作者：洪農（Hong Nong）

中美研究中心主任、“北京對話”高級研究員

美國與中國代表了當前國際海底治理光譜的兩端：一個強調主權主導與制度創新，另一個堅持多邊框架與制度內行動；一個追求迅速推進，另一個注重穩步推進與環境審慎；一個聚焦國家利益，另一個強調共同責任。盡管模式不同，雙方的核心目標是趨同的，即確保關鍵資源的獲取，并在這一前沿領域積累長期戰略優勢，塑造未來海洋治理格局。

2025年4月，特朗普政府發布行政命令，授權美國政府向計劃在國家管轄范圍以外從事深海采礦的企業頒發商業許可證。這一舉措標志著美國海洋政策的重大轉向，體現出其重新強調國家利益以及對關鍵礦產資源獲取的重視。該命令不僅重申了美國長期以來對國際海底管理局監管機制的擔憂，也加劇了全球在治理海底這一人類共同空間方面的緊張局勢。

相較之下，中國則通過與國際海底管理局的正式合作，持續推進其深海采礦戰略。中國目前持有多個海底資源勘探合同，并在支持最終開發所需的技術和監管體系方面持續投入。這兩種路徑截然不同，美國是在《聯合國海洋法公約》框架之外主張國家主權優先，而中國則在該框架內積極參與國際制度建設。二者在法律戰略、機構參與模式以及全球海洋治理愿景上的分歧由此可見一斑。

特朗普行政命令：重振單邊海洋戰略

特朗普政府2025年4月的行政命令援引《深海硬礦產資源法》作為美國在國家管轄范圍以外批準深海采礦活動的國內法律依據。盡管美國至今未批準《聯合國海洋法公約》，但在實踐中大體遵循了其中多項核心原則。此次行政命令則標志著美國重申對國際海底區域商業活動的單邊監管主張，試圖繞過依據《海洋法公約》設立、專責監管“區域”礦產開發的國際海底管理局。

▲白宮行政命令：“釋放美國近海關鍵礦產和資源”。

該政策支持者認為，此舉對于保障關鍵礦產（如鈷、鎳與稀土元素）的獲取至關重要，這些資源被視為清潔能源轉型與國家安全的核心要素。在全球供應鏈地緣政治競爭日益加劇的背景下，這一政策回應了美國對戰略脆弱性的長期擔憂，特別是針對中國在稀土加工領域占據主導地位的現實。然而，這一行政命令也引發了廣泛爭議。環保組織警告稱，此舉不僅可能對深海生態系統造成不可逆破壞，也為脫離多邊機制的單邊實踐開創了危險先例。國際海底管理局秘書長指出，單邊行動可能削弱將海底區域作為“人類共同繼承財產”加以治理的國際共識與制度安排。包括部分積極參與國際海底管理局框架的歐洲國家在內的美國傳統盟友，也對這一可能導致監管碎片化的趨勢表示不安。

中國的驅動戰略：具有戰略深度的嵌入式多邊主義

中國對深海采礦的政策態度經歷了逐步演化，并日益傾向于在國際海底管理局框架內推進相關活動。通過中國大洋礦產資源研究開發協會與中國五礦集團有限公司等國有機構，中國已與國際海底管理局簽署多項勘探合同，涉及克拉里昂－克利珀頓斷裂帶（CCZ）和西太平洋的多金屬結核、西南印度洋脊的多金屬硫化物，以及西太平洋的富鈷結殼等潛在礦區。

▲上海交通大學自主研制的深海重載作業采礦車工程樣機“開拓二號”海試現場。

這一戰略體現了中國將自身塑造為全球規則制定積極參與者的更大圖景。與國際海底管理局的正式合作不僅為中國提供了對潛在采礦區的合法準入途徑，也使其能夠在仍處于談判階段的《采礦規章》（即關于資源開發程序和環境保障措施的一套規則）制定過程中發揮實質性影響力。通過積極嵌入既有多邊制度，中國一方面推進了國家利益，另一方面也從法律確定性與制度合法性的提升中獲益。然而，中國的參與模式亦面臨質疑。部分批評者對國際海底管理局機制的透明度表示擔憂，環保組織則呼吁加強對全球深海采礦實踐（包括中國所主導的項目）的獨立監督力度。與其他主要參與方一樣，中國也日益面對國際社會對深海生態保護的高度關注，以及在建立強有力環境保障機制前暫停商業化開采的廣泛呼聲。

法律與理念分歧的映射

美中在深海采礦戰略上的鮮明對比，反映出兩國在國際法參與模式及其背后法律哲學上的深層差異。美國的做法，尤其在特朗普政府主導下，更傾向于強調監管自主、國家主權優先和制度靈活性。4月的行政命令體現了這樣一種理念：多邊機制不應成為限制商業創新或戰略競爭的障礙，尤其是在美國自認為具有技術和產業優勢的領域。

相較之下，中國則強調通過制度內參與塑造規則的長期戰略價值。其積極參與國際海底管理局采礦規章的談判進程，不僅為其國有企業爭取實操經驗，也使中國能夠在標準設定與預期形成中發揮主導作用。與此同時，中國在海洋技術研發、環境基線調查和海底基礎設施建設方面的持續投入，為未來在國際規則框架下推進商業化采礦奠定了基礎。

然而，這兩種路徑都存在爭議。美國在國際海底管理局機制之外單邊推進相關政策，可能導致法律適用上的不確定性，并引發外交緊張。而中國雖在制度內運行，卻也面臨外界對環境影響評估、數據透明度以及機構公信力的質疑。盡管模式不同，雙方的核心目標是趨同的，即確保關鍵資源的獲取，并在這一前沿領域積累長期戰略優勢，塑造未來海洋治理格局。

碎片化與規范分歧的風險

觀察人士普遍擔憂，美中在深海采礦上的不同路徑可能加劇全球海底治理的碎片化風險。如果越來越多國家效仿美國，在繞開國際海底管理局的情況下發放本國許可證，可能削弱全球統一監督機制，催生監管標準的“逐底競爭”。與此同時，針對《采礦規章》談判進展緩慢的不滿，也可能促使某些行為體探索制度外的替代法律路徑，從而進一步挑戰現行框架的權威性與有效性。

目前，中國依然堅定支持并參與國際海底管理局的制度進程。然而，若越來越多國家走向單邊行動，中國也將面臨重新評估戰略路徑的壓力。一旦國際海底管理局的合法性和權威性受到侵蝕，其既有勘探合同和投資所依賴的制度可預期性將受到威脅。此外，若多邊機制在關鍵規則的制定上無法及時有效地取得成果，中國作為全球海洋治理“負責任大國”的形象與承諾也可能受到質疑。

在當前地緣政治競爭持續深化的背景下，構建一個穩定、清晰且具法律約束力的國際制度對中美雙方均具重要價值。深海雖是戰略角力的前沿，同時也是潛在合作的領域，法律確定性、環境保護與沖突預防仍有可能構成雙方建立有限共識的基礎。

環境考量：共同的挑戰

中美兩國在推進深海采礦戰略的同時，均日益面臨來自國際社會對其環境與倫理影響的審視。深海作為地球上最神秘、最少被認知的生態系統之一，其生態脆弱性備受關注。深海采礦可能破壞微妙的棲息環境，產生大量沉積物羽流，并釋放有毒物質，帶來潛在的不可逆生態風險。中國已開始在環境基線研究與影響評估方法上加大投入，主要是為了響應國際海底管理局的制度要求。相比之下，美國雖然擁有較為完備的國內環境監管體系，但其在頒發商業許可證的行政命令中，并未提出一套系統的環境戰略，這引發了外界對其可能將資源獲取置于長期生態可持續性之上的擔憂。

與此同時，全球對深海采礦的環境壓力正在升溫。以環保非政府組織和小島嶼國家為主導的“全球暫停”倡議日益得到支持，它強調深海采礦可能成為生態退化與全球不平等擴大的新前沿。在此背景下，中國與美國是否會將環境規范納入其戰略考量之中，抑或將其視作限制自身行動的地緣政治障礙，將深刻影響未來幾十年全球海底治理的倫理基礎與法律框架。

未來趨勢：競爭、合作，還是緊張共存？

深海采礦的未來仍充滿不確定性。美國與中國代表了當前國際海底治理光譜的兩端：一個強調主權主導與制度創新，另一個堅持多邊框架與制度內行動；一個追求迅速推進，另一個注重穩步推進與環境審慎；一個聚焦國家利益，另一個強調共同責任。兩種路徑未來是會逐步趨同，還是持續處于競爭與張力之中，仍有待觀察。

要將深海采礦從一個地緣戰略競爭領域轉變為合作治理的平臺，需要一種更加精細、循證的治理戰略。這種戰略可能包括推進針對深海特性的監管改革、在《聯合國海洋法公約》框架下尋求靈活的政策空間、發展區域合作機制，以及推動有選擇性的技術共享與能力建設。在這一過程中，美中兩國有潛力在保障關鍵礦產供應的同時，成為維護深海生態系統長期健康的關鍵力量。

當前，國際海底管理局依然是協調各方利益、推動制定具有法律約束力全球規則的核心平臺。如果該機構能夠成功敲定一項可信、可執行的《采礦規章》，在商業發展與環境保護之間實現合理平衡，國際制度的統一性與有效性仍有望得以維護。反之，若磋商失敗，全球海底治理將面臨碎片化風險，法律不確定性將上升，地緣政治緊張也可能加劇。

歸根結底，深海采礦不僅是獲取資源的技術與政策挑戰，更是大國在全球公域如何行使責任與權力的現實考驗。在這一前沿領域實現競爭與合作的動態平衡，不僅將深刻影響海底資源開發的未來，也將在更廣闊的層面塑造國際海洋法與全球治理秩序的發展方向。

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