2019年，中共中央紀律檢查委員會辦公廳（以下簡稱“中央紀委辦公廳”）印發《關于加強和改進案件審理工作的意見》（以下簡稱“2019年《意見》”），強調各級紀檢監察機關要“加強對案件審理工作的領導和指導”。2021年8月，中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監察委員會（以下簡稱“中央紀委國家監委”）案件審理室制定出臺《關于發布指導性案例的工作辦法（試行）》，“首次在中央紀委國家監委層面建立系統科學的案例指導制度”，并對執紀執法指導性案例的標準、內容、體例、編寫要求、發布程序等作出大致規定。目前，中央紀委國家監委已發布3批共11起執紀執法指導性案例。

結合“各級紀檢監察機關在辦理同類案件、處理同類問題時，應當參照指導性案例”的制度要求，紀檢監察機關為何及如何參照適用執紀執法指導性案例，是紀檢監察領域施行案例指導制度面臨的重要課題。首先，執紀執法指導性案例為何應被參照適用？執紀執法指導性案例具有法治體系統一、黨內法規實施、黨紀國法銜接等功能，但是相比于從組織法層面直接作出規定的“兩高”指導性案例，執紀執法指導性案例存在先天不足，無法在形式上直接取得合法性地位，也無法獲得監察法淵源所具有的規范效力，這導致了“制度合法性欠缺、制度實效難以彰顯等問題”。同時，執紀執法指導性案例由中央紀委國家監委聯合發布，這迥異于最高人民法院、最高人民檢察院（以下簡稱“最高法、最高檢”）指導性案例。為此，需要進一步論證執紀執法指導性案例的正當性基礎，并在我國成文法背景和法律體系、黨內法規體系基本框架下厘清它的性質定位。進一步的，執紀執法指導性案例應被如何參照適用？現有研究主要圍繞執紀執法指導性案例的標準及約束力、制度設計和實施機制等展開。那么，執紀執法指導性案例是否具有某種強制性約束力？如何準確理解參照、依據和參考三種適用邏輯之間的關聯及差異？執紀執法指導性案例如何才能落地落實、發揮應有權威？這些問題有待進一步探究。

本文首先從組織、規范和功能層面論證執紀執法指導性案例的正當性基礎，進而對其進行性質分解并明確不同部分的法源地位。然后，在此基礎上，探討執紀執法指導性案例的效力和具體適用路徑，以期對推進執紀執法指導性案例理論發展和深化紀檢監察體制改革有所裨益。

一、執紀執法指導性案例的正當性基礎

執紀執法指導性案例若要被參照適用，首先必須有充分的正當性基礎。執紀執法指導性案例的正當性基礎主要體現在制定主體、規范依據和實踐功能三個層面。

（一）組織正當性：紀檢監察一體化邏輯

從制定主體來看，中央紀委國家監委的法律地位和我國上下級紀檢監察機關之間的領導關系，為執紀執法指導性案例提供了組織正當性。

以《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國監察法》（以下簡稱“《憲法》”“《監察法》”）為框架，我國確立了人民代表大會制度之下的監察一體化運行邏輯，監察系統內部成為一個不可分割的整體?！吨袊伯a黨章程》第45條確立了黨的地方各級和基層紀律檢查機關的雙重領導體制；《中國共產黨紀律檢查委員會工作條例》第5條進一步規定，中央紀委（國家監委）在黨中央領導下進行工作，履行黨的最高紀律檢查機關（國家最高監察機關）職責。在實踐中，中央紀委國家監委除了直接領導相關工作外，還通過制定紀檢監察法規和規范性文件等多種方式實現這種領導關系。這種領導關系，使得執紀執法指導性案例與我國紀檢監察組織架構之間，形成了相互促進的關系。一方面，執紀執法指導性案例由中央紀委國家監委統一發布，這本身就反映了一種業務指導屬性，紀檢監察系統內部的領導關系則為案例指導制度的施行提供了必要的組織前提；另一方面，各級紀檢監察機關在執紀執法中參照適用中央紀委國家監委發布的執紀執法指導性案例，又反過來強化了中國特色黨政體制下中央紀委國家監委的對下監督領導職能。

（二）規范正當性：間接授權和自主確權

從規范依據來看，黨內法規與法律的間接授權和中央紀委國家監委的自主確權，為執紀執法指導性案例提供了規范正當性。

第一，黨內法規與法律的間接授權。從合法性鏈條來講，執紀執法指導性案例如果要取得某種制度性權威，其制定主體需要得到黨內法規和法律的授權才能取得形式合法性。目前，制定法層面并無直接和明確的授權，但部分制定法條款可以推導出間接和隱含的權力認可。這主要體現在兩個方面。其一，中央紀委國家監委的職責?！吨袊伯a黨紀律檢查委員會工作條例》第3條第2款規定，黨的各級紀委的主要任務包括“維護黨的章程和其他黨內法規，檢查黨的理論和路線方針政策、黨中央決策部署執行情況”；《監察法》第3條除了規定“調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作”，還提到要“維護憲法和法律的尊嚴”。其二，中央紀委國家監委的紀檢監察法規制定權和解釋權。根據《中國共產黨黨內法規制定條例》第10條第1款、《中華人民共和國立法法》（以下簡稱“《立法法》”）第118條和2019年10月通過的《全國人民代表大會常務委員會關于國家監察委員會制定監察法規的決定》（以下簡稱“2019年《制定監察法規的決定》”），中央紀委國家監委有權制定紀檢監察法規；根據我國解釋體制的現有規定，中央紀委國家監委的解釋權主要有兩種，一是經授權解釋中央黨內法規，二是解釋自身制定的紀檢監察法規。中央紀委國家監委的上述職責職權為執紀執法指導性案例賦予了一種附屬的制度性權威。從執紀執法指導性案例與紀檢監察法規、解釋的關系來看，它們具有相同的制定主體，但前者不得超出特定的形式和內容。

第二，中央紀委國家監委規范性文件的自主確權。在實踐中，自主確權主要體現在中央紀委國家監委案件審理室制定的《關于發布指導性案例的工作辦法（試行）》中。從監察立法與監察規范性文件的區分來講，這份文件不屬于立法性文件，不產生正式的授權效力。但是，作為一份系統性規定紀檢監察領域案例指導制度的規范性文件，它具有依法制定的自我確認、科學制定的自我規范、案例內容的概括指引和案例性質的間接闡明等多重功能。例如，從選定流程來看，該文件規定執紀執法指導性案例需要經過中央紀委國家監委的專門挑選和討論決定。在黨內法規與法律進行間接授權的基礎上，這份文件一定程度上補強了執紀執法指導性案例的制度合法性。

必須指出的是，黨內法規與法律的明確授權能夠為執紀執法指導性案例提供更加堅實穩固的規范基礎。為了徹底解決“制度合法性欠缺、制度實效難以彰顯”的問題，一方面，需要在黨內法規和法律中明確執紀執法指導性案例的合法性地位；另一方面，執紀執法指導性案例已經超出了單純的案件審理工作的制度屬性，為了確保此項制度的建設及實施效果，應當通過中央紀委國家監委制定紀檢監察法規的形式，對有關制度機制加以體系化規制。

（三）實踐正當性：解釋性指導和黨紀國法銜接

從實踐功能層面來看，執紀執法指導性案例是解釋性指導的制度載體和黨紀國法銜接的制度依托，具有實踐正當性。

第一，執紀執法指導性案例是解釋性指導的制度載體。通過對制定法規范的依法解釋，執紀執法指導性案例發揮著與解釋性法規、紀檢監察解釋類似的解釋性功能。法律關系相對復雜且多變，法律相對抽象且穩定，尤其是在對新類型案件規定不明確的情況下，就需要根據法律精神和原則作出結果，形成案例，作為今后處理類似案件的參照。中央紀委國家監委已經發布了11起執紀執法指導性案例，這些案例可以分為3種基本類型：一是直接適用型，即雖然只是簡單適用相關黨紀國法，但因典型性和示范性而被選為指導性案例，此種類型極少；二是解釋型，即在文義范圍內解釋相關黨紀國法，或者為執紀執法活動提供細化指導，從而澄清部分抽象概念和一般化規定，此種類型最多；三是漏洞填補型，即因現有規定無法涵蓋案件類型而進行突破性解釋，此種類型實際上屬于廣義解釋型案例。

基于上述解釋性功能，執紀執法指導性案例進一步拓展了監察法治邏輯的實現路徑。這至少包括三個層面。（1）統一適用?！稇椃ā泛汀侗O察法》明確了我國“四級監委+派駐機構”的組織體系，指導性案例有助于在同一機關之間乃至同級之間、上下級之間形成對紀檢監察規范的同一認識和標準，盡量避免執紀執法存在同案不同處理的現象。（2）強化說理。相較于單純援引制定法規范并以此完成三段論推導，紀檢監察機關通過援引指導性案例以表明相關決定或者建議的合法性、公正性，這種方式能夠在有限篇幅內更好地闡明執紀執法結果的理由，增強執紀執法結果的說服力和公信力，實現政治效果、紀法效果和社會效果的有機統一。（3）自我拘束。在現代法治國家，自由裁量權既是必需的一種權力，也是容易被濫用的一種權力，因而需要為其設置一系列統制規則，將其束縛在一定的原則和框架之中。紀檢監察機關的執紀執法活動，同時接受制定法規范、職業倫理規范和執紀執法指導性案例等多重約束，這體現了對紀檢監察機關自由裁量權的自我控制。

表1　現有執紀執法指導性案例的指導意義與具體功能的對應情況

第二，執紀執法指導性案例是黨紀國法銜接的制度依托。一方面，中央紀委國家監委挑選認定具有指導意義的執紀執法指導性案例，能夠及時貫徹落實中央決策精神，彌補制定法規范存在的滯后性缺陷；另一方面，執紀執法指導性案例的內容來源于各級紀檢監察機關的執紀執法活動，所以它的形成過程本身就是黨紀國法的適用過程，體現了紀法貫通的制度要求；再者，執紀執法指導性案例采取的是中央紀委國家監察聯合發布模式，這為紀檢監察領域施行案例指導制度提出了更高要求，必須通過采取一系列制度設計，最大程度地避免制度施行所帶來的紀法銜接不暢問題。以第一批執紀執法指導性案例為例，其以違反中央八項規定精神典型問題為主要對象，具體選取了形式主義與官僚主義、違規操辦子女婚慶、組織公款吃喝并違規接受宴請、退休后違規接受宴請四個方面的案例。這些案例圍繞基層實踐中較難把握的形式主義和官僚主義的表征及認定方式、不同性質涉案財物的處置方式、退休后接受此前管理服務對象宴請的定性和處理等問題，有針對性地總結了相關執紀執法經驗，為各級紀檢監察機關后續處理相類似的案件提供了實踐指導。

二、執紀執法指導性案例的法源性質

執紀執法指導性案例本身不屬于制定法規范，目前我國也沒有從立法法層面明確規定指導性案例具有類似法規、規章的法律地位。為此，需要立足我國是成文法國家這個背景，在我國法律體系、黨內法規體系基本框架下，厘清執紀執法指導性案例的性質定位問題。

（一）指導性案例中不同部分的性質分解

在法的適用視角下，法的淵源理論“致力于尋找和證成對司法裁判具有法律拘束力的規范基礎”。在更廣泛意義上，法的淵源理論對于紀檢監察機關執紀執法也有重要價值。在施行判例制度的英美法系國家，判例法的本質是法官造法，具有法源地位，在案件審理中能夠直接適用；在成文法國家，法的淵源主要指制定法規范。

執紀執法指導性案例中的不同部分具有不同的性質。已經發布的三批執紀執法指導性案例，在構成內容上主要包括標題、關鍵詞、執紀執法要點、基本案情及處理結果、指導意義、相關條款等部分。結合不同部分的內容特性，需要首先明確執紀執法指導性案例的哪些部分具有法源性質，其次才是厘清后者屬于何種法源。

第一，執紀執法指導性案例的執紀執法要點和指導意義兩個部分，具有法源性質。一方面，指導性案例本質上是一種案例，案件事實本身是特定的、個體的，因而屬于一種個別性指引；另一方面，指導性案例作為一種類型化的案例，蘊含著一些非特定、非個體的規則，這些規則不同于案件事實本身，是基于案件事實適用法律的過程及結論而產生的，因而在處理同類案件時具有重要的指導意義。相比于最高法指導性案例的裁判要點，執紀執法指導性案例的執紀執法要點針對案例所涉問題從各個方面予以回應，在內容上更為具體，但沒有作出規范性提煉，即沒有形成某種明確的抽象性規則。它的指導意義部分則針對相關案件中的關鍵爭議點，進一步發揮著解釋說明的作用。例如，對執紀執法要點作出展開論述，對同類案件的處理依據和方法進行延展分析，對執紀執法要點中沒有明確提出的處理規則開展補充說明，等等。因此，執紀執法要點和指導意義兩個部分具備規范性特征、能夠發揮指導作用，具有法源性質。

第二，執紀執法指導性案例的標題、關鍵詞、基本案情及處理結果和相關條款等部分，不具有法源地位。這些部分本身并未形成特定規則，也不直接發揮指導作用，不具有具體適用上的獨立性和內容來源上的獨立性。作為案例前因后果的一種客觀性呈現，這些部分的主要作用在于幫助判斷指導性案例與待處理案件是否屬于同類案件，確定待決案件與指導性案例在事實構成上的對應性。

（二）執紀執法要點和指導意義具有輔助性淵源地位

執紀執法指導性案例的執紀執法要點和指導意義雖然具有法源性質，但不屬于嚴格意義的法源。針對指導性案例的法源地位，學界有幾種傳統觀點。法源說強調指導性案例被參照適用的必然性、正當性和否定性后果；非法源說主要立足我國立法體制和《立法法》關于立法主體的封閉性規定；區分說則主張公法指導性案例不具有法源意義，私法指導性案例在發揮補漏性法規則的功能時具有法源意義。這些觀點采取的都是嚴格意義上的法源概念，即一種有效力的法律表現形式。毋庸置疑，指導性案例不是制定法規范，也不可能成為嚴格意義的法源。一方面，作為我國成文法制度體系下的一部分，案例指導制度是在不影響制定法規范作為主要法律淵源的前提下推行的一種制度。不同于普通法法系下的“創造型判例”具有規范創制功能，成文法框架下指導性案例的主要功能是明確制定法規范的含義。另一方面，作為一種規則提供模式，執紀執法指導性案例的運行邏輯是有別于立法活動的。行政化管理方式使得指導性案例不具有規則自然生成的機制，因而喪失了提供規則的獨特性。退而言之，指導性案例并不具備假定條件、行為模式、法律后果等法律規則的基本要素，因而即使賦予它正式法源地位，它也無法自動融貫于成文法適用的三段論框架。

近年來，隨著最高法、最高檢案例指導制度改革逐步深入，學界陸續提出非正式法源說）、準法源說、認知淵源說等代表性觀點。它們的共同點是，認為指導性案例在成文法國家不屬于制定法規范、不具有成文法效力，但具有特殊的法源地位。然而，這些觀點也存在一些問題。第一，非正式法源的概念容易擴大法的淵源的范圍。第二，準法源缺少相對明確的外延。準法源由“準”與典型法律概念“法源”相連接而成，有助于在概念匱乏條件下實現因應策略、直面相關矛盾、助推法律發展。但是，這也導致該概念的外延不夠明確。此外，準法源說主張指導性案例在司法裁判中屬于有弱規范約束力的裁判依據。怎樣衡量弱規范約束力的具體程度，怎樣判斷準法源與弱規范約束力的關聯性，怎樣在性質和約束力方面區分指導性案例與具有公共性質的政策、習慣等問題還有待進一步探究。第三，認知淵源沒有充分體現指導性案例的獨特性。認知淵源說認為，當代中國的效力淵源嚴格來講僅限于制定法規范，在司法實踐中，那些只提供內容來源、不具備獨立的效力來源的規則或者理由，作為認知淵源必須獲得制定法規范的直接或間接認可并與之相結合，如此才能具有裁判依據的功能。就指導性案例而言，無論它是否取得了立法條款的認可，都只是對案例適用制定法規范的過程和結果加以總結提煉所形成的一種規則，它本身并不形成獨立于制定法規范的某種新內容，而是完全依附于它所適用的制定法規范本身。可見，執紀執法指導性案例盡管符合認知淵源的主要特征，但作為執紀執法活動的一種內容來源，它在獨立性上明顯低于紀檢監察解釋，以及《中華人民共和國民法典》第10條提到的處理民事糾紛時可以適用的習慣等認知淵源。

執紀執法指導性案例的執紀執法要點和指導意義，應被界定為一種輔助性法源。所謂“輔助性法源”，就是處于次位的、起著協助性作用的法源。指導性案例的指導功能兼具權威性和一般性。與此同時，它還具有明顯的輔助性。具體而言，輔助性法源具有以下主要特征：一是內容上的具體性而非全面性；二是適用上的間接性而非直接性；三是功能上的從屬性而非獨立性；四是產生方式上的被動性而非主動性?？傊趫碳o執法過程中，制定法規范屬于主要、直接依據，指導性案例則發揮著次位、間接作用。這些特征，有助于使執紀執法指導性案例既區別于法律、紀檢監察法規和一般規范性文件，又區別于普通的執紀執法案例。

三、執紀執法指導性案例的參照效力

執紀執法指導性案例的正當性基礎和法源性質，解釋了執紀執法指導性案例為何應被參照適用。執紀執法指導性案例如何被參照適用，則取決于它具有何種效力。在理論層面，這要求闡明參照的具體內涵；在實踐層面，這要求明確紀檢監察機關對執紀執法指導性案例應當施以的尊重態度。

（一）“參照”的兩重面向：合法性效力和權威性效力

針對指導性案例的效力問題，理論界提出了說服力（無約束力）說、強制（規范/正式）約束力說、弱（事實/非正式）約束力說等觀點，還有學者從效力位階和層次上加以探討。事實上，指導性案例具有法律效力這種說法本身沒有問題，但指導性案例具有的并不是法律規范意義上的約束力。在傳統理論上，約束力在我國主要用以形容制定法規范，嚴格來講是一種正式法律淵源才具有的作用力。最高人民法院《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》（法［2004］96號）曾就“有關部門為指導法律執行或者實施行政措施而作出的具體應用解釋和制定的其他規范性文件”作出專門說明。根據該說明，規章以下的其他一般規范性文件盡管具有特定的外部化效果，但不是正式的法源，對人民法院不具有法律規范意義上的約束力。

結合“合法性—權威性”分析框架，執紀執法指導性案例之效力的具體面向包括合法性效力和權威性效力兩重維度。

第一，執紀執法指導性案例的合法性效力，表現為在內容上為適用機關提供肯定性評價。在合法性維度層面，法律效力指向的是規范內容上的正確性。合法性效力作為一種來源于規范內容的效力，意味著服從，其本身沒有高低之分，只是有或無的差異。就執紀執法指導性案例而言，其意涵有二：一是指導性案例本身如果滿足合法性標準，紀檢監察機關在辦理同類案件、處理同類問題時，就應當遵從指導性案例的內容指引。二是執紀執法結果如果與指導性案例一致，則取得肯定性評價；如果與指導性案例相悖，則受到否定性評價。

執紀執法指導性案例的合法性效力取得邏輯，包括制度合法性和個案合法性兩個方面。上文提及的間接授權和自主確權，為其提供了整體意義上的制度合法性；中央紀委國家監委的“個案確證”，為其提供了具體意義上的個案合法性。在具體個案意義上，某個制定法規范在內容上需要符合上位法規定，某個執紀執法指導性案例在內容上則需要正確適用黨紀國法。執紀執法指導性案例盡管源于紀檢監察機關執紀執法的具體案例，但并不是執紀執法活動直接形成的，而是需要經過個案認定程序，即由中央紀委國家監委對各級紀檢監察機關執紀執法的具體案例加以專門挑選和討論決定。此種具體意義上的個案合法性效力取得邏輯，強調的是基于體系化編纂的“個案確證”，這主要涉及三個具體流程：一是紀檢監察機關執紀執法過程中直接適用制定法規范，二是中央紀委國家監委的案例篩選，三是中央紀委國家監委的案例編纂和討論決定。

第二，執紀執法指導性案例的權威性效力，表現為在形式上促使適用機關受到約束。在權威性維度層面，法律效力指向的是規范形式上的權威性。權威性效力作為一種來源于規范形式的效力，意味著尊重，而且本身存在程度差異。權威性效力較強，則適用機關應當報以更高程度的尊重態度；權威性效力較弱，則適用機關應給予較低程度的尊重態度。也就是說，某個規則對適用機關約束程度的強弱，取決于它的權威性效力的大小?！叭绻硞€規范或理由是權威性的，那么法官在司法裁判活動中就必須要遵守它，不管他對于這個規范或理由的實質評價如何?！本蛨碳o執法指導性案例而言，這意味著，紀檢監察機關作為適用機關在辦理同類案件、處理同類問題時，必須根據執紀執法指導性案例的權威性效力，來決定應當對它施以怎樣的尊重態度。

執紀執法指導性案例的權威性效力取得邏輯，包括制定主體和制定程序兩個方面。如上文述，合法性效力沒有高低之分，權威性效力則存在程度差異。就制定主體而言，立足發端于人民的法秩序結構，制定主體的權威性隨著合法性鏈條的延伸而依次降低；就制定程序而言，即便是同一主體制定的規則，如果采取的是不同的制定程序，這些規則的權威性效力也存在差異。一方面，執紀執法指導性案例主要依托于中央紀委國家監委的紀檢監察法規制定權和解釋權，具有附屬的制度性權威；另一方面，它沒有經過監察立法、解釋的必要程序。可見，雖然執紀執法指導性案例與紀檢監察法規、解釋都由中央紀委國家監委制定，但是執紀執法指導性案例的權威性效力較弱。因此，紀檢監察機關應當對執紀執法指導性案例施以低于法律、紀檢監察法規與解釋的尊重態度。

（二）“參照”的約束程度：附條件性適用且無權審查

在實踐層面，紀檢監察機關具體應當對執紀執法指導性案例施以怎樣的尊重態度？這包括兩個層面的問題。第一，在適用條件上，應當無條件性適用還是附條件性適用；第二，在審查權上，是否具有合法性甚至合理性審查權。這兩個問題，是執紀執法指導性案例之效力的衡量尺標，反映了執紀執法指導性案例對適用機關之約束程度的強弱。

需要澄清的是，約束程度的強弱與效力位階的高低之間并無直接對應關系，不必將兩個不同層面的事物加以比較。奧地利學者梅克爾和凱爾森提出的規范層級結構理論，強調正向依據關系和反向廢止關系。作為以授權關系為標準確定法規范之間效力等級的一種形式淵源理論，它強調規范的效力高低取決于它的表現形式，表現形式的差異則確立了不同的授權關系與位階。從總體意義上講，權威性效力的合法性鏈條延伸邏輯與效力位階的正向依據邏輯之間，確實存在關聯；從個體意義上講，二者則不存在絕對的對應關系。權威性效力強調的是對適用機關的約束程度，而不是效力等級上的優先關系——權威性效力較高不必然伴隨更高的效力位階，效力位階較高也不必然伴隨較高的權威性效力，權威性效力相同但仍可能存在效力位階差異。

以我國人民法院審理行政案件為例，這里主要涉及依據、參照和參考三種適用邏輯。這三種適用邏輯，體現了不同規則的權威性效力大小和它們對適用機關的約束程度強弱。根據《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱“《行政訴訟法》”）第63條，人民法院審理行政案件“以法律和行政法規、地方性法規為依據”“參照規章”，可見在司法裁判中人民法院對法律法規和規章施以不同的尊重態度。第一，所謂“依據”，是強調某個規則應當作為執法裁判的直接依據，適用機關必須根據該規則作出評價、判斷甚至否定性意見，由此它對適用機關的約束程度表現為無條件性適用且無權審查?！读⒎ǚā冯m然規定法律、行政法規、地方性法規具有不同效力位階，但在執法裁判活動中，這些法律法規都屬于直接依據，適用機關對它們應當采取相同的尊重態度。通常只有正式的法律淵源能夠作為司法裁判的直接依據。第二，如果說“依據”是適用機關對正式的法律淵源所應秉持的一種較高程度的尊重態度，體現了法律規范意義上的約束力，那么“參考”就是適用機關對非法源所應秉持的一種程度較低的尊重態度，體現了一種說服力。第三，所謂“參照”，是指介于前述二者之間的一種適用邏輯，強調某個規則應當在執法裁判中仿照適用。在符合前提要求時，適用機關應當參考并仿照該規則的精神，但不得引用作為直接依據，由此它對適用機關的約束程度表現為附條件性適用且無權審查。根據《行政訴訟法》第53條第2款規定，人民法院無權針對作為某個行政行為之依據的規章進行附帶審查，由此也不得宣布該規章違法或者無效。

紀檢監察機關應當對執紀執法指導性案例施以的尊重態度，是附條件性適用且無權審查。這反映了執紀執法指導性案例對紀檢監察機關的約束程度，也是實踐中執紀執法指導性案例之效力的直觀體現。必須指出的是，“應當參照”仍舊是一種參照，它與“依據”是兩種完全不同的適用邏輯。質言之，“應當”并不改變指導性案例的權威性效力，也不改變指導性案例對適用機關的約束程度。如果指導性案例具有法律規范意義上的約束力，這就意味著執紀執法裁判必須無條件接受并強制性適用指導性案例，指導性案例便由此具有了類似判例法的地位和效力。這突破了案例指導制度的既定思路，不僅模糊了“法”的概念，也抵牾了《立法法》的規定和我國的法律體系構成邏輯。

在具體適用中，執紀執法指導性案例對紀檢監察機關的約束程度主要涉及自身適用和沖突適用兩個層面。第一，在自身適用層面。這主要涉及三個要求：一是對于符合參照條件的執紀執法指導性案例，紀檢監察機關應當仿照其處理相似案件，但不宜引用作為執紀執法的直接依據。二是紀檢監察機關雖然有一定的選擇適用權，但是在處理類案時，如果沒有或未完全參照，需要對相關偏離的合理性加以論證和說明。三是除了發布機關（中央紀委國家監委），其他紀檢監察機關沒有對執紀執法指導性案例的審查權。此外，不同于在法院和政府的國家機構關系下形成的行政規范性文件附帶審查制度，我國立法目前沒有明確規定具體監察行為的可訴性問題。第二，在沖突適用層面，執紀執法指導性案例與制定法規范之間無法直接適用效力優先規則，而是需要區分三種具體情況。一是如果執紀執法指導性案例本身錯誤適用了有關黨紀國法，結合“個案確證”的合法性效力取得邏輯，這說明它自身的合法性效力存疑，此時紀檢監察機關不應參照指導性案例。二是如果執紀執法指導性案例本身正確適用了有關黨紀國法，仍舊與憲法法律和中央黨內法規、紀檢監察法規不一致，則結合前者所具有的附屬的制度性權威邏輯，此時紀檢監察機關也不應參照指導性案例。三是如果執紀執法指導性案例本身正確適用了有關黨紀國法，仍舊與地方性法規和地方黨內法規不一致，這說明相關地方性法規和地方黨內法規的合法性效力存疑，此時紀檢監察機關應當參照指導性案例。

在理清執紀執法指導性案例的效力之后，還需要考慮一個立法層面的問題：執紀執法指導性案例的“參照入法”有無必要？不同于指導性案例入法，指導性案例的“參照入法”是另一個層面的問題。一方面，指導性案例入法是必要的，這有助于明確案例指導制度的合法性地位；另一方面，立法者對于指導性案例“參照入法”問題實際上至今仍秉持謹慎態度。結合《人民法院組織法》的修法實踐可以發現，盡管該法于2018年修改時，在第18條第2款和第37條第2款中增加了關于指導性案例的規定，然而，無論是二次審議稿中的“參考”，還是有關意見提到的“參照”，最終都未形成共識并寫入立法。在最高法指導性案例層面，如果要進一步推進它的“參照入法”，需要在一些問題上達成基本共識。第一，《行政訴訟法》第63條規定人民法院審理行政案件參照規章，那么，為什么立法針對規章和指導性案例規定的都是參照，二者的性質定位和沖突適用規則卻不一致？第二，指導性案例并非制定法規范，如果立法針對指導性案例作此規定，是否意味著指導性案例具有與規章同等的法律地位？第三，在司法解釋條款與指導性案例條款合并立法的背景下，如何區分司法解釋和指導性案例的功能差異？指導性案例背后隱含了一種試行立法的制度實踐邏輯，立法機關在修訂制定法時吸收指導性案例，這使得指導性案例在合作反饋式機制中為立法提供了分散式的司法經驗素材，由此需要充分考慮如何避免指導性案例“參照入法”可能引致的司法解釋權的隱性擴張問題。在執紀執法指導性案例層面，同樣需要充分考慮這些問題。

四、執紀執法指導性案例的適用路徑

執紀執法指導性案例的具體適用，主要涉及如何判斷同類案件、如何確定參照范圍及位置、如何實現參照效果等問題?；诖?，可以從參照前提、參照方式和參照結果三個層面，系統構建執紀執法指導性案例的適用體系。

（一）參照前提：合法性和情景判斷標準

在參照前提層面，需要考慮如何判斷同類案件的問題。紀檢監察機關判斷在辦案件是否屬于同類案件，應當采取何種具體判斷標準？最高法指導性案例有關理論和實踐具有一定程度的借鑒意義，更為重要的是需要結合執紀執法指導性案例的自身特點。紀檢監察機關參照適用執紀執法指導性案例，應當采取合法性和情景判斷的雙重標準。

第一，合法性標準，是指執紀執法指導性案例的內容應當是合法的。規范內容上的正確性為執紀執法指導性案例提供了合法性效力。執紀執法指導性案例的內容必須滿足合法性標準，如此它才能夠為執紀執法結果提供肯定性評價；反之，它就無法為執紀執法結果提供肯定性評價。中央紀委國家監委作為制定機關在發布指導性案例之后，仍需要考慮案例內容的正確性。如《最高人民檢察院關于案例指導工作的規定》（高檢發辦字［2019］42號）第17條第1款就規定了指導性案例應當宣告失效的具體情形。就執紀執法指導性案例而言，除了理論上可能存在的案例未正確適用有關規定這種情況外，違反合法性標準還可能涉及兩種主要情況：一是依據層面，如果指導性案例援引的有關規定已被廢止，或者與新頒布的規定相沖突，那么案例的依據將不復存在；二是自身層面，如果指導性案例與新發布的指導性案例相沖突，此時可以參考《立法法》規定的新法優于舊法原則。

第二，情景判斷標準，是指在辦案件應當符合執紀執法指導性案例的基本案情、規范適用和具體情景。關于最高法指導性案例的類案判斷標準，學界有不同意見和方案。第一種是三要素標準，即在審案件與指導性案例應當在基本案情、爭議焦點和法律適用三方面均相類似；第二種是二要素標準，即只需要基本案情和法律適用相類似即可；第三種是爭議焦點與裁判要點高度相關標準?！丁醋罡呷嗣穹ㄔ宏P于案例指導工作的規定〉實施細則》（法［2015］130號）第9條采取的是第二種方案，規定“在基本案情和法律適用方面，與最高人民法院發布的指導性案例相類似”。其理由是，所謂“高度相關”在實踐中不好把握，操作性較差；同時，國外判例法國家也有類似要求，即先例判決需要排除無關內容，只有那些最核心的依據和理由才對后來的法官產生拘束力。

就執紀執法指導性案例而言，情景判斷標準要求符合兩個條件。一是合乎基本案情和規范適用。相較于更為抽象和高度概括的最高法指導性案例，執紀執法指導性案例的用語和案情介紹更貼近日常情境，關鍵爭議焦點的提煉和判斷相對簡易，類案判斷的內部約束相對寬松，因而紀檢監察機關可以在一般經驗范圍內大致做出類案判斷。二是合乎具體情景。如1號執紀執法指導性案例主要圍繞新冠疫情防控工作中的形式主義、官僚主義問題，但《中華人民共和國公職人員政務處分法》第39條針對形式主義、官僚主義規定了多種情境，對此不能一概而論；相較于1號指導性案例，其他指導性案例的具體情景更為明確和聚焦，如果擴大至所有類似情景，會在基本案件和規范適用層面增加類案判斷的實踐難度。

（二）參照方式：全面參照、依附適用和引述說理

在參照方式層面，需要考慮具體參照范圍及位置的問題。紀檢監察機關在辦理同類案件、處理同類問題時，應當在有關文書的哪個部分引述指導性案例的哪些內容？這包括三個方面的具體要求。

1.全面參照原則

執紀執法指導性案例的執紀執法要點和指導意義兩個部分，都應當予以參照?！丁醋罡呷嗣穹ㄔ宏P于案例指導工作的規定〉實施細則》（法［2015］130號）第9條針對最高法指導性案例的參照范圍，規定的是參照裁判要點作出判決。在理論探討中，學界有兩種不同觀點。第一種是部分參照，即參照范圍應限于裁判要點，其他內容僅可資參考。如有學者主張，指導性案例并非全部具有參照效力，裁判要點是應當被參照的最主要部分，因為裁判理由中的部分規則，與裁判要點可能并不直接相關聯，或者更加抽象、適用范圍更廣泛，這些規則如果被援引，便意味著法官在裁判要點外自行提取規則，不符合制定法體系的要求。第二種是全面參照，即裁判要點之外的裁判理由部分也具有參照效力。從具體主張來看，后一種觀點并非主張參照指導性案例的全部內容（如標題、關鍵詞），而是強調將參照范圍從裁判要點（執紀執法要點）延伸至裁判理由（指導意義），因為只有這兩個部分才是經過抽象加工后的規范表述，其他部分只是用于幫助判斷是否適用指導性案例。就執紀執法指導性案例而言，有學者指出，黨內法規體系與我國法律體系不完全一致，最高法指導性案例在制定法體系中受到嚴格限制，紀檢監察機關在參照適用執紀執法指導性案例時則不必刻意框限于執紀執法要點。不過，從黨內法規體系的角度無法解釋為什么監察執法層面也不必受此限制。通過分析執紀執法指導性案例的結構和內容可以發現，不同于最高法指導性案例的裁判要點和裁判理由，執紀執法要點相對簡潔，主要用于歸納有關爭議問題；指導意義則針對相關處理的背景、目的和依據等加以說明。因此，執紀執法要點所蘊含的部分規則需要結合指導意義加以理解和適用。

2.依附適用原則

執紀執法指導性案例應當依附于它本身適用的黨內法規和國家法律，紀檢監察機關不得直接、獨立地根據執紀執法指導性案例辦理具體案件、作出具體行為?！霸谝粋€由立法主導的時代，除制定法外，沒有任何其他規范材料可以憑自身獲得獨立的法律效力?！庇斜匾赋龅氖?，在理論上，執紀執法指導性案例有兩種具體適用方式：一種是非法源意義上的適用，即出于現實需要，在對涉案事實的性質和輕重程度進行初步錨定時，將執紀執法指導性案例作為認定事實的依據。這種適用方式不涉及紀檢監察機關的實際辦案。另一種是法源意義上的適用，即在實際辦案中參照執紀執法指導性案例作出某種程序性或實體性行為。這里主要討論后一種情況，此時才有必要探討參照方式問題。

3.引述說理原則

執紀執法指導性案例應當在紀檢監察文書中作為說理依據被引述以資論證。這包括形式和實質兩個層面。在形式層面，在執紀執法文書中，執紀執法指導性案例只能在說理部分被引述，不得作為執紀執法的直接依據；在實質層面，紀檢監察機關如果要參照某個執紀執法指導性案例辦理案件，需要將其與個案事實進行涵攝，例如該指導性案例是否相對于其他指導性案例更接近于個案情景等。此外，實踐中的一個爭議問題是，紀檢監察機關“應當”還是“可以”引述執紀執法指導性案例？換言之，如果紀檢監察機關辦理案件確實參照了指導性案例，是否必須在有關文書中明確說明。一方面，隱性參照和顯性參照都屬于參照的具體方式，前述非法源意義上的適用就沒有必要體現在執紀執法文書中。另一方面，結合“各級紀檢監察機關在辦理同類案件、處理同類問題時，應當參照指導性案例”的制度要求，“應當”引述更加符合案例指導制度的精神，也更加彰顯執紀執法指導性案例的現實功能，其既增強執紀執法結果的說服力，又客觀呈現執紀執法過程的思路和理由，有助于實現政治效果、紀法效果和社會效果的有機統一。

（三）參照結果：偏離論證、不當追責和異議反饋

在參照結果層面，需要考慮如何實現參照效果的問題。從合法性效力來講，如果已存在符合參照前提的執紀執法指導性案例，紀檢監察機關在辦理同類案件、處理同類問題時，就應該依循指導性案例的內容指引，據此作出的執紀執法結果也將獲得肯定性評價。可見，不同于紀檢監察法規可以直接適用，并且直接引發權利義務關系的變動，執紀執法指導性案例所產生的法律效果在于，如果相關案件符合參照適用的前提條件，便將產生紀檢監察機關參照適用的實際結果，同時執紀執法指導性案例將為此種結果的作出提供合法性加持和合理性論證?；诖?，對執紀執法指導性案例的參照需要符合兩個方面的要求：一是參照責任層面的正向和反向責任，二是異議反饋層面的層報認定機制。

1.正向責任：偏離論證義務

紀檢監察機關辦理同類案件時，是否必須完全參照既有指導性案例，沒有任何自主空間？毫無疑問，地方紀檢監察機關不得直接否定指導性案例。紀檢監察機關參照適用指導性案例，需要以合法性和具體情景為判斷標準，但這不等同于前者有合法性審查權。執紀執法指導性案例應當由中央紀委國家監委統一發布和宣告失效，地方各級紀檢監察機關無權審查和否定。不過，地方各級紀檢監察機關仍有一定自主空間。比較觀之，在最高法指導性案例層面，地方法院未完全參照指導性案例并非個例。例如，最高人民法院于2014年發布的第23號指導性案例曾針對“知假買假”者的十倍賠償金訴求表達了明確肯定態度，但許多裁判結果沒有完全參照該指導性案例，有的甚至背離了這個傾向性意見。在司法實踐中，地方法院提供了多種否定理由，如消費者主體身份、購買行為未受誤導、食品不符合安全標準未被證明等。究其緣由，這種背離現象是多方面因素共同導致的，如單一規則處理復雜問題、文本缺陷影響法官認知、案例檢索鞏固類案相反結果和責任規定缺失降低了參照要求等。

執紀執法指導性案例的正向責任要求，當執紀執法結果合理偏離指導性案例時，紀檢監察機關應當予以必要論證。所謂“合理偏離”，是指雖然指導性案例滿足合法性標準且符合基本情景，但是基于充分正當理由，紀檢監察機關沒有完全參照指導性案例。在實踐中，這種合理偏離主要可能涉及兩種情況。第一，在辦案件只有部分符合指導性案例的同類案件判斷標準，而且這部分所涉及的執紀執法要點和指導意義具有獨立價值。此時，紀檢監察機關如果要參照適用指導性案例，應僅參照適用符合同類案件判斷標準的這部分，并對未參照適用的部分加以說明和差異性論證。第二，在辦案件符合指導性案例的基本案情和規范適用，但在具體情景上不完全一致。此時，紀檢監察機關如果不參照適用指導性案例，也需要加以說明和差異性論證。

2.反向責任：不當追責制度

執紀執法指導性案例的反向責任要求，當執紀執法結果不當偏離指導性案例時，紀檢監察機關應當擔負必要后果。在辦理同類案件、處理同類問題時，紀檢監察機關及其工作人員如果既未參照指導性案例又無正當理由，由此導致執紀執法結果與指導性案例存在差異，就有可能產生不公正，甚至可能引發錯案。在此種情況下，根據監察法關于監察程序及法律責任的規定，執紀執法相對人有權申請提出申訴復查、復審復核和國家賠償；紀檢監察機關及其工作人員可能面臨追責后果。具體來講，這里主要涉及三個方面的追責：第一，在辦案結果層面，如果因不當偏離指導性案例而引發錯案，已作出的執紀執法行為可能面臨被改變或者撤銷的后果。第二，在辦案責任層面，針對案件處置存在重大失誤等情況，既要追究直接責任人員，還要追究負有責任的領導人員。其中造成嚴重后果的要實行終身責任追究。第三，在責任認定層面，如果因拒絕或者錯誤適用指導性案例而導致錯案，在認定相關責任人員的主觀形態是否存在過失情節時，需要更為嚴苛。

3.異議反饋：層報認定機制

執紀執法指導性案例的異議反饋主要涉及實體要件和程序要件兩個方面。實體要件指向的是上文提到的合法性標準，程序要件指向的是宣告失效制度?！丁醋罡呷嗣穹ㄔ宏P于案例指導工作的規定〉實施細則》（法［2015］130號）第12條并未專門規定宣告失效制度，而是規定，如果指導性案例有“與新的法律、行政法規或者司法解釋相沖突”和“為新的指導性案例所取代”兩種情形之一，該指導性案例就“不再具有指導作用”，這意味著即使沒有經過最高法的正式宣告程序，上述情形下指導性案例在客觀上也不再發揮指導作用。比較觀之，《最高人民檢察院關于案例指導工作的規定》（高檢發辦字［2019］42號）有兩個方面的特點。一是第19條第1款明確規定了應當宣告失效的四種情形。其中，除了上述最高法規定第12條提到的“不再具有指導作用”的兩種情形外，還包括“案例援引的法律或者司法解釋廢止”和“其他應當宣告失效的情形”。二是該文件于2010年制定時、2015年和2019年修訂時，關于指導性案例審查機制的規定均不一致。2019年修改后的第19條第2款規定“宣告指導性案例失效，由最高人民檢察院檢察委員會決定”?？梢姡罡邫z指導性案例方面已經構建了由最高檢主導的宣告失效制度。

在異議反饋層面，應當及時構建執紀執法指導性案例之宣告失效的層報認定機制。具體而言，在辦理案件過程中，地方各級紀檢監察機關如果發現執紀執法指導性案例存在應當宣告失效的情形，需要逐級層報至中央紀委國家監委案例指導有關工作機構，由中央紀委國家監委統一審查、最終決定。之所以要構建這種由中央紀委國家監委主導的宣告失效制度，原因有二。第一，只有中央紀委國家監委作為發布機關有權制定、發布執紀執法指導性案例，并且經審查宣告失效；至于地方各級紀檢監察機關，作為適用機關沒有對執紀執法指導性案例的審查權。第二，這有助于形成執紀執法指導性案例的權威性共建模式。地方各級紀檢監察機關如果對于指導性案例存在疑問，雖然無權審查，但也不宜置之不理。通過構建逐級層報程序，能夠將基層執紀執法聲音順暢地傳遞至最高層級。從制度實效來看，執紀執法指導性案例的制度權威，包括規范權威和現實權威兩個層面，二者相輔相成。在規范意義上，內容正確性決定了執紀執法指導性案例的合法性效力，制定主體及程序決定了執紀執法指導性案例的權威性效力，進而確定了各級紀檢監察機關在最初意義上對它應當施以的尊重態度。在實踐意義上，參照責任層面的偏離論證義務和不當追責制度體現了中央紀委國家監委的自上而下有力推進，異議反饋層面的層報認定機制體現了地方各級紀委監委的自下而上自覺適用。在權威性共建模式下，中央紀委國家監委和地方各級紀委監委共同推進案例指導制度落地落實、發揮應有功效。

五、結論

紀檢監察機關為何及如何參照適用執紀執法指導性案例，是紀檢監察領域施行案例指導制度面臨的重要課題。學界對執紀執法指導性案例的適用存在制度合法性顧慮和法源性質爭議，這正是探討其效力及適用路徑問題的理論前提。執紀執法指導性案例具有制定主體、規范依據和實踐功能三個方面的正當性基礎，其雖然不是嚴格意義上的法源，不具有法律規范意義上的約束力，但是它的執紀執法要點及指導意義兩個部分具有輔助性法源的地位?；诖?，可以從合法性效力和權威性效力兩重維度厘清執紀執法指導性案例“應當參照”的具體內涵，從適用條件和審查權兩個方面明確紀檢監察機關應當對執紀執法指導性案例施以的尊重態度，從參照前提、參照方式和參照結果三個層面系統構建執紀執法指導性案例的適用體系。

在中國共產黨第二十屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上，習近平強調：“要進一步健全反腐敗法規制度?！痹谥袊伯a黨第二十屆中央紀律檢查委員會第四次全體會議上，習近平進一步強調：“要著力加強紀檢監察工作規范化法治化正規化建設?！睂τ趫碳o執法指導性案例這樣一項具有重要實踐功能的制度，需要改革及立法者充分運用智慧，以法治思維和方式在法治軌道上推進其行穩致遠。未來條件成熟時，應及時以黨內法規和法律形式明確執紀執法指導性案例的合法性地位，并在紀檢監察法規中明確其規制體系，進一步推進此項制度的規范化、法治化和正規化。

作者：石澤華，武漢大學法學院副教授；秦前紅，武漢大學法學院教授。

（原文刊載于《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2025年第2期）

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