羅志恒 晁云霞（羅志恒 系粵開證券首席經濟學家、中國首席經濟學家論壇理事）

自2008年以來，本輪積極財政政策實行了長達17年之久，積極財政政策的內涵和特點也逐漸發生了變化，及時總結積極財政政策的效果、分析當前財政政策存在的不足，并指出未來財政政策可能的轉型方向具有重要意義。我國積極的財政政策有力地促進了穩增長、惠民生和防風險，發揮了財政作為國家治理的基礎和重要支柱的作用。但積極財政政策仍存在一些不足，亟待轉型優化以釋放更大的政策效力。

一、積極財政政策的實施效果

（一）有力地應對了外生沖擊、促進了經濟穩定

本輪積極財政政策實施以來，成功應對了2008年全球金融危機、2020年新冠疫情等外生沖擊，確保我國經濟總體平穩運行。2008—2010年，以擴大政府投資、實施結構性減稅為主的積極財政政策在供需兩端發力，使我國經濟保持在9.9%的平均增速，而同期的世界經濟平均增速僅為1.7%。2020年以來，我國在全球經濟變局、國內經濟新舊動能轉換、疫情沖擊等多重考驗下，以大規模減稅降費和支出結構優化為主的積極財政政策持續發力，對減輕企業負擔、改善居民預期、恢復微觀主體信心等發揮了重要作用。2020—2023年，我國經濟平均增速為4.7%，仍遠高于同期世界經濟平均增速的2.3%。

（二）有效地激發了經濟長期高質量發展潛力

中國經濟從高速增長轉向高質量發展階段以來，以基礎設施建設等公共投資拉動經濟增長的傳統模式面臨挑戰，財政政策向科技創新、綠色發展等領域傾斜，顯著地激發了經濟增長新動能，提升了經濟長期高質量發展的潛力。

（三）增強了對社會民生的兜底保障作用

近年來，我國財政支出結構持續優化，教育、醫療衛生、就業支持、社會保障等領域的政策力度不斷加大，從建設財政和吃飯財政逐步走向民生財政。根據財政部數據，2023年我國農村最低生活保障水平比2017年提高了73.3%，城市低保平均標準提高了45.4%。2013—2023年期間，全國一般公共預算民生相關支出（按教育、社會保障和就業、衛生健康、住房保障加總）規模平均增速為8.5%，明顯高于一般公共預算支出的7.0%；上述民生支出占一般公共預算的比重從2013年的35.1%上升至2023年40.7%。

（四）較好地防范了系統性財政風險

我國財政政策在保持積極有為、不斷提質增效的同時，也愈加重視對財政風險尤其是政府債務風險的防范，守住不發生系統性財政風險的底線，為國家長治久安提供堅實保障。隨著2024年末一攬子地方政府隱性債務置換政策的出臺，以及地方政府持續推動城投公司壓降融資成本和市場化轉型等，地方政府化債壓力和地方政府隱性債務風險將得到進一步緩解。

二、積極財政政策需要進一步解決的問題

（一）過于強調當期財政平衡，可能影響中長期財政經濟風險

我國積極財政政策實施過程中，平衡財政理念影響較深。平衡財政泛指在一定的財政赤字規則下對財政收支進行綜合平衡的財政政策理念，而功能財政更加強調為實現財政職能而確定財政政策，即根據國家宏觀調控需要和社會公共需求合理確定財政支出和財政赤字的財政政策理念。我國赤字率常年不超過3%（僅有少數特殊年份有所突破）是平衡財政理念的一種體現。

一方面，平衡財政下經濟發展需求的資金難以得到滿足，財政政策執行層面逐漸形成了“控赤字、擴專項債和隱性債務持續增加”的模式，加大了隱性政府債務風險的防控化解難度。另一方面，經濟的可持續發展是財政可持續的前提。若在3%赤字率約束下的財政平衡并不足以有效地進行逆周期調節從而使經濟及時走出泥潭，不足以防范系統性風險從而保障經濟社會發展安全，那么即使不突破3%赤字率也難以保證財政的可持續性。

（二）財政應對中長期經濟發展挑戰的系統性、有效性有待提高

第一，中長期財政運行緊平衡形勢將持續，尤其是地方財政收支矛盾仍然存在。一方面，新舊動能轉換、房地產市場低迷、減稅降費等導致財政收入增收困難，土地財政轉型緊迫性加大；另一方面，民生支出、付息支出等支出壓力不減，上級政府多目標考核、民生提標擴圍等加劇了支出剛性。部分地方政府以投資拉動經濟增長的發展思路沒有根本改變，從而進一步推升債務風險的隱患仍然存在。這種情況下，財政政策既要加力提效穩定經濟發展，又要避免盲目擴張、加劇政府債務風險。

第二，財政政策對數字經濟的適應性仍有待提高。數字經濟占比逐步提高并將在未來成為主導，是大勢所趨。平臺經濟、零工經濟等新業態、新模式、新稅源不斷涌現，靈活就業人員規模龐大，同時數字經濟也帶來不少潛在風險。例如，隨著人工智能、數字化替代的逐漸普及，可能會出現新的技術性失業；收入可能向少數科技巨頭企業的所有者集中，傳統行業從業人員收入下降等。目前，我國稅收政策對新業態的適應性仍顯不足，造成部分稅收流失和社會不公；同時，財政支出政策對數字經濟發展可能帶來的失業、收入分配惡化等風險的應對仍有待加強。

第三，財政政策應對人口老齡化挑戰的系統性有待加強。隨著嬰兒潮一代陸續退出勞動力市場，同時受生育觀念變化、醫療衛生條件飛速改善等因素的影響，我國人口老齡化速度快于大多數發達國家?！拔锤幌壤稀睂ξ覈斦w系帶來三個方面的明顯沖擊。一是醫療、養老、社會保障等基本公共服務需求不斷增長，財政支出剛性不斷上升；二是養老保險體系的完善慢于人口老齡化，財政對社保基金補助規模連年攀升；三是勞動人口規模減少，消費和投資活力減弱，將導致財源擴張逐漸受限。

第四，財政政策應對外部沖擊的能力還有待提升。隨著全球進入“特朗普2.0時期”，全球貿易摩擦日益升級，全球產業鏈重塑、地緣政治沖突風險上升。外部風險上升，可能對我國經濟帶來一定沖擊，財政政策需要內外兼顧，以穩定國內經濟發展大局。（詳見《財政如何應對關稅戰？》）

（三）大規模減稅降費政策的效果邊際遞減，宏觀稅負亟待穩定

在連續減稅降費十余年之后，我國減稅降費的效果邊際遞減。收入端的減稅降費政策對緩解企業和居民現金流壓力有一定效果，但在企業和居民信心不足的情況下，難以轉化為有效的投資和消費，對經濟的提振作用有限。

大規模減稅降費帶來的直接后果是宏觀稅負持續下行，政府負債率上升。2024年，全國一般公共預算收入占GDP的比重已降至16.3%，較2013年下降了5.1個百分點，再繼續下降或不利于國家宏觀調控和國家財政安全。同時，在財政支出剛性程度上升、難以大幅削減的情況下，收入減少將導致政府債務增加，但分母端的經濟總量增長有限，政府負債率將上升，這將壓縮我國財政空間，不利于財政可持續。

隨著數量型減稅降費政策效應的邊際遞減，收入端政策的結構性問題逐步顯現。由于大規模、普惠性的減稅降費政策較多，導致國民經濟關鍵領域和重點環節的稅收政策精準性不足。部分減稅降費政策存在“一刀切”傾向，對不同規模、行業和生命周期階段的企業缺乏精細化分類支持。例如，初創型科技企業可能比成熟的高新技術企業更需要政策的支持。

（四）財政支出結構有待進一步優化，重供給輕需求、重投資輕消費、重企業輕居民的傾向依然存在

當前直接作用于供給端、企業端的財政政策較多，包括給企業補貼、稅費減免以及招商引資過程中各種優待政策，但是作用于需求端和居民端的政策較少，容易導致供需失衡和需求不足。而在需求端內部，財政支出側重于通過政府投資穩增長，提振消費的力度和效果還有待加強。目前，醫療、教育、養老、住房保障的覆蓋面和保障水平與居民期待仍有差距，還存在一定的制度障礙導致居民不敢消費、不愿消費和不能消費，財政政策在提高消費能力和消費意愿、增加供給與需求匹配程度等方面仍有較大發力空間。

（五）財政政策在穩定預期和強化預期管理方面的作用有待增強

預期對經濟運行的作用愈發凸顯，中央經濟工作會議提出要加強預期管理。財政政策除了在傳統意義上擴張需求和優化供給上產生作用外，有必要更好地發揮其穩定預期的作用。一方面，此輪積極財政政策已持續17年之久，市場難以從每年相似的政策表述中準確理解和識別政策信號，“積極”二字難以傳遞出財政政策的擴張屬性，改善預期、提振信心的作用有限。另一方面，隨著時間的延長，我國財政政策的“積極”的內涵實際上已發生了改變，從最初的擴張性政策轉向側重于主動作為和相機抉擇。財政緊平衡以及化債壓力之下，部分地區的財政政策表面上“積極”但實際上是緊縮的。這使得市場主體更加難以識別真正的財政政策取向，最終影響積極財政政策的執行效果。

三、積極財政政策轉型的五個方向

（一）財政政策理念由平衡財政轉向功能財政，赤字率根據需要突破3%

我國經濟發展的基本面有望保持穩中向好，超大規模市場、經濟韌性強等有利條件將進一步釋放，但人口規模減少、城鎮化放緩、全球貿易摩擦升級等內外部因素將掣肘經濟發展。2024年12月召開的中央經濟工作會議將“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求”列于九項重點任務之首。財政政策的當務之急仍是維護經濟穩定，尤其是通過拉動國內需求實現供需再平衡。

在經濟增速放緩、財政增收困難的情況下，積極財政政策要想保持一定力度，就需要通過更多地舉債來融資，這需要打破既有的財政理念，由平衡財政向功能財政轉變，在必要時打破3%赤字率的約束。財政政策的基本功能之一是發揮逆周期調節作用以維護經濟穩定，有效的財政政策不應該受到3%的赤字率約束。一方面，突破3%的赤字率不是要放棄財政紀律，財政紀律約束的主要力量在于完善的財政管理制度、規范的法律程序和嚴格的問責制度。歐美發達國家在應對國內外經濟波動時都曾多次突破這一界限。美國聯邦政府在疫情期間（2020—2022財年）的赤字率平均高達10.9%。另一方面，短期內提高赤字率，有助于更快推動經濟回升，避免拖累中長期經濟增長，從而實現經濟的可持續發展。將發展置于更為核心的位置，是實現財政可持續性的關鍵。

（二）財政政策目標在實現短期經濟穩定的同時，更加注重系統應對中長期挑戰

站在更長期的角度，人口老齡化、數字經濟、逆全球化等中長期挑戰要求財政政策要統籌短期發展與中長期風險，財政政策目標在熨平經濟波動的同時更加注重系統性防范中長期風險。

第一，提高債務促進經濟發展的效能，防范化解地方政府債務風險。債務規模并不是風險累積的關鍵，債務是否被合理、有效地運用才是問題的根本。換言之，若快速增加的債務沒有被運用于能夠激發經濟增長潛力、有利于中長期社會發展的領域，那么債務風險爆發只是時間問題。如果增加的債務形成了優質資產，提高了經濟運行效率，這就是好的債務。一是要將融資方式與投資需求相匹配，選擇合適的融資方式，形成國債、地方一般債和地方專項債各司其職的債務格局，適當提高國債占比有利于緩釋地方債務風險并加強中央宏觀調控能力；二是要尊重政府投資邊際收益率遞減客觀規律，逐步減少對專項債的過度依賴，促進債務期限結構與投資收益周期相匹配；三是要合理分配債務額度，強化項目績效管理，動態優化專項債投向領域，提升債務資金使用效率。

第二，實施中期財政規劃，加強財政中長期可持續性評估與監測。目前的預算制定過程以年度預算為主，較少涉及中長期財政收支預測及債務可持續性評估，這導致相關部門難以準確把握和監控財政政策實施后的財務后果。不少國家的實踐表明，基于中長期財政規劃和債務可持續性評估的財政政策實踐，有利于增強財政紀律、加強問責、優化支出結構和降低政府債務風險。此外，實施中長期財政規劃和債務評估還有利于跨周期預算平衡、平滑代際債務負擔。實施中長期財政規劃需要完善配套的預算管理制度，例如實施資本預算和債務預算。

第三，積極應對數字經濟帶來的潛在風險。當前中國經濟正處于發展階段轉變與數字經濟替代工業經濟的轉型期，財政政策既要呵護和支持相關領域發展，也要需要提前謀劃、妥善應對相關風險。一是增強稅收體系對新業態的匹配程度，防止稅收流失和產生新的社會不公；二是加強社會保障體系建設，做好人工智能趨勢下技術性失業人群的民生保障托底工作；三是加大和優化教育與培訓投入，加快促進勞動力技能轉型，以適應數字經濟需求，同時促進人力資本積累；四是加強居民收入分配調節，彌合城鄉數字鴻溝，促進區域、城鄉均衡發展。

第四，積極應對人口老齡化趨勢。加強養老保險的全國統籌，合理設計城鄉居民和城鎮職工基本養老保險繳費與待遇享受機制，確定年度合理漲幅。完善基本養老服務體系，鼓勵家庭養老、社區養老、商業養老等多元化養老服務形式，加大對托底性養老服務基礎設施的建設與運營投入，加強對低收入老年群體的基本養老服務保障。

第五，防范外部風險，增強經濟韌性。財政政策要致力于構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。一方面，增強自身經濟韌性與供應鏈安全。供給端，要加大對關鍵技術和產業的財政支持力度，加快突破卡脖子領域，合理運用財政資金引導產業鏈關鍵環節本土化，保障供應鏈安全；需求端，要全方位擴大國內需求，減少對國外市場的依賴，增強經濟韌性。另一方面，對于可能的外來沖擊提前做好應對準備。靈活運用出口退稅、關稅政策對沖國際貿易摩擦影響；加強“一帶一路”等區域合作機制，拓展多元化市場，分散地緣政治風險。

（三）由注重收入政策轉向以支出政策為主，推動收入政策從數量規模型轉向效率效果型

收入端減稅降費政策依賴居民和企業增加消費和投資，但預期不振的背景下減稅降費增加的企業和居民現金流更多會沉淀在市場主體，而非增加消費和投資，對經濟增長的拉動作用有限。相對而言，在有效需求不足的情況下，財政支出政策更加直接和有效。一是政府消費和投資是社會有效需求的一部分，直接增加總需求；二是部分財政支出可以轉化為企業和居民收入，刺激需求增加；三是財政支出具有乘數效應，可以帶動更多的民間投資和消費。因此，為進一步激發有效需求、鞏固經濟回升向好態勢，我國財政政策的優化重點應轉向以支出端政策為主、收入端政策為輔。

同時，考慮到當前宏觀稅負已經偏低，不可再大幅下降，應實施有增有減的結構性減稅降費，加大收入端政策對國民經濟關鍵領域和重要環節的支持力度。宏觀稅負穩定是應對經濟波動和各種外生沖擊、實施社會管理、落實各項國家重大戰略任務的財力基礎。未來不宜再出臺大規模減稅降費政策，應在落實好既有的減稅降費政策和保持宏觀稅負基本穩定的基礎上，進行結構性調整與優化，更加追求政策的精準性和效率效果，推動減稅降費從數量規模型走向效率效果型。其一，應清理不必要的稅收優惠，提高關鍵領域和重要環節（例如科技創新、小微企業、鼓勵生育等）的稅收優惠政策的精準性；其二，選擇對普通居民影響不大、但有利于推動綠色發展、縮小貧富差距的稅種進行稅負的結構性調整；其三，根據經濟發展狀況及時研究探索新稅源，例如研究探索數字資產稅、碳稅等。（詳見《關于近年來減稅降費的反思與展望》）

（四）支出端政策要進一步優化結構，轉向供給需求并重、企業家庭并重、投資消費并重

支出政策要更多地從作用于供給和企業端，轉向需求和家庭端，給特定家庭群體發放補貼以及提高家庭部門的社會福利水平。支出政策要從投資為主轉向消費與投資并重。黨的二十大報告明確提出“增強消費對經濟發展的基礎性作用和投資對優化供給結構的關鍵作用”。投資與消費是并重的，兩者共同構成經濟循環的有機整體。一方面，優化政府投資方向。未來政府投資要與人口流動掛鉤，滿足流動人口的生產、生活需求；與人口結構掛鉤，加大高質量養老服務設施供給；與安全掛鉤，加大老舊小區、城市地下管網、防洪設施等的更新改造力度；與激發經濟增長潛力掛鉤，更多支持信息基礎設施、融合基礎設施、創新基礎設施等新型基建。另一方面，加力提振消費。例如，強化民生領域投入，增加對特殊人群（青年失業群體、城鄉低收入群體、多子女家庭等）的補貼，加大養老、醫療財政投入，增加教育、保障性住房等支出。（詳見《羅志恒：財政如何提振消費？》）

（五）更好地發揮財政穩定預期的作用，改“積極財政政策”為“擴張性財政政策”

從當前宏經濟形勢出發，建議將狹義赤字率（基于一般公共預算）提高到4.0%，以釋放穩增長的強烈信號，從而穩定預期、擴大總需求并緩解地方財政壓力；同時，根據公共投資需要實事求是地確定專項債規模。

明確當前財政政策“積極”的內涵，必要時將“積極財政政策”的表達改為“擴張性財政政策”，以傳遞更加明確的信號。我國整體政府債務負債率偏低，且當前我國名義利率持續下行，政府舉債成本不斷下降，為實行擴張性財政政策進一步打開了空間。理論上，當有效的財政政策能夠使經濟增長保持在高于實際利率的合理區間，長期看不必過于擔心債務的可持續性問題，債務風險也只有在經濟實現平穩發展的前提下才能逐步化解。

當前時代政策宣傳和信息傳遞更加準確和高效，財政政策轉型的利大于弊。1998年提出積極財政政策而非采用擴張性財政政策的提法，主要考慮到政策轉變的突然性（在這之前實行的是適度從緊的財政政策）和微觀主體的接受度，避免對經濟造成過大沖擊，后在2008年應對全球金融危機時沿用了這一提法。繼續采用“積極財政政策”的提法可以維持政策調控的靈活性，避免政策頻繁轉向，但也增加了政策理解成本。當前市場主體對經濟形勢和財政政策效果的認知更加全面、客觀，鮮明地提出擴張性財政政策非但不會引起較大的沖擊，反而可以傳遞更加鮮明的信號，有力提振市場主體信心。

需要指出的是，擴張性財政政策的短期屬性更明顯，應隨著經濟形勢的變化及時調整或淡出。中長期財政政策應根據宏觀調控和社會發展需要合理確定實際赤字率水平，逐步采用（基于全部財政收支的）全口徑赤字和赤字率。