當前，推進市場化改革、穩住經濟增長是我國面臨的主要任務，為此，中國人民大學國家發展與戰略研究院、全球治理與發展研究院舉辦了主題為“推進市場化改革，穩住經濟增長”的雙周政策分析會。與會專家認為，經濟復蘇依賴深化改革，建議通過三年10萬億元財政計劃重點提升居民收入，調整財政支出結構，使民生領域占比達20%；強調土地要素市場化改革是盤活資源的關鍵，需加快構建全國統一要素市場。有專家通過剖析農村土地制度“二律背反”困境，認為現行法律體系導致農房私有產權與宅基地集體所有制產生了結構性矛盾，提出通過法律修訂確立“地隨房走”原則，允許宅基地使用權與農房所有權同步流轉，并建議細化政策執行邊界以平衡耕地保護與城鄉要素流動。有專家指出當前矛盾集中于行業風險與金融機構風控要求的錯配，建議系統解構民營企業融資困境，主張構建差異化支持策略。也有專家指出2014年三權分置改革雖突破了要素市場化配置，但行政管控強化與市場化進程的并行矛盾仍存，建議回歸“田面權”與“田底權”兩權分立模式，通過做實使用權激活土地要素潛力。另有專家強調國企改革核心在于化解國有屬性與市場化的內在張力，提出分類改革路徑。此外，還有專家揭示了民營企業權益保護三重矛盾，建議將官員政績考核與經濟發展深度綁定，推動《民營經濟促進法》融入民法典體系，構建長效司法保障機制。

一、從數據看經濟：唯有改革才能復蘇

中國人民大學全球治理與發展研究院高級研究員周天勇指出，中國經濟增長自1978年至1991年歷經周期性波動，其復蘇均源于制度改革的持續推進。模型仿真分析表明，若缺乏重大體制改革支撐，短期刺激政策難以實現經濟的可持續增長。

改革本質是市場化與貨幣化進程，通過實物貨幣向信用貨幣轉換實現市場化定價，促進交易價值與貨幣流動。這一過程產生的巨大貨幣需求迫使銀行釋放流動性。因此，需求側管理中的寬松調控政策亟須結構性改革，即將宏觀調控定位于國民經濟需求側管理框架。當前改革重點在于優化流動性配置方向，核心是提升居民收入水平。面對美國關稅戰壓力，宏觀調控應聚焦居民消費激勵，建議實施三年10萬億元財政支出計劃：首年向中低收入群體分配2.8萬億元，配套教育、醫療等民生支出1萬億元；次年增至3.2萬億元；第三年達3.6萬億元，第四年起恢復常規支出結構。同時需調整財政支出占比，將民生領域的支出逐步提升至GDP的20%，（當前該比例僅為7.7%）。

供給側改革的核心任務是構建全國統一要素市場體系，需在未來“十五五”規劃期內加速推進要素市場化改革的關鍵舉措。

土地要素市場化改革具有戰略意義，亟須實現土地資產的可定價與可交易。目前行政主導的土地管理體制導致資源錯配嚴重，市場機制缺位使得巨額土地資源難以被盤活。當下已處于制度變革的關鍵階段：從經濟循環機制觀察，單純的政策刺激已無法扭轉短期經濟頹勢，缺乏關鍵性制度改革的財政貨幣政策對恢復經濟景氣度基本失效。

二、是“地隨房走”還是“房隨地走”——解讀2025年中央一號文件的兩個“不允許”

清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明認為，中央一號文件在兩會期間引發熱議的核心在于兩個“不允許”。我國法律體系自五四憲法至八二憲法，從物權法到民法典，始終確認農房作為私有財產的法定地位。然而，農房所占宅基地的集體所有制屬性，以及相關法律政策對其使用權流轉范圍的嚴格限定，形成了制度層面的“二律背反”。

從物質形態來看，房屋與土地具有不可分割性，但其產權可進行法律分割。若實行“地隨房走”原則，宅基地使用權隨房屋所有權流轉，則必然會突破現行宅基地管理制度；若采取“房隨地走”模式，宅基地流轉范圍受限將導致農房無法向城鎮居民轉讓，實質上架空了農房私有產權。這一制度矛盾可追溯至1962年《人民公社工作條例》確立的土地集體所有制與農民住房私有制的并立格局。1988年憲法修正案雖通過確立國有土地有償使用制度化解城鎮領域的權屬矛盾，但農村土地領域的“二律背反”至今仍未消解。

現行法律體系中，《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城市房地產管理法》《中華人民共和國民法典》等法律法規作為憲法的下位法，構成了“二律背反”的具體制度支撐。政策層面則體現為國務院及其組成部門通過部門規章強化實施。學界研究顯示，實際上，現有政策執行遵循了“房隨地走”原則，導致農村居民財產性收入渠道受阻，城鄉收入差距隨之形成。

破解上述困局存在雙重路徑：治本之策需通過法律修訂將土地有償使用制度覆蓋農村集體土地，但立法程序具有現實復雜性；治標之策可在現行框架內探索制度優化，重點在于確立“地隨房走”的合法邊界。理論推演表明，“地隨房走”模式更有利于保障農民財產權益。

具體到兩個“不允許”的政策闡釋：其一，禁止退休公職人員違規占用農村土地建房，但需明確“違規占地”的法律界定，避免將合法社會資本參與鄉村振興納入禁止范圍。其二，若完全禁止宅基地使用權流轉，將與《關于加快推進鄉村人才振興的意見》《關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》等政策產生制度沖突。這要求司法機關與行政部門協同建立政策銜接機制，通過司法解釋明確“合作建房”“宅基地入股”等創新模式的合法性邊界，在守住耕地紅線的前提下暢通城鄉要素流動渠道。

三、民營企業融資難的堵點及解決對策

中國社會科學院金融研究所研究員楊濤剖析了民營企業融資困境的成因可從多維度解構：其一為金融機構主觀偏好形成的區別對待；其二為制度性隱性約束導致的客觀限制；其三為行業風險特征引發的融資溢價。具體而言，當企業所處行業的風險屬性與金融機構風險定價機制存在結構性錯配時，即便主客觀層面均無歧視，仍將推高特定領域民營企業的融資成本。

從政策演進視角觀察，主觀歧視因素已隨市場機制完善顯著弱化；通過近年來監管政策的調整，制度性隱性約束逐步緩解。當前主要矛盾集中于民營企業所處行業的周期性波動與金融機構風險防控要求之間的張力。破解融資困境需重構政策目標體系：區別于以信貸規模、債券發行量及產品創新數量為核心的中間目標，應確立全要素生產率提升、產業鏈穩定性增強、就業結構優化等供給側改革導向的終極目標。當前金融支持政策亟須從量化擴張轉向質效提升的階段。

差異化支持策略的實施需把握兩個維度：一是企業規模維度，對大型民營企業應防范過度融資引發的債務風險（參照近年部分頭部企業案例），對中小微企業需解決融資可得性問題；二是行業特征維度，需針對科技型企業、餐飲服務類企業等制定分類支持方案，避免政策工具的同質化運用。

總之，金融支持政策優化的核心在于構建精準適配機制：通過匹配金融工具特性與企業需求、疏通融資渠道瓶頸、完善風險定價模型等舉措，實現資源的高效配置。關鍵在于建立市場化長效機制，超越短期運動式扶持的路徑依賴。

四、中國土地改革的進展與難點

中國城市發展研究會副會長劉正山指出：土地改革特指農村土地制度改革，其復雜性在于涉及部門利益乃至基本法律制度安排等問題。學界普遍認為，農村土地制度改革歷經了四次重大變革。首次為建國后的土地改革運動，以1950年頒布的《中華人民共和國土地改革法》為標志。第二次改革以1954年《中華人民共和國憲法》為轉折點，通過將土地界定為生產資料，確立生產資料公有制原則，該制度僅針對生產資料范疇，生活資料仍屬私有。第三次改革肇始于1983年推行的家庭聯產承包責任制，但此階段農地產權仍受嚴格限制，延續集體所有制框架，農民僅享有耕作權與收益權，宅基地使用權當時尚允許城鎮戶籍人口申請，直至1998年《中華人民共和國土地管理法》修訂方予禁止。第四次改革始于2014年實施的三權分置制度。

相較既往改革，第四次制度變遷具有顯著差異性：其一，確立農村集體經營性建設用地直接入市機制，具體體現于2019年修訂版《中華人民共和國土地管理法》第六十三條；其二，通過經營權確權登記實現承包地經營權物權化，但宅基地仍維持封閉流轉模式；其三，重構征地制度，2019年修訂版《中華人民共和國土地管理法》首次明確界定了征收行為的公共利益范疇。盡管取得制度突破，但改革仍呈現矛盾性特征：一方面推進要素市場化配置，另一方面強化行政管控，此雙重路徑并行折射出地方政府對土地收益的依賴，以及相關部門利益的影響。據相關研究測算，1979—1994年，農業部門年均流出資金規模達82萬億元（按1982—2019年數據扣除成本），土地要素市場化滯后嚴重制約了經濟增長潛力釋放。

改革推進面臨多重阻礙：首先，政府與市場邊界劃分難題；其次，存在認知誤區，如將土地視為農民社會保障的“退路”，擔憂承包權流轉引發土地兼并，此類農業社會思維已不契合現代社會發展實際；最后，涉及部門利益掣肘，包括耕地保護紅線的科學性問題，以及具有制度特殊性的土地批租制。該制度不僅透支發展潛力、助推地方債務積累，更與房地產稅改革目標存在制度性沖突。

針對制度設計，建議回歸傳統產權結構，以“田面權”與“田底權”兩權分立替代現行三權分置模式，通過做實使用權賦能農民完整地權，建立自由流轉機制。政府職能應定位于明晰產權邊界而非過度干預，此乃土地制度改革的關鍵所在。

五、國有企業改革進展與市場化路徑

中國城市發展研究會副會長楊瑞龍認為，國有企業改革作為長期存在的體制性難題，自市場化改革啟動以來始終面臨核心矛盾：如何在保持國有屬性的前提下塑造合格市場主體。民營經濟天然具備市場主體屬性本無爭議，但將國有企業轉型為真正實現自主經營、自負盈虧的市場主體，則構成重大制度挑戰。這一困局源于制度目標的內在張力——既要維系公有制基礎，又需適應市場運行規律，由此形成了四十年改革進程的復雜性。

改革歷經多階段探索：初始階段實施放權讓利、市場機制引入、經營自主權擴大、兩步利改稅至兩權分離等政策工具；二十世紀八十年代末期推進股份制改造；二十一世紀初著力構建國有資產監管體制；黨的十八大后逐步確立分類改革戰略框架。各階段雖取得制度突破，但始終面臨能包盈難包虧、行為短視化等固有缺陷。

構建社會主義市場經濟體系的核心障礙在于宏觀層面的制度設計矛盾，“國有經濟布局優化”理論具有關鍵指導價值，其核心在于建立動態調整機制：既要避免國有資本過度擴張，又需維持必要控制領域，通過進退有序的結構調整實現功能優化。但實踐層面長期存在進退標準模糊、退出機制缺失等問題，導致結構性失衡持續存在。

破解困局的關鍵在于實施分類改革戰略。有研究顯示， 傳統國有制框架下的股份制改造存在制度局限性，需依據行業屬性與產品性質實施差異化管理：公共產品領域維持國家經營，自然壟斷行業實行國有控股股份制改造，競爭性領域推進完全市場化。這種基于功能分類的改革路徑，可有效解決國有企業治理機制與市場環境的適配性問題，為深化改革提供理論支撐與實踐框架。

六、民營企業及民營企業家合法權益保護的案例與難點

中國人民大學全球治理與發展研究院研究員侯啟緣揭示了民營企業及民營企業家合法權益保護存在以下三個矛盾：首要矛盾體現為行政不確定性與企業穩定發展需求之間的張力。2024年全國民間投資增速持續下行，盡管總量占比仍維持在50%以上，但較2015年已下滑14個百分點。特別值得注意的是，2023年末至2024年中期，民間投資占比曾跌破40%臨界值。地方政策缺乏連續性與穩定性，是削弱民營企業投資信心的關鍵制度性障礙。

次生矛盾源自業務轉型需求與治理結構缺陷的沖突。當前民營企業在高端制造業與新興技術領域的產業占比持續擴大，承擔著關鍵產業引領者角色。實現持續盈利必然要求企業推進轉型升級，但多數民營企業仍維持家族式治理架構，初代創業者掌控絕對決策權。代際傳承過程中出現的權力博弈、技術斷層及文化割裂，雖表面體現為家族內部經濟糾紛，實則構成影響企業可持續發展的系統性風險。在司法實踐中，此類糾紛往往導致企業陷入長期訴訟困境，嚴重影響正常經營秩序。

第三重矛盾表現為跨區域經營需求與屬地權益保障的失衡。中小型民營企業在跨行政區布局過程中，普遍面臨異地維權周期長、效率低等制度性障礙。這種跨域司法救濟機制的滯后性，實質阻礙了企業規模擴張與市場拓展。

針對上述矛盾，建議構建三層次制度優化框架：其一，將官員政績考核體系中經濟發展權重提升至核心地位，強化政策制定的科學性與延續性，建立長效產權保護機制；其二，完善《民營經濟促進法》實施機制，需警惕該法過度行政化傾向——現行文本中行政主導的立法表述，可能會弱化司法權對行政權的制衡功能，反而加劇民營企業對運動式治理的擔憂。建議將核心條款整合至民法典體系，保持法律規范的統一性與權威性；其三，區別于政策導向的“民營經濟31條”，法律文本應恪守權益保障范式，避免“促進”類行政化表述對法律剛性的消解。

撰稿人：沈雁南，中國人民大學全球治理與發展研究院高級研究員。

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文章來源：人大國發院

微信編輯：張菁菁

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