年代表面上是政黨主導(dǎo)，但實(shí)際上，決策過程往往來自于自民黨內(nèi)部的派系主導(dǎo)。派系的力量不僅在黨內(nèi)影響深遠(yuǎn)，也在政策制定過程中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

第二階段的決策過程以政黨（自民黨）主導(dǎo)和派系主導(dǎo)為特點(diǎn)，自民黨內(nèi)部的田中派和大平派（宏池會(huì)）在這一階段發(fā)揮了重要作用。這一階段的決策對中日關(guān)系的影響尤為顯著，促成了中日邦交的建立，推動(dòng)了雙邊關(guān)系的良性發(fā)展。

田中派由田中角榮開創(chuàng)了1972年“破冰之旅”，率團(tuán)訪華并與中國國務(wù)院總理周恩來舉行會(huì)談。中日雙方于1972年9月29日共同簽署了《中日聯(lián)合聲明》，宣布結(jié)束戰(zhàn)爭狀態(tài)并建立外交關(guān)系，標(biāo)志著中日關(guān)系邁入了一個(gè)新階段。

田中角榮政府時(shí)期，日本企業(yè)開始大規(guī)模進(jìn)入中國市場。圖源：Wikimedia Commons

1978年8月12日，中國外交部長黃華與日本外相園田直在北京正式簽署了《中日和平友好條約》，這一條約的達(dá)成得益于自民黨大平派（宏池會(huì)）在其中發(fā)揮的重要推動(dòng)作用。

1979年，大平正芳擔(dān)任日本首相期間，日本開始向中國提供政府開發(fā)援助（ODA），為中日關(guān)系的發(fā)展奠定了經(jīng)濟(jì)合作的基礎(chǔ)。

1984年，鄧小平提出擴(kuò)大中日經(jīng)濟(jì)合作的建議后，中曾根康弘政府在田中派的支持下迅速作出積極響應(yīng)承諾擴(kuò)大對華經(jīng)濟(jì)援助，第二批日元貸款就是重要體現(xiàn)。

1992年，在大平派（宏池會(huì)）首相宮澤喜一的推動(dòng)下，時(shí)任日本明仁天皇與皇后美智子對中國進(jìn)行了歷史性的正式訪問。

首相官邸主導(dǎo)時(shí)期

最后進(jìn)入第三個(gè)階段，即新世紀(jì)后首相官邸主導(dǎo)的決策過程。這一模式的形成有幾個(gè)制度背景。

第一是政治改革：從中選區(qū)到小選區(qū)。小選區(qū)制度規(guī)定每個(gè)選區(qū)只能選出一名國會(huì)議員，這要求候選人必須獲得黨的公認(rèn)，并依靠黨的組織力量助選。這種制度增強(qiáng)了政黨首腦的權(quán)限。

此外，自1994年起實(shí)施的政黨補(bǔ)助金制度（政黨交付金制度）進(jìn)一步鞏固了政黨的資金優(yōu)勢。這一制度旨在規(guī)范政治資金來源，減少對企業(yè)和個(gè)人捐款的依賴，推動(dòng)政治透明化。由于自民黨議席較多，分配到的補(bǔ)助金也最多，因此自民黨的總裁權(quán)限進(jìn)一步擴(kuò)大。自民黨的派系逐漸弱化，政府調(diào)查會(huì)和總務(wù)會(huì)的決策能力也相應(yīng)減弱。

第二是行政改革。2001年，日本對原有的22個(gè)省廳進(jìn)行了改革，將其精簡為12個(gè)省廳，同時(shí)削弱了各省廳的權(quán)限。過去掌握日本財(cái)政大權(quán)的大藏省，被稱為“省廳中的省廳”，但在這次改革中，其權(quán)力被分解為四部分。此外，財(cái)政權(quán)進(jìn)一步集中到首相官邸之下。小泉政府還設(shè)立了經(jīng)濟(jì)財(cái)政咨詢會(huì)議，專門負(fù)責(zé)決定宏觀經(jīng)濟(jì)政策和年度預(yù)算。從人員編制上來看，首相官邸的機(jī)構(gòu)規(guī)模不斷擴(kuò)大，權(quán)限也越來越大。

2014年，安倍晉三在第二次執(zhí)政期間成立了國家安全保障局，并將其納入內(nèi)閣府，同時(shí)設(shè)立了內(nèi)閣人事局。這一改革使得600多個(gè)科長以上的官員的任命權(quán)集中到內(nèi)閣手中。當(dāng)年，一個(gè)流行詞匯“忖度”開始廣泛使用，指官員們揣度上意、迎合首相意圖的行為。 2017年，安倍政府還推動(dòng)通過了《有組織犯罪處罰法》修正案，新增了“共謀罪”的條款，令政府增加了對媒體和輿論的潛在影響力和掌控力。

從小泉純一郎執(zhí)政時(shí)期到岸田文雄執(zhí)政時(shí)期，內(nèi)閣府的官員數(shù)量不斷增加，表明首相的權(quán)力逐步擴(kuò)大，這是首相官邸在決策過程中占主導(dǎo)地位的標(biāo)志。

此外，日本社會(huì)的變遷影響了日本政治結(jié)構(gòu)。在“平成時(shí)代”（1989年到2019年）期間，日本社會(huì)呈現(xiàn)出兩個(gè)突出的現(xiàn)象：超單身主義和低欲望主義。這一時(shí)期，日本逐步進(jìn)入以網(wǎng)絡(luò)通訊為基礎(chǔ)的后工業(yè)化社會(huì)。 具體影響體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，第三產(chǎn)業(yè)的迅速擴(kuò)大和非正式雇傭人員的增加，對社會(huì)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。最初，非正式雇傭人員主要集中在少數(shù)產(chǎn)業(yè)，但隨著時(shí)間的推移，甚至制造業(yè)也開始大量使用派遣員工，幾乎所有產(chǎn)業(yè)都出現(xiàn)了這種現(xiàn)象。這種變化顯著影響了就業(yè)形態(tài)、收入分配以及社會(huì)保障體系。與此同時(shí)，收入差距逐步擴(kuò)大。

其次，老齡化和少子化問題日益嚴(yán)峻。收入差距的擴(kuò)大導(dǎo)致單身家庭和不婚率的上升，數(shù)據(jù)顯示，約40%的年輕人選擇不結(jié)婚，生育率也因此顯著下降。為應(yīng)對勞動(dòng)力短缺問題，日本自2018年開始接受技術(shù)移民。

第三，組織率的急速降低帶來了深遠(yuǎn)影響。服務(wù)業(yè)的快速增加使得許多企業(yè)規(guī)模較小，這使得建立工會(huì)變得更加困難。組織率的持續(xù)下降直接導(dǎo)致政治參與度的降低。由于缺乏有效的動(dòng)員機(jī)制，選民的投票率逐漸下降，許多人選擇棄權(quán)。

在過去，日本政黨主要通過利益集團(tuán)進(jìn)行政治動(dòng)員。例如，自民黨通過與農(nóng)協(xié)的緊密聯(lián)系，依靠農(nóng)協(xié)選票和財(cái)界資金建立了強(qiáng)大的基層網(wǎng)絡(luò)。自民黨長期以來將農(nóng)村地區(qū)視為重要票倉，農(nóng)協(xié)為其提供了大量支持。600萬農(nóng)民的巨大影響力確保了自民黨在地方選舉中的穩(wěn)固地位。與此同時(shí)，社會(huì)黨依賴于日本勞動(dòng)總評議會(huì)（總評），而民社黨則通過同盟獲取工會(huì)的支持。

然而，這一模式在安倍晉三執(zhí)政期間發(fā)生了顯著變化。2015年，安倍政府通過修改《農(nóng)協(xié)法》，將農(nóng)協(xié)的政治動(dòng)員權(quán)限予以廢除。這直接削弱了自民黨的農(nóng)村票倉。同時(shí)，由于工會(huì)等組織的組織率普遍下降，社會(huì)黨和民社黨 等傳統(tǒng)政黨的影響力也隨之減弱。

決策體系轉(zhuǎn)變對中日關(guān)系的影響????????

日本決策過程的變化，對中日關(guān)系的影響主要表現(xiàn)在雙邊關(guān)的系的不穩(wěn)定。因?yàn)闆]法進(jìn)行政治動(dòng)員，政黨只能集中爭取社會(huì)中的浮動(dòng)票，這就導(dǎo)致 這個(gè)政黨首腦的面孔非常重要——他能不能吸引選票，決定了選舉的成敗。

本次石破茂能夠當(dāng)選首相，實(shí)際上也是一種無奈的選擇。本來石破茂在自民黨里沒有基礎(chǔ)，因?yàn)樗撾x過自民黨。然而，奈何他在選民中有影響力，且國會(huì)眾議院議員的任期差不多結(jié)束了，即將面臨選舉，因此自民黨最終選擇了他作為選舉的招牌。

所以我們看到，這些年日本首相基本上一年換一個(gè)，頻繁的輿論調(diào)查也推動(dòng)了這種被稱為“劇場政治家”的現(xiàn)象。這些政治家善于表演，善于許諾選民，善于 抓住選民的心，選民也會(huì)把票投給他們。因此，首相無論做出什么決策，必須考慮到社會(huì)輿論。所以，如今的社會(huì)輿論對對外政策的影響非常大，如果沒有社會(huì)輿論的支持，首相很難采取一些行動(dòng)。

那么，日本社會(huì)的對華輿論情況如何？從2006年開始，日本對華的負(fù)面印象持續(xù)上升，特別是在2014年，達(dá)到了93%的高峰。近年來，這一比例一直維持在90%以上，中國方面相對好一點(diǎn)，但也在80%左右。 對中日民間輿論來說，歷史問題和領(lǐng)土問題影響最大，這一點(diǎn)雙方驚人的一致。總體來看，中日關(guān)系的社會(huì)輿論還是很嚴(yán)峻的。

這就導(dǎo)致弱勢首相在社會(huì)輿論嚴(yán)峻的情況下很難改善中日關(guān)系。強(qiáng)勢首相如 安倍晉三，第二次執(zhí)政差不多8年時(shí)間，也只有到執(zhí)政5年后的2018年才訪華。而菅義偉、岸田文雄，以及石破茂等弱勢首相，受到強(qiáng)勢制度以及輿論影響較大。

盡管中日關(guān)系面臨諸多挑戰(zhàn)，但仍有改善的希望。在此次于南美洲召開的APEC峰會(huì)上，各國都感受到來自美國新任總統(tǒng)的壓力。從去年到今年，中日之間出現(xiàn)了一些良性互動(dòng)。尤其是在美國總統(tǒng)選舉過程中，隨著特朗普當(dāng)選可能性的逐步顯現(xiàn)，中日兩國關(guān)系開始有所靠近，這也可以被視為中日關(guān)系改善的一個(gè)外部推動(dòng)因素。 開放對日本人的臨時(shí)免簽也是一個(gè)積極因素。日本在中國的投資最多，民間投資也是最多的，在中國的民間企業(yè)有3萬多家，經(jīng)濟(jì)往來還是非常密切。

但總體而言，日本現(xiàn)任首相石破茂若想改善雙邊關(guān)系，可能面臨不少困難。因?yàn)樗邳h內(nèi)的基礎(chǔ)也不穩(wěn)定，現(xiàn)在整個(gè)日本的社會(huì)輿論還是非常嚴(yán)峻的。

無論如何，中日關(guān)系還是非常重要的，這一點(diǎn)從歷年的輿論調(diào)查中都顯示得出來，無論是日本人還是中國人都承認(rèn)它的重要性，但也都承認(rèn)存在一些問題。無論關(guān)系好壞，日本都是我們必須要重視的一個(gè)國家。

今天我們主要考察了日本國內(nèi)的決策過程對中日關(guān)系的影響。當(dāng)然，對于雙邊關(guān)系來說，除了對方的因素之外，我們本身的因素也要考慮。我們在判斷中日關(guān)系未來走向的時(shí)候，可能更多的需要考慮日本國內(nèi)的狀況、國際因素，包括我們自己的將來也需要考慮進(jìn)去。這樣，才能夠全面的看待中日關(guān)系的發(fā)展。

王新生教授演講中

王新生教授（中）與IPP成員合影??? ?

文稿整理｜周浩鍇

校對｜劉深?

審定｜郭海?

嘉賓簡介

王新生，歷史學(xué)博士，北京大學(xué)歷史學(xué)系教授，兼任中國中日關(guān)系史學(xué)會(huì)會(huì)長。主要研究日本歷史與政治、東亞政治，代表性著作有《現(xiàn)代日本政治》《政治體制與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化——“日本模式”再探討》《戰(zhàn)后日本史》等。

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