美國總統特朗普。（圖源：新華社）

特朗普的關稅政策，不僅國際上怨聲載道，在國內也遭遇法律挑戰，5月28日至29日短短24小時內，竟有三家法院作出三項裁決，令特朗普政府的關稅新政遭到前所未有的法律挑戰，也讓人再次體會到美國國父們當初制度設計用心之良苦。

特朗普關稅新政被判無效

針對美國自由正義中心代表五家美國小企業和紐約州等12個州狀告特朗普政府援引《國際緊急經濟權力法》(IEEPA)強征關稅行為違憲， 5月28日，美國國際貿易法院（CIT）裁定，《國際緊急經濟權力法》沒有授權總統出臺任何全球性關稅令、報復性關稅令和非法交易關稅令，特朗普的做法是越權行為，違法無效，必須撤銷并永久禁止執行相關加征關稅行政令，最多10天停止相關征稅程序。由三位法官組成的合議庭在裁決書中給出的理由包括：

其一，《國際緊急經濟權力法》語言模糊，沒有明確授權總統通過關稅調節進口貿易，僅允許在面臨“異常且特別的威脅”下采取制裁、資產凍結或禁止交易等經濟措施。因此，該法的授權范圍僅限于特定經濟制裁，而非全面貿易政策工具。總統可據此“調節、禁止或限制”某些經濟活動，但未明確包括“關稅”或“稅收”。關稅作為一種稅收形式，屬于憲法賦予國會的專屬權力，總統援引此法加征關稅需有國會明確授權。

其二，貿易逆差不構成“異常且特別的威脅”。特朗普以“長期貿易逆差”和“芬太尼販運”為由宣布“國家緊急狀態”，以此觸發《國際緊急經濟權力法》的緊急權力。法院裁定，特朗普政府的緊急狀態聲明缺乏合理依據，未能證明加征關稅與應對“緊急狀態”存在直接關聯，貿易逆差不符合《國際緊急經濟權力法》規定的“異常且特別的威脅”標準。

法院認定，總統聲明的緊急狀態必須基于“異常且特別的威脅”，且需與具體、實時的危機相關，但貿易逆差是長期經濟現象，國會已有充分時間采取行動，不構成緊急狀態；特朗普政府未能提供足夠證據證明加征芬太尼販運關稅與毒品走私威脅之間存在直接關聯，關稅針對的是所有進口商品，而非只是毒品相關貨物，未能合理應對所謂緊急情況。

其三，違反重大問題原則。法院認為，重大問題原則要求行政機構在涉及重大政策時，必須基于明確的國會授權。行政權力的行使需與政策影響的規模相匹配。總統的關稅政策影響全球貿易，對經濟和地緣影響巨大，超出了《國際緊急經濟權力法》的預期用途。該法的模糊授權不足以授權總統實施影響全球經濟的廣泛關稅，否則將導致行政權力過度擴張。

此外，法院還裁定，特朗普政府違反行政程序法（APA）。由于《國際緊急經濟權力法》的授權無效，因此，修改《美國協調關稅表》（HTSUS）等相關行政行為缺乏合法依據，“任意且違法”。

如果上述裁決生效，法院的“永久禁令”或迫使特朗普政府不得不終止以下關稅：中國30%的關稅、墨西哥和加拿大25%的關稅，以及對幾乎所有國家10%的基準關稅。屆時，美國的平均關稅將從約27%降到6%以下。

行政和司法角力激化

美國國際貿易法院作出裁決幾分鐘后，特朗普政府即遞交上訴通知，并告知聯邦巡回上訴法院，若不迅速叫停關稅裁決，政府最早將于5月30日向最高法院尋求緊急幫助。

與此同時，特朗普政府不忘對法院裁決口誅筆伐。5月28日，白宮發言人德賽表示，貿易逆差“摧毀了美國社區，導致工人群體落后，并削弱了國防工業基礎”，構成“國家緊急狀態”。如何妥善應對國家緊急狀態，“不是由未經選舉的法官來決定的”，政府仍“致力于利用一切行政權力來應對這場危機”。

白宮新聞秘書萊維特亦稱，國際貿易法院的裁決是“司法越權”，美國政府已提出緊急動議，要求在上訴期間暫緩執行判決，并立馬采取行政措施，最終推翻法院裁決。她還指出，“未經選舉的法官插手總統決策過程，這是一種令人不安且危險的趨勢。”如果總統的外交或貿易談判被激進的法官強行阻撓，“美國將無法正常運轉”。

白宮辦公廳副主任米勒甚至在社交媒體上指責“法院政變已失控”，貿易顧問納瓦羅更指，即使法院的裁決繼續有效，特朗普政府也會想其他辦法實施關稅政策，特朗普政府正在考慮“所有戰略選項”。

其實，早在法院審理期間，特朗普政府就施壓法官不要推翻政府關稅行政令。國務卿、白宮總統國家安全顧問盧比奧稱，司法機構“不具備處理和干預外交政策及國家安全事務的適當權限”，若法院作出沖突性裁決，將導致美國在全球舞臺上顏面盡失，不僅危險，且還將“助長盟友和對手的氣焰”，將使美國工業衰退和不可持續的貿易逆差永久化。

商務部長盧特尼克宣稱，美方提高關稅是為了對外交政策目標施加額外壓力，逼迫中國坐上談判桌，而正是由于特朗普援引《國際緊急經濟權力法》宣布美國進入“國家緊急狀態”，并實施“對等關稅”，中方才降低了對美商品關稅，“特朗普政府正在努力解決與中國的長期爭端”。

他還危言聳聽地說，如果法院限制總統關稅權力，“外國對手將減少達成實質性協議的動力”，“摧毀精心制定的、對美國有利的‘不對稱’美中貿易協定”，破壞解決美國持續貿易逆差問題的談判，使美國民眾暴露于中國“掠奪性經濟行為”之下，威脅國家安全。

美國財政部長貝森特則表示，美國的關稅談判“目前處于微妙狀態，仍在進行討論，尚未達成正式的最終協議”，所有談判皆以特朗普關稅為前提，如果法院予以否決，各國或大膽地重新利用由此產生的新的脆弱性報復，對美國進行報復。

美國貿易代表格里爾亦稱，如果法院禁止特朗普征收關稅，將向美國的交易伙伴發出美國總統“缺乏迅速應對未來緊急情況的權力”，這些國家或會變本加厲地扭曲美國出口商的競爭環境。

有意思的是，商務部長盧特尼克還將關稅與促成印巴停火聯系了起來，聲稱印巴停火是特朗普以擴大印巴在美市場準入為條件介入干預的直接結果，“在這種情況下，法院作出限制總統權力的不利裁決或會導致印巴質疑特朗普總統提議的有效性，威脅地區安全和數百萬人的生命。此言搞得印度也是一頭霧水，怎么也記不起美方斡旋時提過貿易問題。

上訴法院暫擱判決執行

狀告特朗普政府的苦主剛高興幾小時，又被當頭潑了一盆冷水。5月29日，美國聯邦巡回上訴法院批準特朗普政府的請求，裁定在法院審理此案期間，暫時中止國際貿易法院的裁決，直至另行通知。上訴法院要求原告在 6 月 5 日前作出辯護，特朗普政府在 6 月 9 日前予以回應，然后再決定下一步措施。也就是說，特朗普政府仍可按計劃繼續加征關稅，至少能夠維持到6月9日。

就在上訴法院作出裁決的同一天，針對美國伊利諾伊州兩家玩具公司提起的訴訟，美國哥倫比亞特區聯邦地區法院發布初步禁令，暫停執行特朗普政府依據《國際緊急經濟權力法》頒布的關稅令14天。特朗普政府同樣迅速提出了上訴。無論如何，哥倫比亞特區地區法院的裁決結果僅影響這兩家公司的關稅，屬于局部性限制，無傷特朗普政府的整體關稅政策。

值得一提的是，上述訴狀幾乎眾口一詞地稱聯邦法律并未賦予總統全面加征關稅的“無限制權力”。美國國際貿易法院的裁決無疑給一路高歌猛進的特朗普關稅新政帶來了嚴峻挑戰，料相關各方會繼續將官司打下去。

特朗普政府不乏關稅替代措施

長期以來，美國國會逐漸將部分關稅制定權下放給了行政部門，但授權范圍并不明確，法律語言模棱兩可，加之，貿易問題日益國家安全化強化了總統采取貿易行動的廣泛自由裁量權，削弱了國會的權威。一些人甚至主張，總統完全可以根據憲法第2條賦予的外交權力采取貿易行動。

更為重要的是，在涉及國家安全問題上，美國聯邦巡回上訴法院（CAFC）歷來傾向于尊重總統的意見。例如，2021年在特朗普第一任期鋼鋁關稅訴訟中，該院裁定，總統在修改關稅方面擁有廣泛的自由裁量權。不同之處在于，當時的裁決針對的是1962年《貿易擴張法》第232條，而非《國際緊急經濟權力法》。因此，不能排除特朗普政府勝訴的可能性。

顯而易見，上訴法院的暫緩令為白宮贏得了喘息時間，但如果最高法院最終判決特朗普敗訴，除了根據其他貿易法條款加征的鋼鋁等產品的關稅不受影響外，美國政府的大部分貿易議程將被重置，這對那些因關稅新政生存壓力巨大的小企業無疑是重大利好，也有助于緩解關稅可能帶來的通脹壓力。對美國的貿易伙伴而言，這同樣是好消息。

特朗普威脅貿易伙伴在7月9日最后期限前就關稅達成協議，否則，將面臨額外對等關稅。目前，特朗普政府僅與中國和英國達成框架性協定，還有大量后續談判需要跟進。隨著與《國際緊急經濟權力法》相關的關稅被取消，許多國家會重新評估形勢，調整談判立場，不會像原先那樣輕易妥協讓步。

然而，即便如此，也不意味著特朗普政府沒有其他補救辦法。白宮新聞秘書卡洛琳·萊維特稱，總統可用其他法律賦予的權力加征關稅。盡管她沒有詳細說明，但根據美國外交關系委員會貿易政策研究員伊努·馬納克等人的粗略盤點，無非包括以下幾個方面：

一是根據1962年《貿易擴張法》第232條，以“國家安全”為由對進口商品加征關稅或實施其他限制措施；二是擴大《1974年貿易法 》第301條的使用，對進口產品設定高關稅、限定或減少進口配額等，打擊不公平貿易行為；三是根據《1974年貿易法》第122條，針對與美國存在嚴重貿易逆差的國家征收臨時關稅，稅率最高為15%，期限不超過150天；四是根據1930年《斯穆特-霍利關稅法》第338條，以保護美國工業免受外國競爭為由，對進口商品征收最高可達50%的關稅。

此外，特朗普政府還可以像威脅的那樣，取消中國的永久正常貿易關系地位（PNTR）等，但所有這些都不如援引《國際緊急經濟權力法》全面加征關稅那樣簡單。

毋庸諱言，美國濫施關稅導致全球貿易政策不確定性加劇，損人害己。誠如美國喬治梅森大學斯卡利亞法學院法學教授、原告律師伊拉·索明前不久在美國卡托研究所官網發文所言，美國的憲法并未賦予總統對他國加征關稅的權力，這個權力屬于國會。

如果美國總統可以任何借口隨意對他國發動貿易戰，那將摧毀美國的法律和市場信譽。最高法院應動用憲法對總統權力的相關限制，讓美國貿易回歸法治。

來源：香港經濟導報

作者：太和智庫高級研究員 張介嶺