走出去智庫（CGGT）觀察

當地時間2月13日，美國總統特朗普簽署備忘錄，要求相關部門確定與每個外國貿易伙伴的“對等關稅”。白宮官員表示，特朗普希望迅速采取行動，并暗示需要“幾周”而非“幾個月”實現落實關稅措施。

走出去智庫(CGGT)特約法律專家、金杜律師事務所合伙人馮曉鵬認為，在當前復雜多變的國際政治經濟局勢下，若特朗普再度推行高額關稅政策，全球貿易秩序必將受到巨大沖擊，中國企業的對外貿易也將面臨全新挑戰。在這樣的嚴峻形勢下，優化出口結構，推動多元化布局，降低對單一經濟體的過度依賴，已然成為增強外貿企業抗風險能力的關鍵之舉。

中企如何應對美國新的關稅措施？今天，走出去智庫（CGGT）刊發金杜律師事務所馮曉鵬和馬聰的文章，供關注美國關稅政策的讀者參閱。

要點

1、在特朗普首個任期內，特朗普以“美國優先”為核心戰略，逐漸構筑起一套針對中國的打壓體系，全面覆蓋貿易、科技、投資等關鍵領域。

2、2025年1月20日，特朗普發布《美國優先貿易政策》，要求實施“強勁的貿易政策”“增強美國的工業和技術優勢”“維護美國國家安全”。

3、企業應與多家供應商建立合作關系，確保原材料和零部件的穩定供應，加強供應鏈彈性。同時著力提升產業鏈的全球聯動能力，深化與周邊國家及主要貿易伙伴的產業合作，構建區域性供應鏈生態。

正文

美國當地時間2025年1月20日，特朗普在國會宣誓就職美國總統并發表演講，重申要以“美國優先”打造繁榮經濟，帶領美國走進“黃金時代”，同日發布了名為“America First Trade Policy”（“《美國優先貿易政策》”）[1]的備忘錄。2月4日，美國宣布對中國輸美產品加征10%關稅并取消對原產自中國的800美元以下商品適用小額豁免規則。對此，中國迅速予以反擊，推出了對美國的多項反制措施，新一輪貿易摩擦的序幕已經揭開。特朗普在其首個任期內（“特朗普1.0”）對中國的貿易政策有哪些？以《美國優先貿易政策》為視角，特朗普在第二任期內（“特朗普2.0”）已經及未來可能會對中國采取哪些措施，會對中國產生何種影響？中國在國家層面采取了哪些措施應對中美貿易摩擦？中國外貿企業又應如何應對？本文將對以上問題進行分析。

01、特朗普1.0對中國貿易政策回顧

1.提高關稅

在特朗普首個任期內，美國貿易代表辦公室（USTR）頻繁運用301條款，對中國展開一系列調查，并在2018年3月出具調查報告認定中國存在所謂的“不公平”貿易行為，這一結論為特朗普政府出臺打壓中國的貿易措施提供了法律依據。從2018年6月至2019年12月，美國政府掀起對中國貿易戰，先后5次對約5500億美元的中國商品加征關稅，致使對中國平均稅率一度高達21%。在2020年1月簽署中美第一階段經貿協議后，稅率雖有所下降，但仍維持在19.3%的較高水平。而同一時期，美國對世界其他國家的關稅稅率僅為3%，這凸顯了美國對中國貿易政策的針對性和歧視性。高關稅使得中國輸美商品成本大幅增加，嚴重削弱了中國商品在美國市場的價格競爭力，眾多中國出口企業訂單量銳減，經營壓力劇增。

2.出口管制

在出口管制方面，特朗普執政時期采用修訂法案與利用原有“限制清單”的方式，不斷拓展對中國出口的限制范圍，加速高新科技領域脫鉤。2018年，特朗普修訂《2018出口管制改革法案》，2019年又修訂“視同出口”條例，對美國向外國提供的商品、技術、軟件進行管制，美國商務部借此將大量科技技術和中國科技企業納入黑名單，試圖從技術層面遏制中國科技產業的發展，阻礙中國在高新技術領域的追趕步伐。

3.經濟制裁

為遏制我國重點科技企業發展，打擊特定區域產業鏈，特朗普政府針對中國企業實施經濟制裁，包括對知名頭部科技企業發動制裁，限制獲取高新技術產品；試圖禁止中國互聯網科技企業的產品在美國適用；禁止美國主體投資中國大型企業，促使紐約證券交易所強制退市中國三大電信運營商。

總體來看，在特朗普首個任期內，特朗普以“美國優先”為核心戰略，逐漸構筑起一套針對中國的打壓體系，全面覆蓋貿易、科技、投資等關鍵領域。到特朗普首個任期結束時，美國已搭建起對中國經濟貿易全面“脫鉤”的基本路線，對中美經濟發展和經貿關系以及全球產業鏈和供應鏈格局都產生了深遠影響，也給未來中美關系的發展增添了諸多不確定性。

02、特朗普2.0可能對中國采取的貿易政策及影響分析

2025年1月20日，特朗普發布《美國優先貿易政策》，要求實施“強勁的貿易政策”“增強美國的工業和技術優勢”“維護美國國家安全”，并要求美國商務部、財政部、貿易代表辦公室等聯邦行政機構在2025年4月1日前報告為實施上述目標可采取的一系列措施。我們認為，《美國優先貿易政策》是特朗普政府在貿易領域的綱領性文件，反映了未來四年特朗普政府在貿易政策方面的大致框架。《美國優先貿易政策》第三節單獨提到中國，特別指出要對中美經濟貿易關系進行評估調查。根據《美國優先貿易政策》的主要內容，并結合特朗普及其團隊在競選期間的公開表態，我們認為特朗普2.0已經及可能對中國采取的貿易措施和可能造成的影響如下：

1.調查中美經貿關系并提高關稅

特朗普在競選期間和上任后多次提到要對中國商品加征關稅。在競選期間，特朗普曾表示會對中國產商品加征60%甚至更高的關稅，并表示如果金磚國家通過創造新的貨幣，或支持其他替代貨幣來削弱美元的主導地位，將對金磚成員國與美國開展的貿易征收至少100%的關稅。此外，特朗普在1月20日《美國優先貿易政策》中特別提出了對中美經濟貿易關系的調查評估，包括審查中美之間有關經貿的相關協定，評估中國是否按照相關協定行事，調查中國是否存在對美國經濟造成不利影響的行為，評估此前對中國加征關稅的情況等，并多次提到將根據調查情況采取征收關稅等措施。2月3日，特朗普簽署行政令，正式確認自2月4日起對所有自中國進口的商品在現有關稅的基礎上加征10%的關稅。綜合特朗普及其團隊的言論和《美國優先貿易政策》的內容，我們認為特朗普政府特別重視對中國貿易行為的評估，此次加征10%的關稅很可能并非特朗普加稅的終點，不排除后續會進一步對中國加征關稅。

結合特朗普上一輪加征關稅的情況，美國對中國加征關稅的幅度有較大概率會以循序漸進的方式而非一次性大量加征，并以加征關稅作為籌碼與中國進行貿易談判。另外，特朗普在競選中也提到，除了對中國出口的商品直接加關稅外，還將對中國出海設廠生產并經由墨西哥出口美國的汽車征收高額關稅，因此不排除特朗普未來可能會針對中國企業在第三國設廠的情況對相應產品加稅。美國市場是許多中國企業重要的海外市場，加征關稅使得中國外貿企業在美市場競爭處于不利地位，市場份額面臨被競爭對手搶占的風險。另外，有經濟專家分析，綜合歷史經驗，美國加征關稅可能會通過貿易和投資渠道影響國際收支平衡和外匯供求關系，可能帶來人民幣匯率貶值風險。

2.評估和修訂小額關稅豁免規則

《美國優先貿易政策》要求對目前實施的De Minimis Rule（“小額關稅豁免規則”）進行調查，評估該政策是否造成關稅收入的損失以及導致假冒產品和違禁藥物進入美國，并提出對該規則的修改建議，以保護美國的財政收入和公眾健康。此前，根據美國《關稅法》第321條規定的小額關稅豁免政策，每人每天可以進口不超過800美元的商品而無需繳納關稅，且在辦理通關手續時可以更加簡化的形式報關。但CBP經調查認為，向美國申請小額關稅豁免的貨物數量從2015年的1.39億件增加到2023年的10億件，增幅超過600%。到2024財年，小額關稅豁免貨物數量再次上升至超過13.6億件，這給CBP的執法和輸美產品質量、知識產權和消費者保護帶來了挑戰。因此，美國海關與邊境保護局（“CBP”）于1月21日針對小額關稅豁免規則發布了一項擬議規則[2]。根據該新規則，需要征收201條[3]、232條[4]和301條[5]關稅的貨物將被禁止適用小額關稅豁免規則，受影響的商品包括受201條款關稅影響的洗衣機和光伏產品、受232關稅條款影響的的鋼鐵制品和鋁制品以及受301關稅條款影響的服裝和電子產品等。另外，所有申報進口的小額關稅豁免貨物還需要向CBP提供10位美國海關編碼。2025年2月3日，CBP根據特朗普的行政命令發布通知[6]，進一步明確原產自中國（包括中國香港）的所有商品都不能適用小額豁免規則，然而，白宮又于2月7日宣布中國產商品暫時可以繼續使用小額豁免方式進口，直到建立足夠的系統來全面、迅速地處理和收取關稅，即不排除后續會重新禁止中國產商品通過小額豁免進口。與此同時，美國郵政于2月4日發布通知稱暫停接受中國郵政和中國香港郵政的入境包裹，但一天后又撤回該通知。

中國對美國出口貿易中，通過小額關稅豁免渠道進入美國的商品占一定比例。特朗普政府在小額關稅豁免政策上的一系列朝令夕改凸顯了其政策的不確定性。如果后續特朗普又宣布禁止中國輸美商品使用小額豁免規則或其他措施，中國企業對美國的出口貿易量可能出現下滑，特別是服裝、紡織品等勞動密集型和低價值產品受到的沖擊可能更為明顯。中國跨境電商企業也將直接受到沖擊，此次政策調整后，跨境電商企業為維持利潤可能將提高售價，這將削弱其價格競爭力，影響消費者購買意愿。成本上升和價格上漲將使中國企業，特別是跨境電商在美國市場份額受到擠壓。

3.取消與中國的永久性正常貿易關系

特朗普在《美國優先貿易政策》中提到要評估美國與中國的永久性正常貿易關系。作為回應，美國參眾兩院于2025年1月24日提出了撤銷中國永久正常貿易關系的《恢復貿易公平法案》。根據該法案，一旦終止對中國的永久正常貿易關系，中國向美國出口的商品將無法享受最惠國稅率，非戰略商品最低征收35%從價關稅，戰略商品最低征收100%關稅。該法案規定，對中國關稅將分五年逐步提高，第一年增幅為10%，第二年25%，第四年50%，第五年達到100%。

相比于一般的加征關稅措施，取消永久性正常貿易關系對中國企業的影響范圍更大。目前美國最惠國關稅平均稅率僅為2.2%，而美國非最惠國待遇的平均稅率為42%，如果美國取消與中國的永久性正常貿易關系，中國出口到美國的所有商品將會面臨著極高的關稅成本，可能會造成中國各個行業的出口整體下滑，總體經濟增速下降。

4.調查和打擊規避關稅行為

在此前的貿易摩擦中，中國企業通過轉口貿易的方式對美國間接出口，或增加對第三方國家的投資和產業布局，在第三國建立海外工廠進行組裝和加工后再出口至美國，改變產品原產地以規避美國加征關稅。然而，部分海外工廠生產的產品雖然依據當地法律獲得了第三國的原產證，但可能并未滿足CBP和商務部對原產地的要求，這也導致CBP加大了原產地調查的力度，并和美國商務部加強了聯合執法，近年來美國對原產地和反規避的調查愈發頻繁。

對此，特朗普在競選期間和《美國優先貿易政策》中均提到，要打擊中國商品通過第三國出口到美國的行為，CBP可能會進一步對美國進口的商品進行原產地溯源，對中國中轉墨西哥、東盟等國家和地區出口的商品加征關稅，或直接對中國企業進行產業布局的第三國國家加征關稅，例如對馬來西亞、泰國等國家的光伏產品加征反傾銷稅。這會影響中國企業的產業布局，以及供應鏈的規劃和穩定性，導致部分企業考慮將部分產能轉移到美國本土或其他不受關稅影響的國家和地區，以避免高額關稅，同時帶來了重新投資、勞動力成本高等問題。另外，由于美國政策的不確定性，未來中國企業出口的不確定性和對外投資的風險將會更高。

5.強化出口管制和經濟制裁

《美國優先貿易政策》要求審查美國出口管制制度并提出修改建議，以保持和加強美國的技術優勢，消除現有出口管制制度中的漏洞，尤其是在向戰略競爭對手及其代理人轉移戰略物資、軟件、服務和技術方面的漏洞。因此特朗普政府在未來可能會進一步加強出口管制和經濟制裁的力度，以鞏固美國的技術領先地位。

據數據統計，截至2025年1月，已有964個中國實體被列入Entity List（“實體清單”），被列入實體清單的企業會受到出口許可限制，與美國供應商的業務往來將受到限制；586個實體和298個個人被列入特別制定國民和被凍結人員清單（“SDN清單”），被列入SDN清單的企業在美國境內或由美國主體占有的財產會被凍結，且與美國主體的交易將受到限制；134個實體被列入中國軍事企業清單（“CMC清單”），被列入CMC清單的企業與美國企業的業務合作可能會被終止或受限，且難以獲取來自美國的現金技術和產品。總體而言，被列入清單的企業的生產和交易將受到重大影響，只能通過提出申請、訴訟等方式從清單上移除以重新恢復正常的商業貿易地位。

特朗普在其首個任期內修訂了《出口管制改革法案》，美國商務部將大量商品和科技技術列為管制物項，并將越來越多的中國企業納入管制清單。拜登則在特朗普貿易政策的基礎上在出口和投融資方面對中國出臺了大量的限制政策，包括對關鍵物項施加出口管制措施，對投資中國企業進行限制等，特別是針對半導體、量子技術等高新技術領域。特朗普在新任期內對中國的出口管制和投融資限制可能會繼續沿著其首個任期內和拜登政府的做法，強化和細化現有的出口管制措施，并將生物醫藥、農業科技等領域納入管制范圍。在投融資限制方面，可能會限制美國主體對中國更多領域的投資，同時擴大中國企業在美國投資的限制。

6.吸引供應鏈回流美國

特朗普及其團隊一直注重于重振美國本土制造業、降低貿易逆差以及鞏固經濟霸權等多重戰略考量，極有可能通過一系列極具吸引力的稅收優惠政策吸引制造業回流美國，這一舉措會對中國制造業供應鏈的現有格局產生巨大沖擊。

在原材料供應和生產制造環節，中國在原材料的供應與生產領域擁有完善的產業體系以及強大的生產能力和優勢。特朗普若推行貿易保護政策，對中國原材料加征高額關稅，或限制中國原材料進入美國市場，或通過收優惠和補貼等手段吸引制造業回流美國，將直接影響中國原材料出口企業的訂單量和利潤，企業也將面臨產能過剩、庫存積壓、外資撤離等問題，進而影響整個原材料生產和加工產業鏈。

在高新技術研發方面，特朗普在上一任執政期間就通過修訂法案、發布行政命令等方式限制中國企業獲取美國技術和投資美國關鍵技術領域，把更多中國科技企業納入“實體清單”。本次特朗普任期內有較大可能會進一步加大對中國的技術封鎖和制裁力度，延緩技術創新速度，限制中國建設高新技術產業供應鏈。

03、中國采取的反制措施及對中國企業的應對建議

1.國家層面的反制措施及對美國的影響

近年來，中國積極擴大對外開放和擴大內需，多措并舉未雨綢繆積極布局以應對美國的惡意打壓。在擴大對外開放方面，中國加快推動高質量共建“一帶一路”走深走實，與150多個國家簽署合作文件；深化多雙邊和區域經濟合作，高質量實施《區域全面積極伙伴關系協定》，落實最不發達國家零關稅待遇；全面取消制造業領域外資準入限制，保障外資企業多方面國民待遇；建設海南自由貿易港，對接國際高標準經貿規則等。在擴大內需方面，國務院發布《擴大內需戰略規劃綱要（2022-2035年）》，明確要加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，推動全國統一大市場建設；推動中國制造業高質量發展，加快建設現代化產業體系；全面促進消費，加快消費提質升級，優化投資結構，拓展投資空間。

在特朗普政府宣布對中國加征關稅后，中國第一時間推出對美國的多項反制措施。商務部表示中國已將美國的征稅措施訴至世貿組織爭端解決機制。商務部和海關總署發布公告對鎢、碲、鉍、鉬、銦相關物項實施出口管制。商務部將美國PVH集團和因美納公司列入不可靠實體清單。國家市場監管對谷歌公司開展反壟斷立案調查。國務院關稅稅則委員會發布公告，明確自2025年2月10日起對原產于美國的煤炭、液化天然氣加征15%關稅，對原油、農業機械、大排量汽車、皮卡加征10%關稅。

相對于特朗普對所有中國輸美商品加征10%關稅的做法，中國本次的反制措施相對克制，范圍也相對有限，但精準地針對了美國的相對優勢產業和高科技材料所需的關鍵礦產。對此，美國智庫專家表示，美國征稅對中國的影響有限，中國在過去20年穩步降低了貿易對經濟的重要性，中國對美國的貿易依賴程度逐漸降低，2023年中國對美出口僅占對全世界出口的15%。而隨著美國加征關稅的生效，美國消費者和企業也可能面臨電子產品、鞋子等一系列商品的價格上漲，增加企業和消費者的成本。耶魯大學預算實驗室估計，美國家庭的購買力在短期內將損失1200美元，長期將損失1000美元[7]。另外，中國對關鍵材料的出口管制也將對美國高科技行業及整體經濟產生影響。鎵、鍺和銻是國防技術的重要原材料。以銻為例，中國是世界上最大的銻生產國，美國國內沒有銻生產，庫存嚴重受限。自2024年9月中國實施銻出口限制以來，中國銻出口量下降了97%，而價格卻上漲了200%。美國地質調查局最近的研究估計，僅鎵和鍺供應中斷就可能給美國經濟造成超過30億美元的損失[8]。

2.中國企業的應對建議

（1）優化出口結構，推動多元化布局

在當前復雜多變的國際政治經濟局勢下，若特朗普再度推行高額關稅政策，全球貿易秩序必將受到巨大沖擊，中國企業的對外貿易也將面臨全新挑戰。在這樣的嚴峻形勢下，優化出口結構，推動多元化布局，降低對單一經濟體的過度依賴，已然成為增強外貿企業抗風險能力的關鍵之舉。隨著全球經濟格局的變化，新興市場國家的經濟快速發展，需求不斷增加，中國外貿企業應積極主動開拓與東盟、以及“一帶一路”沿線國家的貿易合作。其中，東盟作為新興市場也是中國極為重要的貿易伙伴，在電子、機械、農產品等眾多領域都有著廣闊的合作前景；“一帶一路”倡議也為沿線國家搭建起了合作共贏的橋梁。通過積極拓展新興市場的出口業務，外貿企業能夠有效分散來自美國市場的風險，推動外貿市場的多元化布局。

（2）提高供應鏈抗風險能力

企業應與多家供應商建立合作關系，確保原材料和零部件的穩定供應，加強供應鏈彈性。同時著力提升產業鏈的全球聯動能力，深化與周邊國家及主要貿易伙伴的產業合作，構建區域性供應鏈生態。例如電子產品和汽車企業可以與東盟國家在電子信息、汽車制造等領域加強合作，實現資源共享、優勢互補；加強與歐盟在高端制造、新能源等領域的合作，共同開展技術研發和標準制定，提升雙方在全球產業鏈中的地位。通過構建區域性供應鏈生態，確保企業產業鏈的穩健發展，增強企業在全球供應鏈中的影響力。

企業在海外設廠轉移供應鏈和改變原產地時應注意滿足實質性改變原則，避免簡單組裝加工導致出口商品仍被認定為原產地是中國。另外，在貿易爭端背景下美國對原產地的認定可能會進一步趨嚴，因此企業應關注美國關于原產地認定的最新規定和裁定并及時做出調整。企業在出口前也可以提前向CBP申請原產地裁定，明確原產地及認定標準，確保供應鏈合規，提前應對美國的新關稅政策。

（3）提高產品競爭力，推動高端制造發展

企業應提高產品競爭力，從中國制造向中國創造轉變，加大研發投入，充分借助新興科技對產業進行迭代升級，提升產品的技術含量和附加值，減少對價格戰的依賴。高附加值產品在國際市場上更具競爭力，也更能抵御貿易摩擦帶來的沖擊。

（4）熟悉中外法規，加強合規與風險管理

企業不僅需要規避來自美國的管制和制裁風險，也要嚴格遵守中國出口管制的相關規定。企業在出口時應遵守《中華人民共和國出口管制法》《中國禁止出口限制出口技術目錄》和相關公告的合規性要求，開展全面的盡職調查，確認相關產品、技術是否被列入管制清單。在出口兩用物項、軍品、高敏感限制類技術等受控物項時，應按照規定取得相應資格。企業應完善內部貿易合規體系，熟悉中外出口管制法規及相關政策，并對上下游供應鏈進行風險評估，關注存在未知最終用戶和最終用途的風險，確保企業及相對方運營符合中國和國際規則，降低違規和被制裁的風險。同時密切關注中美貿易政策的變化，及時調整企業戰略，對美國可能采取的加稅措施提前做好風險評估和應對預案。

注釋：

[1] 詳見https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/01/america-first-trade-policy/

[2] 詳見https://www.federalregister.gov/documents/2025/01/21/2025-01074/trade-and-national-security-actions-and-low-value-shipments

[3] 1974年《貿易法》第201條。根據該條規定，如果相關商品經調查并確定進口激增對美國產業構成嚴重損害的重大威脅，美國政府可以對產品征收關稅或其他貿易措施。目前，中國的太陽能電池板、洗衣機及零件等產品已經被征收201條關稅。

[4] 1962年《貿易擴展法》第232條。根據該條規定，美國可以對可能對“國家安全”產生不利影響的產品征收關稅或實施配額。

[5] 1974年《貿易法》第301條。根據該條規定，總統可以采取一切適當行動，包括報復性關稅，以應對外國政府不合理、歧視性或給美國商業造成負擔或限制的任何法案、政策或做法。

[6] 詳見https://content.govdelivery.com/bulletins/gd/USDHSCBP-3d062f4?wgt_ref=USDHSCBP_WIDGET_2

[7] 詳見https://fortune.com/2025/02/03/americans-brace-trump-tariff-pain-that-could-cost-them-over-1200-a-year/

[8] 詳見https://www.usgs.gov/news/national-news-release/usgs-critical-minerals-study-bans-gallium-and-germanium-exports-could

作者簡介

馮曉鵬

走出去智庫（CGGT）特約法律專家

金杜律師事務所合伙人

業務領域：跨境電子商務、海關與貿易合規及爭議解決

馮曉鵬律師有超過20年的海關實務工作經驗，在跨境電子商務、走私犯罪辯護、海關審價、歸類爭議解決、IPO外貿合規、進出口關務、稅務、外匯合規及籌劃、知識產權邊境保護等領域具有豐富的專業知識和實踐經驗。曾服務多家跨國知名企業、電商平臺和“獨角獸”企業。2020-2024年，馮曉鵬律師分別被《錢伯斯大中華區法律指南》《錢伯斯亞太法律指南》評選為國際貿易-海關、出口管制和經濟制裁、公司/商事-東部沿海（廣東）領域“領先律師”。馮曉鵬律師現任華南理工大學法學院（知識產權學院）碩士生導師等職務。馮律師的個人專著《跨境電商通關：運營與合規》《跨境電商大監管：底層邏輯、合規運營與案例評析》分別于2019年、2022年出版。

馬聰

金杜律師事務所律師

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