5月19日，英國首相斯塔默（中）在倫敦與歐盟領導人舉行會議前同歐盟委員會主席馮德萊恩（左）交談。新華社 圖

2025年5月19日，英國與歐盟在倫敦舉行的雙邊峰會上達成重置關系的協議，備受各界關注。英歐協議是英國在短期內與美國、印度達成貿易協定后的第三項重大協議，內容涵蓋貿易、安全、漁業、環保等多個領域，是雙方自脫歐以來最全面的合作框架，標志著英國脫歐后的英歐關系自基本對抗轉向務實合作的新階段。

英國的最大收獲和最大讓步

關于雙邊貿易規則的重置是英國此次談判的最大收獲。新的動植物檢疫協議（SPS）將使英國與歐盟之間食品和飲料的進出口更加容易，且新SPS協議沒有時間限制，給英國企業帶來至關重要的確定性。雙方同意取消對動植物產品的常規檢查，允許貨物再次自由流動，包括在大不列顛和北愛爾蘭之間，預計每年為英國食品行業節省 8 億英鎊成本。英國預計此舉將降低食品價格、增加超市貨架上的選擇，并支持英國重要產業的發展——漢堡和香腸等出口歐盟。這一規定將惠及那些在英國和歐盟之間生產和銷售食品的公司，并減少不列顛島、北愛爾蘭與愛爾蘭之間農產品流通的繁瑣程序。

盡管該共識意味著英國同意遵守歐盟規則，因此工黨政府面臨出賣主權的指責，但它將為1500多種英國產品的跨境貿易鋪平道路。此外，英國鋼鐵出口將獲得一項“量身定制”的協議，以規避歐盟新規及關稅，預計每年將為英國鋼鐵制造商節省約2500萬英鎊。

關于出行和電子閘門規則的設置也被視為英國的一大勝利。根據協議，在引入歐盟出入境系統后，英國游客在入境歐盟國家時將可使用歐盟居民使用的快速電子護照通道，而無需排隊輪候。然而有分析人士稱，英國公民進入歐盟成員國使用電子閘門規則要到2026年才可能實現，且英國護照持有人是否可在歐盟各大機場使用電子門需由各歐盟國家來自行決定。目前，已有一些歐盟成員國允許這樣做，包括葡萄牙、西班牙和法國的一些城市。

對漁業準入和捕魚權的設置是本次英歐雙方談判的棘手問題，也是英國對歐盟作出的最大讓步。

此前脫歐協議中規定的英歐在對方水域的捕撈權有效期將于2026年截止。本次英歐雙方的協議將該捕魚權有效期延續至 2038 年，較英國政府最初提議的 4 年期限大幅延長。這一規定是歐盟的重大勝利；然而與此同時，SPS協議也為英國漁業產品（如蘇格蘭鮭魚、貝類等海產品）重新進入歐盟市場鋪平了道路，并大幅降低了英國脫歐帶來的巨額成本。考慮到在英國捕獲的70%的海產品在歐盟的商店和餐館銷售，SPS協議對英國出口商來說是一個重大利好。

在幾年前的脫歐協議談判中，捕魚權也曾成為雙方僵持不下的焦點問題之一。該行業僅占英國GDP的0.02%-0.04%，但卻關系從業人員的核心訴求并進而影響政黨的選民支持率，因此無論是當時主導脫歐談判的保守黨，還是當下執政的工黨，均表現出寸土必爭的姿態。面對來自保守黨和改革黨的批評，工黨堅稱其并未在脫歐問題上退縮，稱該協議“符合政府宣言中設定的紅線——不回到單一市場、關稅同盟或人員流動自由。”

安全與防務領域合作正式化、機制化

該協議還表示英歐雙方將在青年體驗計劃上進一步合作，允許英國和歐盟成員國的年輕人在英歐間有限期地工作和旅行，英國還將恢復參與歐盟 “伊拉斯謨+”學生交流項目。

青年體驗計劃對于歐盟來說是一個巨大的勝利，因為相對于有意愿去歐盟機構的英國人而言，有更多的歐盟學生傾向于去英國大學，這將給英國的大學帶來經濟負擔。對于每年可以發放多少簽證、簽證的有效期是多長等細節問題協議中并未明確，這些問題將成為未來雙方談判的主題。英國已與包括澳大利亞、新西蘭和日本在內的11個國家實施了類似的計劃，允許這些國家的人們在英國最多停留三年，2024年英國僅簽發了2.4萬余份青年流動簽證。

該協議也使得英歐雙方在安全與防務領域的合作正式化、機制化。自俄烏沖突以來，英歐雙方在防務方面的合作日益密切；在美國特朗普政府威脅要取消對歐洲的安全保障后，這種團結變得更加緊密。這使得安全與防務合作成為英歐雙方談判中爭議最小的方面之一。

雙方簽署《安全與防務伙伴關系協議》，設立常設磋商機制，允許英國軍工企業參與歐盟擬議的 1500 億歐元（約合1.2萬億元人民幣）的 “歐洲安全行動”（SAFE）國防基金，這也將為英國帶來數以千計的就業崗位并推動經濟增長。合作將“幫助歐盟和英國加強對烏克蘭的支持”，并在和平建設、危機管理、打擊網絡攻擊和其他混合攻擊（包括對海底電纜的威脅）方面做出努力。這一協議被視為英國重返歐洲防務體系的第一步，但實際合作深度受制于歐盟成員國（如法國）的態度。

此外，雙方還在協議中表示將在移民管理、治安管理、能源與環保等領域加強合作。在移民管理方面，雙方將實現信息共享，重點推進英歐在打擊非法移民方面的合作，包括“設立遣返機制，協同應對英吉利海峽偷渡問題”。在治安管理方面，英國內政部將重新獲得歐洲刑警組織（Europol）數據庫的訪問權限，獲取DNA和犯罪記錄、指紋、車輛登記和被盜物品的訪問權，并進一步探索將數據交換擴展到面部圖像。在能源與環保領域，雙方同意對接碳排放交易體系，以規避歐盟2026年碳邊境稅對英國企業的沖擊。同時，英國將探索重新加入歐盟單一電力市場，旨在緩解能源危機帶來的經濟壓力，這意味著英國需接受歐盟法規及歐洲法院監督，具體實施細節仍需談判。

留下的未決議題也不少

這一系列協議無疑是英歐雙方合作關系的重大突破。英國首相斯塔默稱該協議達成使得英國“重返世界舞臺”，歐盟委員會主席馮德萊恩形容該協議是“歷史性的”，歐洲理事會主席科斯塔稱此協議開啟了英國與歐盟關系的“新篇章”。然而，此次協議的簽署仍留下一些未決議題需要進一步談判。

首先是關于漁業配額的長期爭議，歐盟要求未來協議“永久化”水域準入，而英國僅同意延期12年，雙方分歧可能隨12年后續簽談判而再次激化。而法國等歐盟成員國將漁業問題與其他領域談判掛鉤，增加了后續英歐漁業博弈的復雜性。

在青年流動計劃的具體限制方面，英國主張每年10萬人的配額及簽證期限，歐盟則反對設立數量限制，最終協議僅原則性同意“有限期流動”，具體細節留待后續磋商。這意味著工黨政府需平衡國內“降低凈移民”的承諾與歐盟訴求，政治風險較高。

在能源合作的技術細節上，英國參與歐盟電力市場的具體條件（如監管標準、投資權益）尚未明確，雙方在北海能源開發的利益分配上也存在分歧。

在數據流動與競爭規則方面，歐盟要求英國接受其數據保護標準以維持“充分性認定”，但英國主張保留獨立監管權，雙方僵持不下，以至于該議題并未在峰會上達成共識。此外，對于藥品監管和藝術家巡演簽證等備受關注的議題，協議也并未設置具體的承諾。

合作已開啟，導火索仍在

這些未決議題可能對未來英歐雙邊關系帶來持久的影響。一方面，可能增加雙方持續摩擦的風險。漁業和能源問題可能引發雙方間的貿易報復或法律訴訟，例如歐盟可能以“環境標準不符”為由限制英國農產品出口。青年流動計劃若無法落地，將削弱協議的象征意義，加劇英歐之間的民間對立。

另一方面，未決議題可能導致英歐在數字經濟、綠色轉型等新興領域的合作滯后。例如，數據流動不暢將阻礙金融科技、跨境電商的發展。此外，這些未決議題可能考驗雙方間的政治信任。英國國內的反對黨保守黨和改革黨將持續施壓工黨政府，要求政府“捍衛主權”，而歐盟內部對英國“選擇性合作”的疑慮也難以消除，進一步侵蝕了雙方在脫歐后試圖重建的脆弱信任。

該協議的簽署體現了英歐雙方對當前內外部環境的反應，可以說是一種有限度的雙向奔赴。在特朗普2.0時代“美國優先”的政策之下，美國對歐洲的安全承諾動搖，俄烏沖突延宕不決也加劇了歐洲的安全焦慮。脫離歐盟的英國在外交上顯得形單影只，參與歐盟國防基金可緩解英國自身軍費壓力，同時強化其對東歐的影響力；而英國作為聯合國安理會常任理事國和擁核大國之一，對歐盟也有不可替代的吸引力。協議的達成釋放了英歐雙方加強溝通和協調立場的誠意，為接下來進一步加強合作奠定了基礎。

從英國方面來說，擺脫經濟增長困境是工黨政府日程的重中之重，而加強與歐盟之間的關系具備日益強大的選民基礎。民調機構輿觀（YouGov）2025年1月關于脫歐的調查數據顯示，高達55%的受訪者認為英國脫歐是一個“錯誤”，而視脫歐為成功之舉者僅占11%。許多民眾認為，拒絕與歐盟合作是英國在本輪經濟和能源危機中受沖擊程度遠超預期的主要原因，甚至有人發明了一個新詞“Bregret”，意為“后悔脫歐”。

斯塔默樂觀地表示，與歐盟達成的一攬子計劃將有助于降低食品價格、削減繁文縟節、開放進入歐盟市場的渠道，并在2040年前推動英國經濟增長近90億英鎊。然而，分析人士稱該計劃下英國經濟增長將十分有限；歐盟方面則警告稱，英國消費者可能需要數年時間才能感受到超市物價的下降；且該協議對英國的經濟收益需要時間來體現，在本屆選舉周期內選民是否有耐心等待經濟效益釋放對斯塔默領導下的工黨政府是一個不小的挑戰。

此外，雙方的貿易合作無關乎英國重回關稅同盟或單一市場，因此消除貿易壁壘的空間將十分有限；青年流動計劃將不可避免地帶來歐盟青年移民進入英國，工黨不得不在面對歐盟的外交壓力與國內反對黨尤其是反移民、反歐盟的改革黨的挑戰之間取得某種平衡。

此次峰會是英歐關系的“校準時刻”，協議成果顯著，但并未解決雙方關系的結構性矛盾。通過安全合作來對沖美國政策不確定性、通過貿易便利化來修復雙方之間的經濟聯系，是英歐雙方試圖在全球秩序重構中重新校準彼此角色的努力。務實合作的腳步已然開啟，但未決議題可能成為未來摩擦的導火索。繼續推進英歐“有限伙伴關系”拓展與深化，符合英歐雙方在當前國際局勢下抱團取暖的需要，但具體操作取決于細節的談判和進一步的探索，成效仍有待觀察。

（徐曉紅，國際關系學院講師、中國世界民族學會第十二屆理事會理事）