伴隨《武漢市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》正式獲批，我國(guó)所有超大特大城市的國(guó)土空間總體規(guī)劃均得到國(guó)家層面批復(fù)，事關(guān)未來(lái)十余年可持續(xù)發(fā)展的統(tǒng)領(lǐng)性文件轉(zhuǎn)入實(shí)施階段。

當(dāng)我們探尋城市發(fā)展邏輯，“人”的要素往往被視為核心，產(chǎn)業(yè)的集聚、商業(yè)的繁榮、環(huán)境的更迭等等，都與人密不可分。而包括超大城市、特大城市等級(jí)劃分，其根本也是依據(jù)人口規(guī)模進(jìn)行衡量。

基于資源基礎(chǔ)限制，人口也非無(wú)節(jié)制增長(zhǎng)，因此各城國(guó)土空間規(guī)劃中便對(duì)未來(lái)人口數(shù)量做出了初步約束。

最新遠(yuǎn)期規(guī)劃：西安常住人口上限1560萬(wàn)

結(jié)合西安市級(jí)層面官方解讀，下一步將構(gòu)建“一主、一副、六城、多組團(tuán)”的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)，形成“中心城區(qū)、副中心、綜合性新城（縣城）、專業(yè)化組團(tuán)（重點(diǎn)鎮(zhèn)）、一般鎮(zhèn)”五級(jí)城鎮(zhèn)體系。

至2035年，市域常住人口控制在1560萬(wàn)人以內(nèi)。這是在加快特大城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和西安都市圈發(fā)展空間格局背景下，所做出的結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化行動(dòng)。

西安人口規(guī)模承載計(jì)劃（2022年規(guī)劃草案版）

事實(shí)上，在2022年11月公布的規(guī)劃草案內(nèi)容中，有關(guān)常住人口規(guī)模就給出了約束區(qū)間1500-1600萬(wàn)，此次明確的1560萬(wàn)數(shù)值也恰好處于這一范圍。

具體指標(biāo)方面，原先草案提及城鎮(zhèn)人口范圍1300-1400萬(wàn)，目標(biāo)城鎮(zhèn)化率在86-87%左右；適齡勞動(dòng)人口與老年、兒童的比例為7:2:1；六成以上人口具有大學(xué)文化水平，三成左右專業(yè)技術(shù)人才。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2023年末西安全市常住人口為1307.82萬(wàn)人，雖相較2022年仍有超8萬(wàn)增加值，但梳理歷年人口變化，已呈現(xiàn)出逐年下降態(tài)勢(shì)。以現(xiàn)階段情況看，距離明確上限尚有250余萬(wàn)空間。

西安主要年份人口變動(dòng)趨勢(shì) 制圖?悅西安

與常住人口增勢(shì)放緩不同，城鎮(zhèn)化比率正逐步提升，也就是由農(nóng)村轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)的人口基數(shù)不斷擴(kuò)大。至2023年底，西安擁有城鎮(zhèn)人口1044.69萬(wàn)，城鎮(zhèn)化率為79.88%，距80%僅一步之遙，位列全國(guó)中游水平。若以前述城鎮(zhèn)化率目標(biāo)86%-87%預(yù)估，遠(yuǎn)期相關(guān)人口至高或達(dá)1350萬(wàn)。

綜合人口分布版圖，當(dāng)前西安常住人口大量集中于中心城區(qū)，且僅是繞城高速以內(nèi)范圍，粗略預(yù)估涉及常住人口或超600萬(wàn)以上，接近市域總量的一半左右占比。由此可見，這也是主城居住密度過(guò)高，地面道路擁堵，軌道交通客流強(qiáng)度居高不下的主要因素。

西安七大功能區(qū)布局示意

面對(duì)空間可持續(xù)發(fā)展，西安七大功能區(qū)之一的古都核心功能承載區(qū)，其詳細(xì)規(guī)劃內(nèi)容曾特別點(diǎn)明要落實(shí)疏解人口降低密度的要求，合理控制建設(shè)規(guī)模和開發(fā)強(qiáng)度。

與此同時(shí)，像是密度相對(duì)較低、產(chǎn)業(yè)布局轉(zhuǎn)移熱點(diǎn)的城市開發(fā)區(qū)、新區(qū)，都將成為今后接納新流入人口的主陣地。另考慮人口流動(dòng)和發(fā)展不確定性因素，各類基礎(chǔ)設(shè)施需按規(guī)劃人口上浮一定比例進(jìn)行配置，早期西安披露出的管理服務(wù)人口約2000萬(wàn)。

中西部省會(huì)成人口增量“主陣地”

那么，人口常住1560萬(wàn)、服務(wù)2000萬(wàn)，在全國(guó)來(lái)說(shuō)又是怎樣一個(gè)水平？

先看總?cè)丝谙嘟奶旖颍?364萬(wàn)）、蘇州（1295.8萬(wàn)）與杭州（1252.2萬(wàn)），檢索已批復(fù)規(guī)劃及公示草案內(nèi)容，這三大城市常住人口規(guī)模上限依次為1800萬(wàn)、1700-1800萬(wàn)、1500萬(wàn)。

八城2035年常住人口預(yù)計(jì)上限

而環(huán)顧西安“強(qiáng)鄰”，成都總?cè)丝谝?guī)模被嚴(yán)格控制在2350萬(wàn)人以內(nèi)，中心城區(qū)不超過(guò)1400萬(wàn)，服務(wù)人口則按常住規(guī)模上浮20%測(cè)算；總?cè)丝谂c西安差距不到10萬(wàn)的鄭州，至2035年上限最多不超過(guò)1800萬(wàn)。

服務(wù)人口方面，上到晉升超大城市（城區(qū)人口突破1000萬(wàn)）行列的武漢，下至常住人口踏入千萬(wàn)量級(jí)多年的長(zhǎng)沙，預(yù)計(jì)數(shù)值大都保持在1900-2100萬(wàn)左右。其中，譬如西安、杭州兩城預(yù)留人口彈性管理規(guī)模幅度處在30%上下。

多則數(shù)據(jù)橫向比對(duì)過(guò)后，可以觀察到西安定下的人口上限在一眾城市中或顯“保守”，但在對(duì)實(shí)際服務(wù)人口的指標(biāo)考慮中，又給予了較大上浮空間。

浐灞國(guó)際港夜景 航拍?悅西安

事實(shí)上，各城若要觸及這一目標(biāo)上限，實(shí)則面臨不小的挑戰(zhàn)。換言之，目前人口增長(zhǎng)趨勢(shì)似乎更像是“新一線”城市或強(qiáng)二線城市的標(biāo)簽。

縱觀近年來(lái)人口增量前列城市，已不再是傳統(tǒng)一線城市的專屬，諸如合肥、鄭州、成都、長(zhǎng)沙、西安這些中西部省會(huì)城市頻頻上榜。

拋開自然正常增長(zhǎng)，這些省份的其他地級(jí)城市，或多或少都出現(xiàn)了不同程度的人口流出。以陜西為例，2023年常住人口相比前一年減少4萬(wàn)，僅西安呈現(xiàn)出人口正增長(zhǎng)，同為關(guān)中板塊的咸陽(yáng)、渭南二城，累計(jì)流出人口超過(guò)7萬(wàn)。

隨著都市圈、城市群打造的持續(xù)深入，受輻射帶動(dòng)影響，向經(jīng)濟(jì)增速快、就業(yè)機(jī)會(huì)多、發(fā)展活力好的地區(qū)遷移，尤其是向最新國(guó)土空間總規(guī)中被賦予國(guó)家級(jí)或區(qū)域?qū)蛹?jí)中心城市定位，包括省會(huì)在內(nèi)的地區(qū)集聚，已是大勢(shì)所趨，且符合了人口流動(dòng)的客觀規(guī)律。

當(dāng)然，各城之間產(chǎn)業(yè)體系、扶持政策的比拼，同樣是吸納人口的關(guān)鍵因素。合肥、杭州等城便是最好的例證，前者新興產(chǎn)業(yè)快速崛起，人口增長(zhǎng)“節(jié)節(jié)高”；后者憑借優(yōu)渥的創(chuàng)新土壤環(huán)境與人才政策，孕育了近期引爆全網(wǎng)的“杭州六小龍”。

城市空間優(yōu)化的下一步

有了更高目標(biāo)的人口基準(zhǔn)，如何協(xié)調(diào)與城市承載力的關(guān)系，助推空間優(yōu)化升級(jí)，也將成為接下來(lái)城市發(fā)展的重要命題。

關(guān)于這一問(wèn)題的解法，此次批復(fù)的西安國(guó)土空間總體規(guī)劃內(nèi)容給出了答案。

總體大方向上，推動(dòng)城市發(fā)展方式由規(guī)模擴(kuò)張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變，在1410.77平方公里范圍的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，優(yōu)先保障城市核心功能承載區(qū)、城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整重點(diǎn)區(qū)域的發(fā)展空間。

升級(jí)煥新后的西安市人民體育場(chǎng)

所以我們能夠看到，過(guò)去半年內(nèi)市級(jí)層面先后公示城市高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū)、古都核心區(qū)、北部片區(qū)及高新片區(qū)等細(xì)化功能版圖規(guī)劃，從片區(qū)邊界、空間結(jié)構(gòu)，再到單元?jiǎng)澐帧⒁?guī)劃用地明示，展開了詳細(xì)勾畫。

同時(shí)，盤活閑置土地資源正轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘懈绿剿鞯男侣窂剑缂t旗鐵路公園、西安市人民體育場(chǎng)微更新、西安市青少年活動(dòng)中心等一批已投用代表項(xiàng)目。

西安國(guó)土空間總規(guī)涉及公共服務(wù)部分要求

依據(jù)服務(wù)人口上限，包括地鐵、道路、住房、醫(yī)療、教育、文體配套等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)環(huán)節(jié)，都需以此作為前期謀劃參考。

總體規(guī)劃中亦對(duì)應(yīng)提出，構(gòu)建公共交通引領(lǐng)的城市中心體系、優(yōu)化布局高等級(jí)公共服務(wù)設(shè)施、統(tǒng)籌公共服務(wù)設(shè)施配置、優(yōu)化居住用地布局及打造城鄉(xiāng)生活圈等。

于千萬(wàn)人口規(guī)模城市而言，它不僅代表著紙面意義上的級(jí)別提升，實(shí)則也為城市全維度管理提出更高、更細(xì)致的要求。