城市更新，一頭連著民生福祉，是滿足人民群眾居住需求從“有沒(méi)有”向“好不好”轉(zhuǎn)變的重要工程；一頭連著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是促進(jìn)投資消費(fèi)、激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力的重大舉措。本報(bào)今天起推出“聚焦城市更新”系列報(bào)道，圍繞各地城市更新中的實(shí)踐探索和熱點(diǎn)問(wèn)題等進(jìn)行深入分析。

　　今年的《政府工作報(bào)告》提出，持續(xù)推進(jìn)城市更新和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》。在政策持續(xù)發(fā)力下，城市更新加速推進(jìn)。在這一過(guò)程中，充足的資金是關(guān)鍵。城市更新資金主要來(lái)自哪里？如何更好吸引社會(huì)資本進(jìn)入？記者就此采訪了相關(guān)專家。

　　財(cái)政資金支持

　　記者了解到，自2024年起，中央財(cái)政創(chuàng)新方式方法，支持部分城市開(kāi)展城市更新示范工作。2024年首批支持15個(gè)城市，重點(diǎn)向超大特大城市和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿線大城市傾斜，中央財(cái)政撥付補(bǔ)助資金30億元，支持地下管網(wǎng)更新改造、污水管網(wǎng)“廠網(wǎng)一體”建設(shè)改造、市政基礎(chǔ)設(shè)施提升改造、老舊片區(qū)更新改造等。

　　今年，財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部?jī)刹块T再次開(kāi)展中央財(cái)政支持實(shí)施城市更新行動(dòng)。與去年相比，2025年的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有變化，仍是東部地區(qū)每個(gè)城市補(bǔ)助總額不超過(guò)8億元，中部地區(qū)每個(gè)城市補(bǔ)助總額不超過(guò)10億元，西部地區(qū)每個(gè)城市補(bǔ)助總額不超過(guò)12億元，直轄市每個(gè)城市補(bǔ)助總額不超過(guò)12億元。但是今年補(bǔ)助的城市數(shù)量有所擴(kuò)大，從去年的15個(gè)增加到20個(gè)。同時(shí)，資金的支持方向和使用范圍有所拓寬，中央財(cái)政資金支持城市更新的樣板項(xiàng)目建設(shè)和機(jī)制建設(shè)兩個(gè)方向，將通過(guò)加強(qiáng)消費(fèi)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向提振消費(fèi)方面發(fā)力。

　　“支持城市更新是財(cái)政投資，尤其是中央財(cái)政關(guān)注的重點(diǎn)。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室主任何代欣表示，中央財(cái)政資金支持部分城市開(kāi)展城市更新示范工作，對(duì)于發(fā)揮財(cái)政資金效果具有重要的示范和帶動(dòng)意義，可以提振消費(fèi)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，同時(shí)讓發(fā)展成果更好惠及百姓。

　　從目前情況看，財(cái)政支持作為城市更新的重要保障必不可少。但是，城市更新項(xiàng)目普遍面臨約束條件復(fù)雜、不確定性高等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，僅僅依靠財(cái)政資金投入推動(dòng)城市更新往往是不可持續(xù)的，因此，有必要探討社會(huì)資本參與城市更新的可行路徑。

　　社會(huì)資本投入

　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了城市化快速發(fā)展，取得舉世矚目建設(shè)成就的同時(shí)，在城市更新方面也面臨著許多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)：一方面，早期規(guī)劃的前瞻性不足帶來(lái)了基礎(chǔ)設(shè)施老化、公共服務(wù)缺口等問(wèn)題，亟需補(bǔ)短板；另一方面，隨著居民生活水平提升，城市更新的需求已從基礎(chǔ)功能保障轉(zhuǎn)向品質(zhì)提升，適老化便民設(shè)施、公共文化空間等一系列城市更新的新亮點(diǎn)成為人民新期待。

　　如果將上述需求全部納入城市更新的考慮范疇，所需資金投入將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)現(xiàn)有的財(cái)政支持能力。此外，民眾對(duì)城市更新進(jìn)程的效率也有著更高的訴求。從實(shí)踐情況來(lái)看，此前在城市更新的過(guò)程中，2000年之前建成的老舊小區(qū)項(xiàng)目基本能實(shí)現(xiàn)改造開(kāi)工，但不同地區(qū)完成進(jìn)度不一，一些項(xiàng)目因?qū)徟鞒虖?fù)雜或協(xié)調(diào)機(jī)制不暢等原因?qū)е陆ㄔO(shè)滯后，單純依賴財(cái)政資金的供給往往難以滿足居民對(duì)更新改造的時(shí)效性需求。

　　在此背景下，建立完善政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的可持續(xù)模式，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)的積極性，激發(fā)社會(huì)資本創(chuàng)新活力，逐漸成為破解城市更新資金瓶頸、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要路徑。

　　“城市更新是一個(gè)持續(xù)推進(jìn)的過(guò)程。從歷史上各國(guó)城市化的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，城市更新會(huì)成為社會(huì)投資和政府投資共同關(guān)注的領(lǐng)域。”何代欣表示，社會(huì)資本不僅能起到補(bǔ)充政府投資在短期之內(nèi)相對(duì)不足的作用，對(duì)于城市更新當(dāng)中的有效管理和有序推進(jìn)還能起到很好的化學(xué)反應(yīng)和綜合效果。從以往經(jīng)驗(yàn)看，政府可能更關(guān)注宏觀的規(guī)劃和內(nèi)容，社會(huì)資本更關(guān)注微觀的效應(yīng)和管理，宏觀和微觀的有效結(jié)合是城市更新更加有效有力的保證。

　　近年來(lái)，各地紛紛嘗試將社會(huì)資本引入城市更新中，已有不少成功的典型案例可作為參考。記者了解到，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于今年3月對(duì)外公布了第二批城市更新典型案例集，總結(jié)推廣各地城市更新中的好經(jīng)驗(yàn)好做法。

　　第二批城市更新典型案例集共納入41個(gè)城市更新案例，其中詳細(xì)闡述了項(xiàng)目實(shí)施情況與成效，絕大多數(shù)列明了總投資額和投資比例。比如，江蘇省無(wú)錫市藍(lán)系列園區(qū)更新項(xiàng)目就是引入社會(huì)資本合作共贏的案例，民營(yíng)企業(yè)100%自籌資金實(shí)施園區(qū)整體改造，通過(guò)“租金+物業(yè)+增值服務(wù)+收益分成”的多元化盈利模式，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)人、運(yùn)營(yíng)者、政府管理方的合作共贏。在貴州，貴陽(yáng)市新華印刷廠危舊廠房提升改造項(xiàng)目探索“政府+省級(jí)國(guó)企+社會(huì)運(yùn)營(yíng)商”“資產(chǎn)所有權(quán)+管理權(quán)+運(yùn)營(yíng)權(quán)”等有效路徑，確保了項(xiàng)目資金的穩(wěn)定供應(yīng)。

　　“近期印發(fā)了第二批城市更新典型案例集，推廣政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式。”住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部相關(guān)司局負(fù)責(zé)人表示，下一步，要在一體化推進(jìn)城市體檢和城市更新工作上下功夫，有力、有序、有效實(shí)施城市更新重點(diǎn)任務(wù)，推動(dòng)建立可持續(xù)城市更新模式和政策法規(guī)，并將編制“十五五”城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，印發(fā)城市更新規(guī)劃編制工作指南，完善城市設(shè)計(jì)管理制度，會(huì)同相關(guān)部門加快完善金融、財(cái)稅、土地等支持政策。

　　注重長(zhǎng)期收益

　　盡管各地引入社會(huì)資本參與城市更新取得了一定成果，但從全國(guó)范圍看，仍存在著一些難點(diǎn)和問(wèn)題。

　　城市更新是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。“在推動(dòng)城市更新的過(guò)程中，政府和社會(huì)資本是具有合作關(guān)系的。”中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員白景明表示，城市更新的過(guò)程中會(huì)拉動(dòng)內(nèi)需、促進(jìn)消費(fèi)，可以打造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。社會(huì)資本的引入也是在尋找投資機(jī)會(huì)，是追求利益的，有一定的盈利需求。如果想要引入社會(huì)資本持續(xù)推動(dòng)城市更新，關(guān)鍵是要保障收益權(quán)。也就是說(shuō)，如果取得了收益，收益要在政府和社會(huì)資本之間進(jìn)行合理劃分。

　　不同層級(jí)、不同階段的城市更新，社會(huì)資本和政府投資應(yīng)該如何協(xié)作？怎樣吸引社會(huì)資本，才能確保社會(huì)資本在城市更新中發(fā)揮更加突出的作用？“需要更加透明的信息和更加公開(kāi)的溝通。”何代欣表示，社會(huì)資本與政府投資的不同在于，投資人有更加明確的對(duì)象。對(duì)于投資的整個(gè)運(yùn)行過(guò)程，需要信息的獲取和更加詳細(xì)的披露，這就需要在城市更新的項(xiàng)目中有更好的制度保障和管理舉措。從以往經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，城市更新很多方面不能只靠計(jì)劃和規(guī)劃，而是需要雙方的磨合，尤其是市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用，去探尋新的價(jià)值增長(zhǎng)點(diǎn)和分享收益的契合點(diǎn)。

　　城市更新也是一個(gè)長(zhǎng)周期工程。“需要政策具有連續(xù)性、穩(wěn)定性，注重長(zhǎng)期收益。”白景明表示，在推動(dòng)城市更新的過(guò)程中，社會(huì)資本引入以后，不能因?yàn)檎畵Q屆等一些原因，就否定原來(lái)的承諾。保持政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性很重要，這樣才能使社會(huì)資本能放心投資，有穩(wěn)定的投資預(yù)期來(lái)獲取收益，進(jìn)而才能吸引更多的社會(huì)資本源源不斷地投入城市更新建設(shè)中。（經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)記者 蘇瑞淇）