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內容來源：中國城市規劃

本文作者：張險峰

張險峰

中國城市規劃學會城市更新分會、國外規劃分會委員，北京清華同衡規劃設計研究院總工程師，教授級高級規劃師

在城市發展的漫長歷程中，從最初的萌芽到如今的繁華，城市經歷著不斷的蛻變。隨著我國城鎮從快速發展階段進入存量發展的新時代，城市更新已經成為新常態，更是推進經濟社會發展和城市建設方式轉型、實現美麗中國和共同富裕的必然選擇。而今天的城市更新，伴隨著眾多復雜因素和綜合目標考量，也不再適用簡單的推倒重來模式，而是一場追求精準、高效、公平與可持續的變革。分級響應機制作為一種科學有效的策略，可以為這一變革提供有力支撐，成為解鎖城市發展新活力、持續提升人居環境和構建和諧社會的關鍵密碼，應在實踐中給予足夠的重視和推廣。

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分級響應的必要性

當前，我國城市更新已經進入深水區，面對的瓶頸挑戰更加復雜艱巨。其中，更新項目量大面廣與資金機制匹配不足這一核心矛盾，是制約科學合理可持續更新最大的障礙。

統計表明，僅2024年我國各地的城市更新項目就多達6萬余個，完成投資約2.9萬億元；十四五期間僅確定的2000年底前建成的老舊小區就多達21.9萬個，更有眾多其他類型的更新改造還在路上。據《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》數據顯示，目前我國共有設市城市683座，城區實際建設面積7.8萬平方公里，建筑面積、基礎設施總量則更加難以計數，這些建成環境隨著時光的流逝也會逐漸老舊，不斷進入新的更新名單，所需資金更將是天文數字。

面對如此艱巨的挑戰，現實中卻是更新資金緊張、更新標準模糊、公眾訴求多樣、運營回報周期長等實際問題。很多地方在行動之初更是缺乏精細化系統化的謀劃，在更新思路、項目遴選、內容設置、技術方案、資金投放、政策供給等方面，暴露出主觀隨意性強、資金分散和重復利用，或是缺乏手段、無處下手的問題。

破解之道，就是實施精準施策，其基礎則是分級響應，即按照項目對于城市發展的重要程度、民生關切的迫切程度和政策資金匹配條件等識別項目優先序，科學合理制定更新計劃和改造標準，創新政策管理供給，把有限的資金用在刀刃上，更加精準地實現資源合理配置和高效利用，破解城市發展難題和人民群眾急難愁盼問題，保障財務健康和持續推進。

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分級響應機制構建

分級響應是一個系統性思維和組織構架，要綜合考慮各種因素，各環節之間彼此互為依據、互為支撐，才能在精準施策中發揮出最大效力。

（1）評估分級。城市更新的基礎，是以問題為導向開展體檢評估，明確改造任務和目標。評估分級既是在此基礎上，按照城市發展規律、待破解問題緊迫度和具備的政策資金條件等，對更新項目意義和作用進行再認知，據此明確更新重點、時序分級，遴選不同階段的更新項目清單。

（2）標準制定。根據項目基礎、更新類型、政策支持、資金投入、公眾意愿等差異化條件，因地制宜研究確定待更新項目改造標準，避免脫離實際的一刀切、或是公共資源配置肥瘦不均產生新的矛盾；更應杜絕華而不實的形象工程和不解決實際問題的表面功夫；同時，讓政策性更新和市場化參與各展所長。

（3）資金匹配。根據項目分級和相應的改造標準，多渠道籌措資金、精準化匹配投放，讓有限的資金用在解決最急需、最關鍵、最見效的問題上，既要避免撒芝麻鹽式的漫無目的，也要防止資源過度集中而顧此失彼。整合各種渠道資金形成資金池，統籌資金使用、監督考核各環節形成強大合力。

（4）方案定制。以上述前提為依據，綜合考慮城市整體與局部改善、公眾利益與市場訴求、運營維護與資源活化等全方位因素，精準化擬定技術方案和實施方案，推進功能完善、性能提升、健康適老、綠色韌性、文化保護等各方面先進理念和技術集成，既要經濟實用又要具有一定的前瞻性和持續發展能力。

（5）管理響應。創新相應的分層決策機制，研究出臺支持鼓勵政策、資金統籌監管制度、管理審批流程、公眾參與機制等，捋順項目實施過程中的卡脖子環節，諸如更新資金短缺、政策資金分散、審批管理僵化、政策法規不配套、標準規范不適應、社會參與渠道不暢等問題，讓政府部門、社會和企業各盡其責發揮應有的作用。

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分級思路和方法

分級的目的既是為了明確重點難點集中突破，也是為了精準確定改造項目投入水平。因此可以按照兩種思路進行分級：一是統籌全市更新資源，按照所有項目的重要程度和輕重緩急劃分；二是針對某種類型，按照基礎條件、改造內容、資金情況和標準高低來劃分改造力度。

01、按照第一種劃分方法，可劃分出重大更新、重點更新和一般更新響應

重大更新響應，就是在解決制約城市發展瓶頸、促進城市核心戰略實施、經濟動能提升、群眾急難愁盼問題上具有重大影響和示范帶動作用的項目，如城市商業商務中心、大型交通樞紐、各類高等級園區、重要文化生態資源、重大安全隱患工程、社會維穩工程、標志性場所和社區等。這類項目通常投資巨大、涉及面廣、影響深遠，需要從城市總體層面進行統籌協調和合力推進，所需響應機制也必然要從頂層設計出發加以強化。

重點更新響應，是指在促進城市功能系統完善、關鍵領域能級提升和可持續發展中發揮重要作用的項目，如城市主要商圈、產業園區、基礎設施、公共空間、園林綠化、重點建筑等的提質改造。通過引入新業態、改善環境品質等方式，增強區域競爭力和對經濟社會發展服務能力。所需響應機制可適當放權給地方和主導企業，讓響應機制更加符合市場需求和快速反應需要。

一般更新響應，是以城市一般地段、普通社區和房屋等為主的常規性更新改造和維護。這類項目是伴隨著城市的演化而不斷滾動產生的，更適合于常態化的機制應對，在組織機制、改造標準、操作流程、資金使用、運營維護等方面可以更加規范化、程序化，在具體事項的決策上更加機動靈活高效。

如鄭州市在城市更新專項規劃中明確了“抓兩頭帶中間”的思路，就是結合中部地區財力有限而任務繁重的實際情況制定的針對性策略。所謂“抓兩頭”就是將著力點放在近3-5年內最為緊迫和關鍵的區域及項目上，一頭連著經濟發展這條主線，瞄準國家中心城市等戰略目標，策劃一批助力城市能級提升、經濟繁榮和資源變現的龍頭項目，為城市可持續發展和更新奠定經濟基礎；另一頭牽著底線安全與民生痛點，解決好制約城市健康發展和人民群眾急難愁盼最為緊迫的事情，如城市防洪排澇、老破小改造、醫療教育補短板等，為發展保駕護航。在此基礎上循序漸進推進一般性更新。

再比如景德鎮陶溪川的成功，就在于優先選擇了區位條件好、工業遺產資源豐富的前宇宙瓷廠作為啟動項目，投入大量財力物力、設計創意，植入與陶瓷文化相關的豐富業態和場景體驗，從而吸引大量國內外藝術創作者和游客紛至沓來，創造了城市復興的奇跡，進而拉動了更廣泛區域的更新改造、活力復興和功能完善，追根溯源也是契合了分級響應的原理。

02、按照第二種劃分方法，可以根據不同類型的特點進行標準確定，如在老舊小區改造中，按照基礎類、完善類和提升類進行分級，根據分級制定改造內容、技術方案、資金計劃和組織方式等

基礎類改造側重在保障民生，滿足小區的基礎性品質需求，消除小區安全隱患等方面。一般包括屋頂防水、立面美化、樓棟設施、路面修復、停車增容、小區綠地、老舊管網等改造提升，以及垃圾分類、無障礙、健身器材、安防等設施設置。

完善類改造側重改善居住環境、完善小區的配套設施等。在基礎類改造之上，可考慮增加建筑節能、路面滲透性能、加裝電梯等改造，以及充電樁、停車、垃圾回收、兒童游憩、智慧便民等設施設置。

提升類改造重點針對改造條件適宜、資金支持度較高的小區，可以增設更多優質服務設施、公共空間和藝術化設計。在完善類改造之上，可考慮增加室內空間、屋頂綠化、健身步道、室內活動場所、社區衛生服務、智慧管理服務、養老托幼設施及社區食堂等，提高建筑風貌統一性、景觀環境藝術化水平等。

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結 語

分級響應機制作為一種創新思維和管理模式，為實現精準更新和持續更新打通了經脈。我們相信，通過分級響應機制的建立，城市更新將會變得更加科學、公平、高效和富有遠見。分級響應與城市精細化治理有機結合，必將為城市高質量發展創造更為有利的條件，為城市經濟繁榮、安全韌性、可持續發展和人民共同富裕提供堅實的保障。

排版｜李剛

封面圖｜圖蟲網