大象新聞記者 張松濤

2024年，河南省人大開展“積極應對人口老齡化，加快發展養老服務”三級聯動監督；2025年，又專題開展老年助餐服務工作三級聯動監督，彰顯了貫徹積極應對老齡化國家戰略的人大擔當和人大作為。縣區人大處在基層、身在群眾中，對群眾養老方面的訴求有更直觀的了解和認識。2024年，華龍區人大常委會副主任時紅娟以一篇《“沉浸式”體驗養老服務24小時——關于進一步完善養老服務體系建設的體驗與思考》為聯動監督傳遞基層聲音；今年，撰寫姊妹篇《關于老年助餐服務工作的調查與考》，總結出目前老年助餐服務工作“四多四難”現狀，并提出了思考與對策，為聯動監督貢獻基層意見建議。

關于老年助餐服務工作的調查與思考

濮陽市華龍區人大常委會副主任 時紅娟

截至2024年底，我國60歲及以上人口達3.1億，占總人口的22%；河南省60歲及以上人口突破2000萬，約占全省常住人口的20%；華龍區是濮陽市唯一市轄行政區，常住人口61.27萬人，60歲及以上人口10.95萬，占全區人口的17.87%。我國已進入中度老齡化階段，而且程度不斷加深，積極應對老齡化已上升為國家戰略，成為各級政府民生工作重點和社會關注的熱點。

2024年，河南省人大常委會在全省人大系統開展“積極應對人口老齡化，加快發展養老服務”三級聯動監督，華龍區人大充分調動各級人大代表積極參與，開展“沉浸式”調研、向代表發出“我為養老建一言”倡議，跟蹤督辦問題整改，推動了養老事業和養老產業發展，提高了社會各界對養老工作的關注度和參與度。今年以來，河南省人大常委會在去年開展聯動監督的基礎上，專題開展老年助餐服務工作全省人大三級聯動監督，華龍區人大創新“體驗+監督”形式，開展“我來嘗嘗老年餐”活動，聽取老年人對養老助餐的需求和感受，了解老年助餐服務工作現狀及存在的問題，結合老年助餐服務方面的政策及外地成功做法，形成該調研報告。

一、現狀與發展趨勢

我國是一個高度重視孝道的國度，孝道文化深深融入民族的精神血脈，老年助餐工作在這樣的文化背景下推進，有很強的內驅力與群眾基礎，主要表現為“四多”。

(一)多層級重視

中央層級政策引領。2024年12月30日中共中央、國務院印發《關于深化養老服務改革發展的意見》提出為老年人提供助餐服務；2024年1月15日，國務院辦公廳發布《關于發展銀發經濟增進老年人福祉的意見》提出擴大老年助餐服務，引導外賣平臺、物流企業等參與配送，推動養老機構向社會開放助餐功能。2023年10月20日，民政部等11部門聯合印發《積極發展老年助餐服務行動方案》，提出到2025年底實現城鄉社區老年助餐服務覆蓋率“較大幅度提升”目標。

地方層級創新實踐。河南省及各地市均印發了老年助餐服務行動方案，提出“一年做示范、三年見成效、五年全覆蓋”目標；河南省民政廳制定《河南老年助餐服務場所建設指引(試行)》，為加快老年助餐服務場所建設提供政策引導。華龍區積極落實上級老年助餐服務工作政策和目標要求，2024年，建成助餐點位73個，超額完成城鎮社區覆蓋40%和行政村覆蓋10%目標；今年將新建12個，持續提高老年助餐服務范圍和服務能力。

社會層級積極參與。社區養老服務機構、社區食堂、餐飲企業、社會團體對養老助餐服務表現出極大熱情。華龍區9個養老服務機構向社會開放助餐業務。如盟城社區養老服務中心對60歲及以上老人就餐九折優惠，提供免費送餐服務。2024年以來，老年人就餐人數達17000多人次，為老年人提供免費送餐服務2000余次。華龍區宋麗萍愛心志愿服務隊，經常組織志愿者蒸饅頭、包包子，免費送給獨居、高齡等需要幫助的老人。一些助餐企業主動為60歲及以上老人就餐提供八折、九折優惠或者送菜、送湯服務。

(二)多樣化需求

老年人對助餐的需求受年齡階段、健康狀況、收入情況以及教育程度、思想觀念等多方面因素影響，呈現階段化、多樣化、個性化和差異化等特征。

不同年齡與健康狀況需求有差異。老年人因年齡、健康情況不同，對助餐需求各有不同。高齡與失能老人需要軟爛食物，多數失能、半失能老人不僅需要糊狀飲食，而且需要有人幫助進食。有糖尿病、高血壓等基礎病的老人，要控碳水、少鹽少糖少油，而健康老人更喜歡口味豐富、符合飲食習慣的餐飲，對專門從事老年餐的食堂認同度不高。如今年80歲的邢先生，精神矍鑠、能夠自理，因老伴癱瘓全失能，老兩口一起住進市養老服務中心，對養老中心提供的餐飯常有不滿，經常到周邊餐館或者自己泡方便面“打牙祭”。低齡健康老人有更多的精神文化需求，吃飯并不是大問題，助餐的同時提供營養講座、文娛活動等，加強交流互動，更能提高他們的認可度和參與度。

不同收入需求層次不同。個人收入、家庭條件、生活理念對助餐需求的影響也比較大。現階段的老人受傳統文化影響較深，節儉意識較強，對價格敏感度普遍較高。收入高的老人，對餐飲的營養、口感、服務都要求更高，對老年助餐的價格不太敏感。收入低或者家庭不富裕的老人，對免費、低價助餐有需求，大多數農村助餐點，如果免費供給，全村老人基本都參與；如果只對80歲以上老人免費，其他老人收成本費，就餐人數就會大幅減少。

城鄉之間差別較大。在城區，人口密集，社區食堂、餐飲企業多，外賣配送方便，開展助餐服務有更多選擇模式；農村人口密度小，餐飲服務企業少，開展助餐服務需要依靠政府、村集體更多支持。

(三)多模態發展

老年助餐是新興產業，剛剛起步，呈現出多模態發展趨勢。開展養老服務運營主體大致可分為四類，一是餐飲企業，二是養老機構，三是社區物業，四是其他組織。從濮陽市華龍區的情況看，目前運營主體以養老機構、餐飲企業為主，城區多農村少，共建多專業少。目前，全區建成的助餐點位74個，城區70個，農村4個。其中，餐飲企業掛牌運營的43個，占比58.1%；依托養老機構運營的9個，占比12.2%；其他組織運營的18家，占比24.3%，社區物業運營的4家。

“養老機構+食堂”。北京明夷紅心是華龍區引進的養老企業，采取公建民營方式運營盟城、濱河等4個街道、社區養老服務中心，依托為入住老人提供餐飲服務優勢，對社會開放，自助與點餐相結合，自助餐每位15元，葷素菜品近30種，提高了街道、社區養老服務設施服務范圍、運營效率。

“社區物業+食堂”。信原物業是濮陽市明星物業，2022年開始在玉蘭花園社區開辦信原大食堂，目前已在4個社區開辦。食堂設置有3元、5元、8元菜品區，深受社區老人歡迎，同時也吸引了周邊居民就餐。提供老年助餐服務是信原物業服務社區老人的內容之一，該物業探索“物業+智慧康養”服務模式，免費為獨居老人贈送智慧康養設備，全天候提供“線上守護、線下服務”，為老年業主打造“一鍵到家、養老無憂”智慧養老模式，有效保護了老年人的健康和安全。

“老幼共托+食堂”。華龍區藍天幼兒園是濮陽市第一家民營幼兒園，高峰時期入園孩子達500多名，目前在園的孩子不足100人。2023年，利用閑置場地成立養老院，嘗試開展“老幼共托”模式，開設養老床位36張，并開辦了老年助餐食堂。孩子們在園中快樂游戲，老人樂呵呵一旁觀看，敬老愛幼，代際融合，一幅老幼同育、老幼共樂的美好畫面。

“知名企業+助餐”。百姓食堂、老李記飯店、千里香餛飩等一批餐飲企業，開在百姓家門口，方便可及、經濟實惠、選擇多樣，在群眾中很有口碑。這些餐飲企業積極參與老年助餐服務，豐富了濮陽市打造的老年助餐“濮養康”品牌，提高了老年助餐服務的影響力和社會化水平。

“日間照料+助餐”。岳村鎮是華龍區唯一以農業人口為主的鄉鎮，該鎮石佛店村從今年3月以來，為村內25名80歲以上高齡老人提供免費午餐，開展日間照料、助餐服務，探索農村助餐服務常態化。

(四)多元化投資

老年助餐服務是人口老齡化日益加深的需要，也是廣大人民群眾日益關注的社會問題，“個人出一點、企業讓一點、政府補一點、集體添一點、社會捐一點”多元化籌資機制正在形成社會共識。

政府補貼與政策支持的引導、撬動作用不斷加深，社會資本參與投資的積極性、社會組織參與服務的熱情不斷增加。如華龍區中原路街道順和社區，60歲及以上老人占社區人口的65%以上，引進天人合德養老服務公司開辦社區食堂，探索融入志愿服務新模式，推出“時間銀行”項目，即招募活力老人志愿者參與社區食堂服務，服務時長計入“時間銀行”，老人志愿者可以支取“時間銀行”里的時間，為自己或親人支出送餐、助浴、助潔等服務。

二、存在問題及原因分析

老年助餐服務在快速推進過程中出現的問題，是初步發展階段的必經挑戰，也是不斷破解滿足老年群體差異化就餐需求的重要課題，可概括為 “四難”。

(一)需求人數統計難。老年助餐服務人群可分為兩類，一是特殊困難老年人，主要是最低生活保障對象、特困人員、最低生活保障邊緣家庭成員等低收入人口中的老年人，以及獨居、空巢、留守、失能、殘疾、高齡、計劃生育特殊家庭等老年人；二是其他有助餐服務需求的老年人。第一類由民政、衛健部門掌握，人數占比小，如華龍區一共不足1.5萬人，占全區60歲及以上老人的13%，雖然有動態變化，但一直有相對準確的統計，對助餐服務有剛性需求，人數便于掌握。第二類統計難度大，人數占比大，年齡跨度大，需求剛性相對較小，不易統計，即使統計出數據與現實助餐需求出入較大。

(二)滿足需求難。老年助餐服務工作的多樣化、剛性需求占比小以及年齡跨度大等原因，為助餐服務特別是普惠性助餐，提出了很大挑戰。隨著生活水平的不斷提高，老年人助餐不僅限于解決“一口熱飯”“一口熱湯”吃飽吃熱問題，而是解決如何吃得更安全、更健康、更快樂，享有更周全周到服務問題。老年助餐菜品少、口味單一、價格偏高、個性化服務不足、反饋渠道不暢，普通老年人接受老年餐的意愿不強，滿足多樣化需求將是長期問題。

(三)補貼、優惠政策落實難。補貼給誰、如何補貼、補貼效果如何？都需要認真謀劃、精心組織、科學評估。目前，各級政府財政困難，尤其是基層政府，存在助餐補貼不及時或落實不到位現象；老年助餐補貼雖對加快助餐發展有影響，但對老年人的生活質量影響不明顯，財政支付的緊迫性、約束力不強。另外，一些優惠政策如“用水、用電、用氣執行居民生活類價格”等，對專門老年助餐食堂、助餐機構比較好落實，但對掛牌助餐企業，因其對老人助餐服務占比小，落實定量定比優惠政策難。

(四)可持續發展難。不管是養老機構，還是掛牌餐飲企業，開放老年助餐服務，長期維護保本或低利潤經營，都是對企業發展和社會責任的考驗，看不到預期，能夠堅持下去的企業會越來越少。有些掛牌助餐點，本身就是小本生意、經營者家庭收入的主要來源，希望其長期為老年人提供優惠助餐服務并不太現實。多數農村沒有穩定的集體經濟收入，依靠“個人出一點、企業讓一點、政府補一點、集體添一點、社會捐一點”，很難保障穩定的資金支撐；一些助餐點，只有檢查時，免費為老人提供一頓午飯，堅持一時易，持續發展難。

三、思考與對策

老年助餐服務工作是涉及全社會的系統性工程，承載著“舌尖上的民生”與“銀發群眾的期盼”，隨著人口老齡化程度持續加深、社會經濟水平不斷提升，政策法規不斷完善，社會各界廣泛關注和多元主體積極參與，老年助餐工作必然持續向高水平發展。結合目前存在的“四難”等問題，提出幾點思考與對策。

(一)政策托底，構建長效保障體系。一是建立重點人群補助政策。對特殊困難老年人的剛性助餐服務需求，要建立分級補貼制度，按照失能程度、收入水平劃分補助標準，與其他補助、救助政策融合，構建分層分類、精準長效的政府托底保障體系，讓特殊困難老年人從“一口熱飯”中感受政策關懷和生活幸福。二是完善彈性政策推動機制。老年助餐服務尚處在探索、發展階段，還沒有完整、成熟的制度安排和成功模式可供復制，要結合實踐，立足現實，健全彈性與優化機制，力戒為完成目標任務強力推進，要通過政策彈性推動老年助餐持續發展，逐步推進老年助餐服務惠及更多群眾。三是健全責任清單制度。明確政府及部門、助餐企業和社會團體的責任，確保老年助餐服務健康發展。如制定《助餐服務負面行為清單》，以負面清單圈畫政府與市場邊界，通過禁止事項與限制行為，明確劃出行為與發展紅線，讓市場主體、社會成員在可預期框架內自主探索創新。

(二)市場賦能，激發多元供給活力。老年助餐服務需要充分發揮市場作用，催生出多元化商業模式、產品類型與服務形態，滿足老年人差異化消費需求。一是強化政策引領。制定科學合理的產業、財稅等政策，為市場主體指明發展方向；運用政策杠桿優化資源配置，對老年人認可度高、社會聲譽好的助餐機構給予扶持；加強監管規范，建立助餐機構動態管理機制，確保老年助餐市場有序運行。二是鼓勵多方參與。鼓勵具備資質的各類經營主體或有投資意愿的企業及其他社會組織發揮自身優勢，積極參與老年助餐服務等養老事業和養老產業發展，創新供給模式，提供多樣化、個性化服務。充分發揮活力老人作用，通過志愿服務、“時間銀行”等形式，把活力老人有效組織起來，從“被動受助”到“主動參與”，打通老年人互助渠道。尤其對于建立助餐服務點條件不成熟的農村，要積極推動結對服務、代際互助等形式開展鄰里互助，讓有助餐需求的老人樂享晚年。三是完善籌資機制。要進一步明晰“個人出一點、企業讓一點、政府補一點、集體添一點、社會捐一點”籌資機制，設立老年助餐公益基金，促進運營、就餐、送餐等補貼常態化、制度化，助力形成充滿活力的養老助餐服務市場，推動養老助餐服務可持續發展。

(三)環境優化，推動老年友好型社會建設。老年助餐服務是基本養老服務體系建設的重要內容，要一體推進、融合發展、因地制宜、循序漸進。融入高效能治理。今年省委提出“四高四爭先”戰略部署，關注老年人吃得飽、吃得好不僅是高品質生活的重要標尺，更是檢驗高效能治理的試金石，要將老年助餐服務融入基層治理網格化體系建設，實現“一格統管”，在推進高效能治理中落實積極應對人口老齡化國家戰略。加強適老化改造。注重老年助餐點適老化改造，完善公共場所無障礙設施建設，切實提升老年人生活的便利性與安全性。營造友好文化環境。在宣傳愛老敬老優秀傳統文化的基礎上，樹立“年齡友好”理念，減少“衰老=衰退”宣傳，推進老年大學等文化機構與助餐服務融合，豐富老年人生活，滿足老年人精神追求，展現多樣化老年生活樣本，推進“老有所樂”文化需求成為文化事業發展的重要內容。營造友好就業環境。倡導 “積極老齡化” 理念，制定老年就業支持政策，挖掘、培育適合老年人特點的崗位類型，鼓勵老年人參與志愿服務、互助活動，推進老年人在“老有所為”中參與社會建設，實現個人價值與社會發展的良性互動。

(四)智慧融入，全面升級助餐服務新業態。積極融入大數據、物聯網、人工智能等前沿技術，助力老年助餐服務工作高水平發展。一是搭建助餐需求大數據平臺。整合民政、社保、衛健數據，建立老年人助餐圖譜，及時掌握有助餐意愿老年人數量、分布情況，有效解決“需求人數統計難”問題。二是搭建智能供需平臺。開發老年助餐專屬 APP 或小程序，老年人可通過語音或簡易界面下單；運用大數據分析老年人飲食偏好、健康狀況和訂餐頻次，智能推薦個性化餐品；將老年人健康數據接入助餐系統，依據高血壓、糖尿病等慢性病信息，生成個性化飲食方案；自動匹配附近助餐點與配送路線，實現 “一鍵訂餐、精準送達”，推動解決“滿足需求難”問題。三是搭建智能硬件設施。在助餐點配備智能點餐終端，支持刷臉、掃碼等便捷支付方式，準確統計助餐點老年人就餐人數、消費金額，助力解決“補貼、優惠政策落實難”問題。在數字賦能下，不斷拓展老年助餐覆蓋廣度與服務深度，逐步構建起覆蓋城鄉、均衡可及、智能精準的助餐服務網絡，讓老年人暖胃更暖心，成為積極應對人口老齡化的重要支撐。

審核：張松濤