作為一個全新的產業領域，低空經濟的發展潛力巨大，但其發展過程中面臨的障礙同樣不容忽視。眾多專家指出，技術制約、基礎設施滯后、標準缺失與責任劃分不清，是當前制約低空經濟健康發展的四大瓶頸。

作者 |陳永偉

圖源 |圖蟲創意

空中游覽、eVTOL（電動垂直起降飛行器）通勤、空中出租車……如今，一架架無人機正悄然改變著人們的生產和生活方式。作為全新的產業賽道，“乘風而起”的低空經濟正在各地蓬勃發展。

從對國民經濟的影響來看，低空經濟的意義可謂重大。工信部賽迪研究院的研究報告顯示，2024年中國低空經濟規模已達6702.5億元。其中，低空航空器制造與運營服務占比約為55%，間接帶動的其他領域經濟活動貢獻則接近40%。而根據中國民航局的預測，2025年我國低空經濟市場規模將達到1.5萬億元，2035年有望突破3.5萬億元。在此背景下，如何推動低空經濟高質量發展，已成為政府、企業乃至公眾共同關注的議題。

關于發展路徑，已有大量學者從政策、產業、技術等角度展開論述。筆者無意贅述，僅希望通過回顧鐵路、公路、航空等早期交通方式的發展經驗，為低空經濟提供一些歷史借鑒。所謂“以史為鑒”，或許能為今天的思考帶來有益的啟發。

航空郵政與技術引領

航空郵政是航空業最早的應用場景之一。1918年，美國郵政署（U.S. Post Office Department）啟動航空郵政服務，嘗試用飛機替代火車實現跨州郵件運輸。這一業務對飛機性能提出了較高要求。根據當時設想，用于運輸郵件的飛機需具備500磅（約227公斤）以上的載重、500公里以上的航程，以及可支持長距離飛行的可靠性與安全性。由于任務多在夜間或惡劣天氣中執行，飛機還需具備較強的導航能力。

然而，這些條件在當時并不容易滿足。彼時多數飛機為木質雙翼機，性能不穩，導航主要依賴地面視覺標識，長途飛行與夜間飛行均難以勝任。由于技術受限，郵政署只能開辟一些航程較短、飛行難度較低的航線。例如最早的“紐約—費城—華盛頓”航線，全程僅350公里，飛行需時約3小時，使用的是一架綽號“Jenny”的Curtiss JN-4戰斗機，由一戰退役老兵駕駛。盡管經驗豐富，飛行員仍頻繁出錯，遇上惡劣天氣更是難以執行任務。更長航程的線路問題頻發，郵件送達難以保障。1920年，郵政服務準點率僅為60%，且當年共發生34起飛機事故。

為改善航空郵政運行狀況，美國郵政署決定采用外包研發方式提升飛機性能。它與波音、道格拉斯等公司簽訂研發合同，承諾承擔50%的設計成本，同時提出一系列嚴格技術要求（如飛機必須承受5倍重力加速度，發動機需通過100小時耐久測試）。一旦飛機滿足標準，郵政署將優先采購。在補貼與訂單的激勵下，波音與道格拉斯分別交付了Model 40A與M-2型號飛機，性能不僅滿足要求，甚至在多個指標上超額完成。

與此同時，為解決導航問題，美國郵政署投入數百萬美元，在全國建立數百座燈塔與無線電發射塔，使飛行員能借助燈光和無線電定位。經過這一系列改革，航空郵政的安全性與準點率顯著提升，事故發生頻率明顯下降。

1925年，美國通過《凱利航空郵政法》，推動航空郵政私有化，允許私人公司經營該業務。為鼓勵參與，政府按每英里1美元至3美元標準提供補貼。

利潤驅動下，波音等企業迅速加入，為提升盈利能力持續優化飛機性能。“干中學”（learning by doing）機制進一步加速了技術進步。

在這一商業化過程中，美國政府并未過度干預，而是聚焦于基礎規則制定。1926年《航空商務法案》確立了美國全國統一的適航標準，規定執行航空郵政等商用任務的飛機必須配備無線電接收器等關鍵設備。政府制定規矩、企業在規矩內競爭的模式，為美國早期航空業的發展提供了制度保障。

對中國低空經濟而言，美國航空郵政對技術演進的推動機制值得借鑒。任何一項應用型技術的發展都離不開實際需求的牽引。正如美國郵政署通過資助和訂單激發企業研發動力，推動飛機性能大幅提升，低空經濟的成長也需借助場景驅動。在物流、通勤、應急救援等具體場景中創造需求，不僅可以明確技術突破的方向，也能激發企業研發的積極性。

具體而言，各地政府在推動低空經濟發展時，可以采用公開招標方式，向飛行器運營商發包部分政府項目（如無人機配送、eVTOL通勤等），并在續航、載重、荷載人數、安全性等方面設定明確標準，從中擇優選用。優秀的運營商為獲取訂單，便會主動投入技術研發，從而在緩解資金壓力的同時形成有效研發引導，避免資源浪費。

隨著技術日趨成熟，地方政府還可設立低空通勤、低空快遞等公共服務項目，交由有資質的運營商承包經營。在盈利驅動下，企業將持續加大技術投入，形成“獲得收入—投入研發—優化服務—獲得更多收入”的良性循環。一旦這種循環建立，困擾當前低空經濟發展的技術瓶頸將更易被突破。

當然，正如早期航空業所示，僅靠訂單激勵遠遠不夠。為了確保技術研發方向正確、成果安全可控，政府還應通過制定技術標準和適航規范，建立清晰的行業底線。

公路網絡建設與基建問題

20世紀初，美國汽車工業迅速發展。尤其在1908年福特公司推出T型車后，汽車售價從850美元降至300美元，顯著降低了購車門檻，使廣大工薪階層也有機會擁有自己的汽車。從1910年到1920年，美國汽車保有量從46.8萬輛飆升至923萬輛，每千人汽車擁有量從5輛上升到86輛。

然而，在這一階段，美國汽車業的發展遇到了基礎設施的瓶頸。當時，美國國內的道路建設依然相當落后，大多數城市街道和鄉村道路是為步行或馬車設計的，難以滿足汽車行駛需要。尤其是在跨城市、跨地區的通行方面，道路條件遠不能支撐汽車的長距離、高速運行。在這樣的環境下，汽車只能作為一部分人的短途代步工具或節假日出行手段，其市場潛力難以完全釋放。要打破這一局限，推動汽車工業進一步發展，全國范圍內的道路網絡就必須得到整頓和升級。

公路作為典型的基礎設施，建設成本高昂，私人資本難以承擔，通常需要由政府主導。然而，在當時“小政府”理念仍占主導地位的美國，大規模政府投資公路建設面臨制度性障礙。此外，聯邦與州、州與州之間利益分歧顯著，無論是由聯邦主導，還是由各州分別推進，公路建設都困難重重。

為解決上述問題，美國于1916年通過了《聯邦援助公路法案》，聯邦政府出資7500萬美元，資助各州建設“郵政道路”和“農村道路”，并要求州政府提供等額配套資金。在建設過程中，聯邦設定了統一的公路建設標準，參與建設的各州必須遵循統一規范，從而有效避免了標準不一所帶來的后續運營和維護難題。具體施工則通過公開招標方式交由高資質私人企業完成，保證了項目質量。

此后數十年，美國陸續頒布了一系列類似法案，持續支持道路網絡建設。1956年通過的《州際公路系統法案》尤為重要，它推動建立了全國性的高速公路網絡，為美國成為“車輪上的國家”打下了堅實基礎。

值得一提的是，公路作為長期使用的公共設施，需要穩定的維護資金。為此，《州際公路系統法案》創設了“高速公路信托基金”（Highway Trust Fund），通過征收燃油稅積累資金，用于公路維護和改造。更好的公路促進了更多汽車的銷售與使用，更多的汽車反過來又增加了燃油稅收入，形成了“建設—使用—養護—再投入”的良性循環。

與早期美國汽車產業的發展類似，目前中國低空經濟也面臨基礎設施相對薄弱的瓶頸問題。低空飛行所需的起降點、導航系統與空域管理平臺等設施仍相對匱乏。目前全國低空飛行服務站覆蓋率不高，城市空中交通的基礎設施建設幾乎為零，這對無人機與eVTOL的規模化運營構成了嚴重制約。

針對這些問題，政府應當積極借鑒美國公路發展經驗，加快推進低空基礎設施建設。具體而言：

第一，可參考《聯邦援助公路法案》的模式，由中央與地方政府共同出資建設一批主干基礎設施。盡管中國不存在類似美式聯邦結構所帶來的高度治理分裂，但各地區之間在發展資源與利益訴求方面仍有差異。如果由各地各自為政推進項目建設，不僅可能造成標準不統一，還可能引發重復建設或低效投入。因此，中央應牽頭制定建設規范，通過財政補貼激勵地方積極參與，同時確保全國范圍內標準協調統一。

第二，可探索采用PPP模式，引導社會資本參與起降點、空域管理平臺、導航系統等設施的投資與建設。政府可通過發行“低空基建專項債券”等方式提供融資渠道，從而降低企業參與門檻。

第三，在設施維護方面，可以仿照美國“高速公路信托基金”的做法，設立“低空基礎設施養護基金”。具體方式是從低空設施的使用收費中提取一定比例，用于設施的后續維修與養護。使用越多、磨損越大的設施，所獲得的養護資金越多，從而實現“使用者付費”的動態保障機制。

《鐵路管理法》與標準化

19世紀初，英國鐵路建設迅猛發展。1830年，全國鐵路總里程僅為98英里；而到1844年，這一數字已激增至2000多英里。迅速擴張的鐵路網絡顯著改變了英國的交通格局和經濟布局。煤炭、紡織品等大宗商品運輸不再完全依賴運河，工廠布局變得更為自由。同時，人們也可以搭乘火車出行，不僅便利了交通，也極大拓展了活動范圍。

然而，鐵路發展的同時，也暴露出諸多問題。

首要問題是標準不統一。早期英國鐵路多由私人企業建設，各公司在鐵軌規格、火車型號乃至運營時間等方面缺乏統一標準。例如，一些鐵路公司采用喬治·斯蒂芬森（George Stephenson）倡導的標準軌距——4英尺8.5英寸（1435毫米），而另一些公司則沿用了工程師布魯內爾（Isambard K. Brunel）提出的7英尺0.25英寸（約2140毫米）寬軌標準。這些技術差異導致不同公司之間鐵路無法互聯互通，貨物與乘客在區域交界處需中轉換乘，不僅增加運輸成本，也大幅提升調度難度與行車風險。

造成標準混亂的原因，一方面是出于技術考量。布魯內爾認為寬軌更能保障列車的運行穩定性和安全性；但另一方面，也有企業出于區域壟斷的商業意圖故意制定“非通用”標準，以排除競爭對手。這種分裂的技術體系使英國鐵路在全國范圍內難以形成統一網絡。

第二個問題是定價與服務的不包容。為獲取最大利潤，鐵路公司制定了高昂的票價。例如，倫敦至伯明翰的一張頭等車票高達30先令，二等票也需20先令，而普通工人的周薪僅為15至20先令。在這種價格體系下，工薪階層只能選擇廉價的三等車廂。為了防止高收入乘客“蹭低價”，一些鐵路公司甚至將三等車廂取消頂蓋，使乘客需忍受風吹日曬。

這種“劣質服務壓制價格逃逸”的策略在短期內提高了企業收入，但也帶來了顯著負面影響。一方面，三等車廂惡劣的乘坐條件剝奪了底層群體享受鐵路紅利的權利；另一方面，極端價格結構排斥了大量潛在客戶，阻礙鐵路運輸的規模化普及。

第三個問題則是安全隱患。為了壓縮成本，鐵路公司在安全設施上的投入嚴重不足，加之標準不統一導致協調成本上升，運營風險陡增，事故頻發。

盡管鐵路運輸引發的抱怨不斷，但早期政府并未及時介入，直到一場重大事故引爆輿論。

1841年12月24日凌晨，一輛由倫敦開往布里斯托爾的列車在途經索寧路塹（Sonning Cutting）時遭遇滑坡事故。由于此前持續降雨，大量泥石覆蓋軌道，列車撞擊碎石后發生脫軌。三等車廂位于煤水車與貨車之間，缺乏緩沖結構，受撞擊后嚴重變形。事故造成8人當場死亡，17人重傷，其中一人送醫后死亡。乘客多為工人和小商販，集中在三等車廂，引發輿論強烈反響，鐵路運營積弊由此暴露。

在社會壓力下，政界終于開始推動改革。以時任貿易委員會主席威廉·格萊斯頓（William E. Gladstone）為代表的政治家提出立法建議，并于1844年促成了《鐵路管理法》（Railway Regulation Act 1844）的出臺。

該法案對鐵路運營作出多項規定：其一，每條鐵路每天至少運行一趟“議會列車”，票價不超過每英里一便士；其二，三等車廂必須配備座位及遮風擋雨設施；其三，所有新建鐵路須提交至貿易委員會接受審查；其四，政府保留21年后回購鐵路的權利。

這些條款為英國政府提供了介入鐵路標準、技術安全與價格機制的法定基礎。一方面，統一的標準終結了技術割裂帶來的混亂；另一方面，制度上的普惠設計促使鐵路從“精英交通”轉向“全民交通”。特別是政府保留回購權，迫使企業在追逐利潤之外，考慮更長期的社會影響與服務質量。這一系列改革推動了英國鐵路運輸的規模化、安全化發展。

與英國鐵路發展類似，中國當前的低空經濟也面臨“標準不一”的困局。首先，飛行器制造缺乏統一標準。不同企業的無人機與eVTOL在電池規格、通信系統、導航接口等方面存在明顯差異，難以實現兼容互通，并帶來安全隱患。其次，飛行器尚無強制安全標準，諸如故障檢測、碰撞回避等功能的技術要求模糊，制約了監管與調度效率。再次，事故報告、飛行日志與運營數據尚無統一共享機制，事故調查與責任認定變得困難。最后，低空空域的劃分、審批與管控也缺乏統一規則，審批效率低、空域沖突頻發。

對此，政府應借鑒《1844年鐵路管理法》的經驗，推動低空經濟相關立法，制定統一的飛行器技術標準、安全運營規范、數據共享機制和空域管理行為規范。通過立法統一“規則底座”，不僅有助于提升系統運行的安全性，也將顯著降低企業間協調成本，提升產業協同效率。

此外，在服務定價方面，目前低空經濟也面臨雙重失衡：部分市場主導者設定高價壟斷，而競爭激烈地區則陷入惡性低價競爭，企業紛紛“貼本跑市場”。這種非理性價格機制不利于低空經濟的長期健康發展。政府可參考《1844年鐵路管理法》的做法，為相關服務設定合理的價格區間，既避免過度壟斷，也抑制價格戰，引導企業走向規范、有序競爭。

事故歸責與航行安全

從19世紀30年代起，美國鐵路網絡迅速擴張。到1860年，全國鐵路總里程已達3萬英里。隨著鐵路穿越鄉村與城鎮，行人被火車撞擊的事件也頻頻發生。據統計，19世紀50年代，美國每年因火車撞人造成的傷亡事故高達數百起。在此背景下，如何分擔鐵路事故責任，成為一項極為現實的法律問題。

在早期，美國法院主要適用“過失原則”（Negligence）來處理鐵路事故，認為事故中存在過錯的一方應承擔相應責任。例如，1857年賓夕法尼亞州的一起事故中，一位農夫在無警示設施的道口穿越鐵軌，被列車撞死。調查顯示，鐵路公司未在道口設置欄桿，司機也未鳴笛警示。法院認定鐵路公司有責任，但也指出行人未盡警惕義務，因此僅判鐵路公司賠償家屬100美元（約相當于今值3000美元）。

這種責任分配在實踐中存在明顯問題。受害者一方常因信息不足難以舉證鐵路公司的過失，而鐵路公司則往往以“不可抗力”或“自擔風險”（Assumption of Risk）為由規避責任。雖然這確實降低了鐵路公司的運營成本、促進了鐵路建設的擴張，但也引發了強烈的社會批評。媒體普遍譴責鐵路公司漠視人命，而缺乏問責機制也使企業缺乏改進安全設施的積極性。

自19世紀70年代起，美國逐步調整了責任制度。首先，鐵路公司被要求必須在道口設置警示標志和欄桿，并配備看守員。若未履行這些義務，發生事故時即需承擔全部責任。其次，司機的責任被大幅提高，如在城鎮或道口未按規定鳴笛，即便事故原因復雜，也需承擔主要賠償責任。1879年一起案例中，一名司機因未鳴笛被判賠500美元。

同時，部分州引入了“比較過失”原則（Comparative Negligence），即便受害人有部分責任，只要鐵路公司也有重大過錯，仍須賠償一定比例。例如，1885年威斯康星州一案中，行人未注意來車而被撞，鐵路公司因未設欄桿被判承擔50%的損失。

更進一步，一些州對涉及兒童的事故適用“嚴格責任”（Strict Liability）原則，即使鐵路公司無明顯過失，也需承擔一定責任。

這種責任制度的演進提升了鐵路公司改進安全的動機，也在一定程度上改善了公眾對鐵路企業的印象。但制度仍不完善。鐵路公司常將事故歸咎于司機，而司機往往缺乏賠償能力，導致受害者難以獲得實質賠付。隨著鐵路日益普及，這一問題愈發突出。

為解決這一問題，美國分別在1893年與1908年通過了《安全設備法》（SafetyAppliance Act）和《聯邦雇主責任法》（Federal Employers'Liability Act），確立了鐵路公司的連帶責任。即便事故系司機單方過失，鐵路公司亦須承擔相應責任。這不僅緩解了“司機賠不了”的困境，也促使鐵路公司加強對司機的培訓與管理。此外，《安全設備法》還規定列車必須配備強制耦合器與制動器，有效提升了整體安全水平。

從上述演變可以看出，美國鐵路事故責任制度經歷了從普通法向制度規制的逐步轉型。早期責任分配機制雖簡潔，卻難以適應技術高速發展與系統復雜化的現實。在實踐中，通過不斷調整與試錯，法律制度逐漸平衡了各方利益，形成了較為合理的責任體系。這種“因時而變”的制度構建方式，為鐵路運輸的普及提供了關鍵支撐，也為當前低空經濟的安全治理提供了寶貴借鑒。

當前，隨著低空經濟快速發展，與無人機及eVTOL相關的事故也在增加。不少城市已發生無人機墜落傷人、誤撞建筑的事件。由于相關法律尚未健全，事故責任常出現多方推諉、認定困難的局面，嚴重損害公眾對低空經濟的信任。

借鑒這些經驗，我們應盡快制定適應現階段技術和產業結構的責任制度，主要可從以下幾方面著手：

第一，建立基于風險等級的責任預設機制。

根據飛行器風險等級，劃分制造商、運營商、空域管理者等主體的責任比例。例如，對于低風險的小型無人機，可預設運營商承擔80%、制造商承擔20%的責任；而對于高風險的eVTOL，可由制造商與空域管理者各承擔50%。若事故信息充分，可采用“比例過失”原則依據實際過錯分擔。此舉既降低了爭議成本，又可有效激勵各方提升安全管理水平。在規則設計方面，可參考歐盟《EASA無人機法規》并結合本土實踐進行優化。

第二，將技術標準與責任認定掛鉤。

借鑒《安全設備法》經驗，對飛行器安全標準進行立法，強制配備如故障檢測、自動迫降等關鍵系統。若運營商未達標，則在事故中應被認定為主要責任方，從而推動企業主動改善技術水平。

第三，強化企業連帶責任與賠付機制保障。

考慮到操作員或駕駛員常無力賠償，可依法確立企業連帶責任制度。此外，強制商用無人機和eVTOL投保第三方責任險，并設立低空事故賠償基金。通過保險和基金雙重兜底，即使事故造成重大損害，也可保障受害者權益。

結語

作為一個全新的產業領域，低空經濟的發展潛力巨大，但其發展過程中面臨的障礙同樣不容忽視。眾多專家指出，技術制約、基礎設施滯后、標準缺失與責任劃分不清，是當前制約低空經濟健康發展的四大瓶頸。

盡管作為一種新型交通方式，低空飛行具有諸多獨特性，但從本質上看，它與歷史上諸多交通技術的演進歷程存在諸多共性。正如那句老話所言：“歷史不會重復，但它會押韻。”在這一意義上，盡管我們無法為破解低空經濟所面臨的所有挑戰提供一個放之四海而皆準的答案，但通過回顧鐵路、公路、航空等交通系統早期的發展經驗，我們依然能夠從中汲取有益的啟示。

The END