核心提示：民航業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，既要筑牢國內(nèi)法治根基，完善民航法律法規(guī)體系，更要統(tǒng)籌涉外法治，主動(dòng)參與國際規(guī)則制定。要全面參加與有關(guān)國家的投資協(xié)定、自貿(mào)協(xié)定談判，積極建設(shè)同我國高質(zhì)量發(fā)展、高水平開放要求相適應(yīng)的涉外法治體系和能力，為實(shí)現(xiàn)民航高質(zhì)量發(fā)展提供重要支撐。

作者|中國法學(xué)會(huì)航空法學(xué)研究會(huì)

責(zé)編|薛應(yīng)軍

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民航是國際運(yùn)輸市場的核心力量，在跨國、跨洋運(yùn)輸中發(fā)揮著其他運(yùn)輸方式難以替代的作用。民用航空運(yùn)輸業(yè)務(wù)跨區(qū)域、跨國境的特點(diǎn)使其具有天然的涉外性，在處理“國內(nèi)法治”與“涉外法治”的問題上“統(tǒng)籌性”需求更加鮮明，要全面參加與有關(guān)國家的投資協(xié)定、自貿(mào)協(xié)定談判，積極建設(shè)同我國高質(zhì)量發(fā)展、高水平開放要求相適應(yīng)的涉外法治體系和能力，為實(shí)現(xiàn)民航高質(zhì)量發(fā)展，建成保障有力、人民滿意、競爭力強(qiáng)的民航強(qiáng)國提供重要支撐，為中國式現(xiàn)代化行穩(wěn)致遠(yuǎn)營造有利法治條件和外部環(huán)境。

我國民航的涉外法治風(fēng)險(xiǎn)及涉外法治建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)前，中國民航面臨的涉外法治風(fēng)險(xiǎn)主要有以下幾個(gè)方面：一是國內(nèi)法與國際規(guī)則的銜接問題。尤其在民航制造領(lǐng)域，國產(chǎn)民機(jī)在海外市場面臨適航壁壘、貿(mào)易保護(hù)措施、法律適用爭議等挑戰(zhàn)，亟須通過統(tǒng)籌國內(nèi)法治與涉外法治、完善產(chǎn)業(yè)鏈合規(guī)體系、創(chuàng)新爭議解決機(jī)制等舉措，構(gòu)建起完善的法治保障體系，為國產(chǎn)民機(jī)全球化運(yùn)營提供系統(tǒng)性支持。二是跨國法律差異和東道國政策變化帶來的涉外、跨境經(jīng)營合規(guī)阻力。近年來，國內(nèi)航空運(yùn)輸企業(yè)在國際航線運(yùn)力的投入持續(xù)加大，各國關(guān)于跨境勞動(dòng)用工、數(shù)據(jù)保護(hù)和公平競爭規(guī)范的法律法規(guī)不斷發(fā)生變化，這不僅增加了航空公司的運(yùn)營成本，還給航線保障帶來諸多不確定性影響。三是地緣政治與經(jīng)濟(jì)制裁風(fēng)險(xiǎn)。隨著世界經(jīng)濟(jì)秩序的重構(gòu)，地緣政治沖突以及伴生的單邊經(jīng)濟(jì)制裁將持續(xù)對民航業(yè)產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性影響。

當(dāng)前，我國民航在統(tǒng)籌國內(nèi)法治與涉外法治方面還需進(jìn)一步強(qiáng)化涉外法治建設(shè)：一是進(jìn)一步完善國內(nèi)法與國際規(guī)則的銜接。在整合法制資源方面，還有一些基礎(chǔ)問題沒有很好地解決，例如，我國在適用《芝加哥公約》第八十三條之二時(shí)，在國內(nèi)法體系中缺乏對其實(shí)施的細(xì)化規(guī)定與程序安排，這在一定程度上限制了條款的有效適用。同時(shí)，在民航運(yùn)輸競爭規(guī)則、國產(chǎn)民機(jī)制造、民航環(huán)境保護(hù)等方面的法律法規(guī)較分散，不成體系，增加政府監(jiān)管和企業(yè)合規(guī)成本。二是跨部門的監(jiān)管協(xié)同要進(jìn)一步提升。尤其對民航運(yùn)輸市場的監(jiān)管，還存在監(jiān)管責(zé)任劃分不明確、協(xié)同機(jī)制不完善、監(jiān)管覆蓋面不夠等問題。三是監(jiān)管部門對民航企業(yè)涉外和境外經(jīng)營活動(dòng)的指導(dǎo)要進(jìn)一步加強(qiáng)。當(dāng)前，中國民航企業(yè)從事涉外、境外業(yè)務(wù)面臨的法律合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)“情勢急、形勢險(xiǎn)、問題難、責(zé)任重”特征，復(fù)雜程度急劇上升。監(jiān)管部門應(yīng)在指導(dǎo)企業(yè)合規(guī)經(jīng)營方面發(fā)揮積極作用。

民航涉外法治建設(shè)的重點(diǎn)問題

民航業(yè)的公平競爭。目前，一方面，國內(nèi)航空公司數(shù)量眾多，競爭激烈。根據(jù)《2024年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2024年底，國內(nèi)航空公司共有66家。隨著國內(nèi)航空公司數(shù)量不斷增多，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)低價(jià)競爭不斷加劇，國際競爭力持續(xù)疲軟，即產(chǎn)業(yè)競爭格局亟須優(yōu)化。建議健全全國統(tǒng)一大市場制度規(guī)則，推進(jìn)對國內(nèi)外航空公司市場競爭行為的統(tǒng)一監(jiān)管。另一方面，航油、機(jī)場、航信和航材等民航業(yè)細(xì)分領(lǐng)域，專業(yè)領(lǐng)域服務(wù)保障能力有待持續(xù)提升。

民航業(yè)的出口管制。當(dāng)前，中國的航空制造產(chǎn)業(yè)鏈自主能力仍在完善中，民航領(lǐng)域出口管制相關(guān)規(guī)則體系尚不完備，政府在指導(dǎo)企業(yè)應(yīng)對國際出口管制挑戰(zhàn)方面的能力仍有待加強(qiáng)。一是我國尚處在民航大國向民航強(qiáng)國轉(zhuǎn)型過程中，航空制造業(yè)整體仍處于追趕階段，關(guān)鍵環(huán)節(jié)依賴進(jìn)口，整機(jī)與核心部件的國際出口規(guī)模有限，中國的出口管制規(guī)則在航空領(lǐng)域的適用場景仍較為有限。二是我國出口管制體系由商務(wù)部主導(dǎo)規(guī)則制定與許可管理，海關(guān)總署負(fù)責(zé)監(jiān)管執(zhí)法。民航局雖為行業(yè)主管部門，但在涉及航空產(chǎn)品與技術(shù)出口管制中，其角色主要限于技術(shù)協(xié)調(diào)與行業(yè)指導(dǎo)，尚未深度參與制度設(shè)計(jì)與執(zhí)法體系建設(shè)。三是面對美西方國家在航空高技術(shù)出口上的持續(xù)施壓，我國在反制機(jī)制、對等管制能力和產(chǎn)業(yè)支持政策方面仍顯不足，出口管制的整體戰(zhàn)略功能尚有待提升。盡管我國已相繼出臺(tái)《中華人民共和國反外國制裁法》《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》等，初步構(gòu)建了應(yīng)對外部不當(dāng)限制措施的法律框架，但在民航領(lǐng)域的實(shí)際應(yīng)用仍面臨較大挑戰(zhàn)。由于我國民航業(yè)在飛行安全監(jiān)管、維修保障、制造供應(yīng)鏈、信息系統(tǒng)和航權(quán)安排等方面高度依賴國際體系，與全球民航深度耦合，主動(dòng)運(yùn)用反制措施可能帶來較高的制度成本與現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，缺乏可操作性強(qiáng)、針對性明確的應(yīng)對抓手。

國產(chǎn)民機(jī)規(guī)模化運(yùn)營的法治保障。國產(chǎn)民機(jī)的全球化運(yùn)營不僅是技術(shù)實(shí)力的比拼，還將面臨法律規(guī)則主導(dǎo)權(quán)的競爭。現(xiàn)階段，國產(chǎn)民機(jī)在推進(jìn)航材支援、維修支援、客戶服務(wù)、現(xiàn)場支援網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等方面，特別是海外市場開拓過程中，仍舊面臨諸多法律問題及來自國內(nèi)外的監(jiān)管障礙。此外，國際互認(rèn)規(guī)則尚未健全，市場準(zhǔn)入仍是難題。例如，國產(chǎn)民機(jī)進(jìn)入國際市場最主要的方式是主制造商直接向海外銷售，前提是必須依法取得外國民航當(dāng)局頒發(fā)的型號認(rèn)可證書。但是，國產(chǎn)民機(jī)型號即便滿足外國的全部適航審定要求，也不意味著該國必須簽發(fā)適航證書。

加強(qiáng)民航涉外法治人才隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)民航涉外法治人才培養(yǎng)，在涉外法治建設(shè)中具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、先導(dǎo)性的地位和作用。當(dāng)前形勢下，民航涉外法治人才隊(duì)伍建設(shè)主要面臨三方面問題：首先，國際上不同法域間的民航規(guī)則體系復(fù)雜多變。不同國家或地區(qū)基于自身利益制定的差異化規(guī)則及國際地緣政治沖突都會(huì)直接影響國際航空規(guī)則的適用性。這要求民航涉外法治人才能夠及時(shí)準(zhǔn)確地作出反應(yīng)并協(xié)調(diào)多法域規(guī)則。其次，民航業(yè)涉外法治問題覆蓋多學(xué)科領(lǐng)域知識(shí)。民航產(chǎn)業(yè)鏈涉及諸多環(huán)節(jié)，我們培養(yǎng)的涉外法治人才不僅應(yīng)當(dāng)熟識(shí)航空運(yùn)行與安保規(guī)則、航空制造業(yè)管理規(guī)則、國際民航安全管理體系、國際爭端解決機(jī)制等民航專業(yè)知識(shí)，還需熟練掌握外語談判技巧，代表中國在國際有效發(fā)聲。最后，新興領(lǐng)域?qū)γ窈綐I(yè)提出更多合規(guī)要求。我國在參與國際航空運(yùn)輸市場經(jīng)營的過程中需要直面不同國家和地區(qū)關(guān)于數(shù)據(jù)保護(hù)、人工智能、航空碳排放等法律法規(guī)的差異，這需要涉外法治人才深度理解新興業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和合規(guī)要點(diǎn)，并及時(shí)提供支持保障。

民航涉外法治風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對策略

建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，推進(jìn)民航涉外法治建設(shè)。一是應(yīng)盡快破除民航制造與維修、運(yùn)輸和數(shù)據(jù)等多部門監(jiān)管的壁壘，形成協(xié)同工作機(jī)制，避免監(jiān)管真空或多頭執(zhí)法等問題，通過政府部門間有效的協(xié)同聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效的競爭格局。健全航空運(yùn)輸領(lǐng)域的統(tǒng)一競爭監(jiān)管體系，明確行業(yè)主管部門和反壟斷執(zhí)法部門的責(zé)任分工，統(tǒng)籌各類監(jiān)管資源。二是修改民用航空法，將現(xiàn)行法第十三章擴(kuò)充為“對外國承運(yùn)人的特別規(guī)定”，加強(qiáng)對外國航空公司的經(jīng)營監(jiān)管和競爭監(jiān)管，為中國航空公司參與國際競爭營造公平的營商環(huán)境。

針對民航涉外法治風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)領(lǐng)域細(xì)化政府指導(dǎo)。在出口管制、反壟斷、數(shù)據(jù)保護(hù)、勞動(dòng)用工等領(lǐng)域，監(jiān)管部門對企業(yè)經(jīng)營行為的指導(dǎo)要做細(xì)做實(shí)。一是加強(qiáng)涉外法治調(diào)研，就外國法域外效力對相關(guān)國內(nèi)法及企業(yè)經(jīng)營行為的影響進(jìn)行深入分析。二是針對法律法規(guī)較為概括、籠統(tǒng)的規(guī)定，盡快制定配套制度和解釋文件，澄清相關(guān)監(jiān)管程序和要點(diǎn)，避免長時(shí)間留白。三是在細(xì)分領(lǐng)域嘗試自主建立或者委托建立示范指引規(guī)則，且具備問題性、針對性和可操作性，引領(lǐng)民航企業(yè)合規(guī)體系建設(shè)，幫助減輕航空企業(yè)尤其是中小型企業(yè)的合規(guī)負(fù)擔(dān)。

推進(jìn)民航數(shù)字化監(jiān)管的體系性、便利性和有效性。民航數(shù)字化是對民航運(yùn)行、服務(wù)和監(jiān)管方式的創(chuàng)新，旨在對民航全要素、全流程和全場景進(jìn)行數(shù)字化處理、智能化響應(yīng)和智慧化支撐。一是要在監(jiān)管層面打通數(shù)據(jù)平臺(tái)壁壘，全面掌握監(jiān)管信息，統(tǒng)籌管理數(shù)據(jù)資源。二是將民航數(shù)字化與民航簡化手續(xù)工作融會(huì)貫通，避免套用多重程序增加政府的監(jiān)管負(fù)擔(dān)和企業(yè)的合規(guī)成本。三是強(qiáng)化對民航數(shù)字資產(chǎn)利用的監(jiān)管，尤其要強(qiáng)化對航空制造、航空維修、運(yùn)輸數(shù)據(jù)、飛行培訓(xùn)和旅客信息等數(shù)據(jù)二次商業(yè)利用的監(jiān)管，明確監(jiān)管主體、流轉(zhuǎn)規(guī)則和責(zé)任。

打通民航涉外法治人才的使用通道。一是深化職稱制度改革，建立涉外法治人才的專業(yè)職稱認(rèn)可機(jī)制，構(gòu)建民航法律人才分層認(rèn)證體系。二是拓寬涉外法治人才職業(yè)發(fā)展渠道，擺脫國際國內(nèi)兩分思維，破除法律服務(wù)傳統(tǒng)區(qū)隔，建立航空法專業(yè)服務(wù)融合機(jī)制。三是持續(xù)完善總法律顧問制度，將具備涉外法治學(xué)習(xí)經(jīng)歷或相關(guān)實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)作為準(zhǔn)入門檻，推動(dòng)中央企業(yè)和國有企業(yè)開展總法律顧問“進(jìn)班子”機(jī)制試點(diǎn)，切實(shí)提升企業(yè)在涉外法律事務(wù)中的戰(zhàn)略應(yīng)對能力和法治化水平。

民航業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展必須以法治化建設(shè)為根本保障，在持續(xù)推進(jìn)民航強(qiáng)國戰(zhàn)略落地的進(jìn)程中，既要筑牢國內(nèi)法治根基，完善民航法律法規(guī)體系，更需統(tǒng)籌涉外法治，主動(dòng)參與國際規(guī)則制定。唯有堅(jiān)持國內(nèi)法治與涉外法治協(xié)同推進(jìn)，方能助力民航高質(zhì)量發(fā)展，為行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度支撐和創(chuàng)新動(dòng)能。

本文為中國法學(xué)會(huì)部級法學(xué)研究重點(diǎn)委托課題“民航強(qiáng)國建設(shè)中的國內(nèi)法治和涉外法治統(tǒng)籌問題研究”〔CLS（2024）ZDWT47〕的研究成果。

（課題組成員：郭俊秀、楊惠、張君周、袁發(fā)強(qiáng)、閆可榮、賀大偉、李錕、陳詩麒）