行政復議工作是一項法律性極強的工作，這離不開長期積累的法律理論素養和法律實務操作經驗。鑒于工作人員在法律職業能力上的差異，如何審查行政申請人在申請復議程序后的行為，往往難以把握，導致工作陷入被動。本文就復議程序中應注意的幾個問題進行梳理，以供參考，旨在幫助復議機構工作人員在復議程序啟動后能夠順利推進。

一、關于行政機關可否作為申請人的問題

《行政復議法》第二條規定“公民、法人或者其他組織認為行政機關的行政行為侵犯其合法權益，向行政復議機關提出行政復議申請……”實踐中，復議機關據此推斷，行政復議制度作為”民告官”的基本架構，通常將行政機關作為申請人的情形排除在外，如果行政機關可以提出行政復議申請，并對復議結果不服尋求行政訴訟救濟時，將會陷入政府部門起訴一級政府的“悖論”。筆者認為，申請人應當包括行政機關。

基于公法領域“法無授權不可為”法律原則，在《行政復議法》的立法并未通過“但書條款”將行政機關排除在申請人之外。當行政機關在面臨另一行政機關行使行政權時，它作為“被管理者”、“被支配者”同樣符合“有侵害必有救濟”的原則。同時，依據行政組織法的規定，復議機關與作為行政機關的申請人之間天然的行政管理關系，因此很難陷入上述“悖論”之中。

二、關于被申請人可否委托律師代理人的問題

《行政復議法》并未對被申請人的行政機關是否可以委托律師代為參加行政復議作出明確規定，然而，筆者認為，在行政復議程序中并不適宜出現被申請人委托律師的情形。

一方面，《行政復議法》明確允許申請人委托律師代為參加行政復議，并為符合法援受理條件的申請人提供法援的便利。另一方面，該法對于被申請人參加聽證時委托人員身份限制為相應的工作人員。立法者似乎試圖通過這種方式平衡申請人與被申請人之間天然的地位不平衡。行政復議制度是對被申請人的“既往行為”進行評判的一種機制。在復議程序中，僅要求被申請人作出書面答復，并提供當初作出具體行政行為的證據、依據。立法者推斷，作為一個能夠作出行政行為的行政執法主體，應當具備這種要求并不高的能力，因此并不需要他人來代為完成。

三、關于第三人參加復議選擇權問題

《行政復議法》第十六條賦予了第三人參加行政復議的權利。筆者認為，對于是否選擇參加行政復議程序應由其自行決定，而非復議機關。

無論是基于發揮化解行政爭議主渠道作用的立法宗旨，還是為了遵循正當程序原則，保障當事人的知情權、參與權，亦或是考慮到新修訂的《行政復議法》與尚未修訂的《行政復議法實施條例》之間存在的不一致，謹慎起見，都應當盡可能地將第三人納入復議程序，以期減少不必要的訴爭。在實踐中，許多地方法院的判例也是傾向于支持這一立場。

四、關于行政復議受理范圍問題

《行政復議法》第十一條、第十二條通過“肯定式”與“否定式”舉例的方式，概況界定了行政復議的范圍。在審查復議的范圍時，復議機關工作人員不應僅拘泥于形式，而應當具體問題具體分析。

例如，如果信訪機構以外的其他行政機關處理信訪事項時，其作出的處理意見、復查復核意見中包含新的行政行為，且對當事人實體性權利義務產生了新的實質性的影響。申請人對此不服時，可以申請復議。同樣，對于那些對特定行政相對人就特定事項產生必然、確定的權利義務影響的“內部通知”，也可以申請復議。

五、關于駁回申請裁量權問題

《行政復議法》第三十三條規定了行政復議機關的“程序回轉”制度，即自我救濟機制。然而，關于受理后又發現不符合受理條件的復議案件中，是否有必要進行實體性審查的問題，筆者認為，復議機關不具有自由裁量權，只能駁回復議申請。

在實踐中，對于已受理的復議案件中，如果申請人和被申請人都存在瑕疵，即申請人不符合受理條件且被申請人存在違法行為，存在一種觀點認為可以忽視程序性審查，繼續進行實體性審理。這種觀點基于“違法必究”的原則，對被申請人的違法行為進行否定性法律評價，其出發點是值得肯定的。但是，需要注意的是，《行政復議法》第三十三條使用了“應當”而非“可以”決定予以駁回的強制性規定的立法術語，表明法律并未給予復議機關自由裁量權。不僅被申請人應當受到“違法必究”的制約，復議機關亦當如此。復議機關在處理案件時，更應當遵從法律規定。對于那些在受理后發現不符合受理條件的案件，如果徑直進行實體性審查并進行法律評價，就會陷入“通過違法來糾正違法”的自相矛盾之中。復議機關可以采取《行政復議意見書》的形式，對被申請人的違法行進行獨立評價。

六、關于提級審理問題

《行政復議法》第三十八條規定了上下級行政復議機關之間的提級審理制度。筆者認為，在行政復議提級審理中，也應考慮涉訴后提級管轄問題。

相較于行政訴訟制度，行政復議制度借以上下級行政機關天然的命令與服從關系以及同級政府部門之間便利的溝通條件，成為緩解行政爭議的“潤滑劑”和分流行政爭議的“解壓閥”，這些都是復議提級審理的有利條件。然而，需要注意的是，無論是上級提審還是下級報審，復議機關在處理涉案金額巨大、涉案人數眾多、可能引發群體性事件、影響地方社會穩定的重大案件時，都應考慮復議后訴訟中提級管轄的問題，以防涉訴相關問題不利因素的擴大甚至失控。此外，對于下級行政復議機構受理的涉及上級部門為申請人或第三人的案件，應及時將案件情況上報上級行政復議機關，以便上級行政復議機關提供指導監督。

來源 | 隴南司法

終審 | 李克炯

復審 | 黃 艷

初審 | 丁文福

編輯 | 丁文福