超特大城市社區綜合服務平臺在匯聚多元主體、整合多方資源、集成眾多服務的同時，面臨著科層化和內卷化困境，需要黨委政府強化頂層設計，培育社會力量，提升第三方能力，推動平臺基于網絡開展多元共治，不斷提升平臺的組織韌性，滿足人民群眾對美好生活的需要。

原文 ：《社區服務平臺要警惕科層化與內卷化困境》

作者 |上海師范大學哲學與法政學院副院長 張振洋

圖片 |網絡

社區是國家治理的基礎單元。對于治理規模龐大的超特大城市而言，社區更是其構建“15分鐘生活圈”的發起點，也是人民群眾享受家門口服務的終端節點。對照“完善以社區綜合服務設施為主體……服務網點為補充的城鄉社區服務設施格局”“提高社區服務供給能力……探索建立社區公共空間綜合利用機制”的規劃要求，我國超特大城市社區綜合服務仍有待優化，因為目前服務資源分散，規模優勢不顯；終端載體匱乏，“最后一公里”難題仍在；服務千篇一律，特色功能不突出。

社區綜合服務平臺嵌入便民生活圈

在此背景下，國家通過政策支持與推動社區綜合服務平臺的建設。近年來，國家出臺了一系列政策文件，強調基層綜合公共服務平臺（社區綜合服務平臺是其核心組成部分之一）的重要性，并從資金、技術、人才等方面給予支持。例如，《“十四五”公共服務規劃》明確提出要推動基層綜合公共服務平臺統籌發展、共建共享。同時，當前社會的發展也為技術賦能與創新基層綜合公共服務平臺提供了可能性。尤其是隨著大數據、人工智能、區塊鏈等數字化技術的快速發展，社區綜合服務平臺的建設逐漸向智能化、數字化方向轉型，許多市區層面的公共服務需求均可在社區綜合服務平臺中得到滿足，如上海多區的社區綜合服務平臺中便設置了“一網通辦”機器，實現了公共服務“線上+線下”的集成供給。

總體來看，各超特大城市在社區綜合服務平臺建設方面進行了積極探索，取得了一定的成效。例如，蘇州市高新區基于生活圈理論和田園城市理論，對社區綜合服務設施布局進行了優化，提升了居民的生活質量，這算是中國最早的社區鄰里中心，其特色是包含商業功能。上海則基于自身超大城市的特點，在各區開展政策試驗，產生了包括鄰里匯、市民驛站、鄰里中心等名稱各異卻本質類似的社區綜合服務平臺，回應了“15分鐘生活圈”的建設理念，成為共建、共治、共享的社會治理體制的重要組成部分。

主體多元、資源整合、服務集成

平臺是一個催化型組織，其優勢在于吸納多元主體、整合多方資源、集成綜合服務，從而滿足廣大居民群眾對美好生活的需要。田野調查顯示，上海、成都、蘇州等超特大城市的社區綜合服務平臺呈現出以下特征。

一是吸納多方主體，形成多元共治。平臺是一個多方進行價值共創的載體。在超特大城市社區綜合服務平臺中，基層黨委和政府針對廣大服務對象的急難愁盼問題，吸納黨委政府職能部門、區域化黨建單位、社會組織、企業和志愿者團隊等利益相關者，在平臺中各司其職，盡己所能，服務所需。

二是整合多元資源，提升服務能級。超特大城市社區綜合服務平臺的重要特征在于其資源的借用性。正如上文所述，平臺吸納的多元主體落地后，自然會嵌入各類黨務政務服務資源、親子醫療等專業類服務資源和社區自治類資源，在發揮各自所長的基礎上共同服務于廣大基層群眾。

三是實現服務集成，回應群眾關切。在“15分鐘生活圈”的建設理念下，超特大城市社區綜合服務平臺，實現了黨務政務服務、專業類服務和社區自治類服務的有效整合，方便廣大居民在平臺中“一站式”享受，通過服務集成，提升了服務便捷度和居民群眾的滿意度。

多元共治：突破科層化與內卷化困境

超特大城市社區綜合服務平臺在實踐中也遭遇到了一系列難題，可以歸納為科層化困境與內卷化困境。

所謂科層化困境，即平臺蛻化為科層組織，等級制取代合作網絡，居民參與活力和機構專業性受到侵蝕，回應社會需求的能力弱化，更新服務內容變得緩慢。一方面，各超特大城市社區綜合服務平臺在治理創新的背景下均形成了街鎮和社區一以貫之的服務體系，然而這也不可避免地帶來了科層化弊病。例如，不同層級鄰里中心和站點的服務供給內容受行政邏輯的形塑變得同質化，無法體現不同層級平臺自身的特色和優勢。另一方面，平臺中第三方能力不足可能加劇行政化困境。各地平臺中居于主導地位的是黨委和政府，黨委政府也需要第三方力量在其中扮演一定角色。但是，第三方的專業服務能力不足，導致公共產品供給在質量層面出現責任缺失。那么，政府為彌補這一缺失，不得不強化行政力量，以提升平臺中公共服務的供給效率，在某種程度上強化了平臺的行政性，不利于平臺的社會面向，由此帶來科層化困境。實地調研中，有地方官員甚至呼吁培養第三方力量的“狼性”，從而增強其分擔政府服務供給的能力。

所謂內卷化困境，即平臺承載的資源在服務供給時要么邊際效用遞減要么難以為繼，運營績效在低水平徘徊。一方面，內容生產層面的創新難以為繼。各地社區綜合服務平臺不斷創新服務內容，試圖涵蓋黨務、政務、社會、親子、醫療等多種服務項目，但是隨著平臺服務內容覆蓋范圍不斷擴大，政府和平臺最終無法通過創新進行內容的升級換代，切實回應廣大居民的急難愁盼問題。另一方面，與科層化困境相對應的則是平臺運營績效的平庸化。超特大城市社區綜合服務平臺整合了多元主體，甚至建立了平臺運營的理事會，形式上具備了現代治理所需的網絡化組織，但是隨著科層化困境的加劇，平臺運營變得僵化，演化為原先機構化的服務單位，導致平臺運營績效維持在低水準。

因此，在創新社會治理、加強基層建設的背景下，超特大城市做大做實做強鄰里中心等社區綜合服務平臺是構建共建、共治、共享的社會治理共同體的題中應有之義。超特大城市社區綜合服務平臺在匯聚多元主體、整合多方資源、集成眾多服務的同時，面臨著科層化和內卷化困境。針對科層化困境，需要黨委政府強化頂層設計，在推進平臺標準化建設的基礎上，鼓勵不同層級平臺整合轄區歷史文化特色和多元利益主體需求，推出特色服務和項目；同時，黨委政府需注重培育包括群眾自治團隊在內的社會力量，持續提升第三方服務供給能力，減輕政府公共服務供給壓力和科層化風險。針對內卷化困境，黨委政府一方面應與第三方共同強化調查研究，不斷吸納整合社會利益訴求，優化平臺功能模塊，滿足廣大人民群眾對美好生活的需要；同時，黨委政府應在第三方力量發育成熟的基礎上，推動平臺基于網絡開展多元共治，不斷提升平臺的組織韌性，進而實現平臺運營能力和運營績效的大躍遷，最終破解超特大城市社區綜合服務平臺運營的內卷化困境。

[本文系2021年國家社科基金青年項目“特大城市社區綜合服務平臺化供給能力提升研究”（21CZZ024）階段性成果。]

文章為社會科學報“思想工坊”融媒體原創出品，原載于社會科學報第1951期第3版，未經允許禁止轉載，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

本期責編：潘 顏

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