* “中美友好互信合作計劃”是由復旦發展研究院和豐實集團共同打造的中美關系研究的學術平臺

美東時間6月17日，美國參議院以68票贊成對30票反對的結果，通過了《指導與建立美國穩定幣國家創新法案》（Guiding and Establishing National Innovation for U.S. Stablecoins Act，簡稱GENIUS Act of 2025）。倘若后續為眾議院通過且獲得特朗普簽署，該法案不僅標志著美國數字貨幣監管進入了新的階段，還可能意味著全球貨幣秩序的演變增添了又一變量。回顧過去，自比特幣問世以來，以區塊鏈技術為基礎的數字貨幣及其全球金融體系產生的影響，已成為各國金融監管部門與機構投資者持續關注的核心議題。然而在現實的金融運作中，數字貨幣在絕大多數情況下仍然是非標金融資產或是央行試點項目，致使其目前仍然處于體系內的相對邊緣位置。但隨著特朗普2.0時期，美國密集放開對以穩定幣為代表的數字貨幣的官方監管，加速推進以穩定幣作為核心的數字貨幣監管框架構建，這一新興貨幣形態對國際貨幣秩序及美元資產體系的潛在重構效應正逐步顯現。盡管相關智庫普遍預判此類政策將產生深遠影響，但學界與實務界對美國該階段數字貨幣政策的研究仍存在明顯缺口。[1]對此，本研究旨在填補這一研究空白，試圖解析美國監管政策轉向的內在動因，并對其可能引發的全球貨幣金融影響進行推演。

01

特朗普2.0時期

美國數字貨幣政策的取向

在特朗普開啟第二任期至今，其本人以及國會內共和黨人對于數字貨幣的態度呈現出“放松管制、全面擁抱、多路并進”的特征。不論是金融監管、國家戰略乃至個人利益方面，特朗普政府和國會內共和黨人的政策形成利好共振，相關取向無疑為數字貨幣的發展創造了新的增長空間。

自競選階段至執政初期，特朗普及其經濟團隊始終將私人數字貨幣作為核心政策抓手，致力于將此類數字貨幣定位為兼具支付媒介、價值存儲及投資屬性的多功能數字資產。一方面，特朗普在競選過程中公開接受以數字貨幣為載體的捐款，試圖在一定程度上強化部分數字貨幣的支付結算和價值貯藏功能。自2024年年中起，特朗普競選官網明確宣布接受以Coinbase、Gemini等平臺進行的、囊括美元穩定幣和價值存儲型數字貨幣在內的捐款。[2]相關捐款策略取向不僅向包括科技右翼在內的新興權貴釋放利好信號，還在一定程度上將數字貨幣賦予同美元相近的職能地位，實質性地模糊了數字貨幣與法定貨幣的職能邊界，本質上實現以政治號召力強化數字貨幣的支付作用。

另一方面，在其當選和執政前后，特朗普及其經濟團隊更是以國家政治權力和個人信用為基礎，增強數字貨幣在國內國際金融體系中的地位。其一，特朗普以個人信用和名譽為基礎，發行家族團隊名下的美元穩定幣。盡管這一舉措的斂財行為濃厚，但實質上可被理解為當選總統將自己打造為數字貨幣的推廣者，依托名譽為相關數字貨幣增信。其二，特朗普依托晚宴與接待特權強化數字貨幣的支付職能和融資屬性。2025年5月舉辦的加密貨幣晚宴創造性地將數字貨幣轉化為精英圈層的社交貨幣，使特定數字貨幣成為權力網絡與資本紐帶的新型金融載體。[3]此舉旨在以國家名譽和總統權力為抵押，促進數字貨幣在金融巨富之間的價值貯存和流動性。其三，總統作為行政首腦掌握的政治權力成為加速數字貨幣發展的助推劑。2025年1月23日，特朗普簽署第14178號行政令，廢除拜登時期支持CBDC的政策，明令禁止聯邦政府“建立、發行或推廣”中央銀行數字貨幣（CBDC），為私人數字貨幣發展清除競爭障礙。3月，白宮隨即召開“數字資產高峰會”，確立比特幣（BTC）、以太坊（ETH）、Solana（SOL）等主流加密資產的戰略儲備地位，并由總統的“加密與人工智能事務沙皇”大衛·薩克斯（David Sacks）主持工作組。[4]而在監管層面，特朗普承諾首日解雇前任美國證券交易委員會主席加里·根斯勒（Gary Gensler），并由親加密派保羅·S·阿特金斯（Paul S. Atkins）上任。可以說，特朗普本人及其經濟團隊正以特朗普本人的信用和政治權力為支點，從支付職能、權貴共識、流動性提升以及金融監管等領域，全面提升數字貨幣在美國精英階層中的可用度和相對地位。

特朗普加密貨幣晚宴海報

來源：Bloomberg

相較于特朗普從行政權力、金融監管、個人信用等方面的全方位策略，國會內的共和黨人則更為聚焦于數字貨幣（主要是穩定幣）的監管體系。本質而言，這一監管行為是通過厘清監管邊界來為數字貨幣的發展奠定基礎。目前，美國參議院于6月17日完成了GENIUS Act of 2025的投票，后續將交由眾議院進行審議和表決。[5]從內容上看，該法案著力構建系統化的穩定幣治理框架，其核心在于確立以明確風險邊界為特征的金融監管范式，通過三重制度保障實現監管目標：其一，嚴格遵循1:1全額資產儲備原則，構建發行方的信用保障機制；其二，強化運營透明度要求，建立覆蓋全業務流程的信息披露標準；其三，完善反洗錢合規體系，織密金融犯罪防控網絡。在治理層級設計上，法案創新采用聯邦—州雙層監管架構，既通過聯邦層面統一監管標準維護金融系統整體穩定性，又賦予州級監管機構適度政策彈性，在風險防控與創新激勵之間構建動態平衡機制。

GENIUS Act of 2025

來源：U.S. Congress

盡管國會與白宮的政策工具箱存在顯著差異，但二者在以下方面能夠形成戰略互補：在治理層級上，國會借助立法權力確立加密貨幣的合法性基礎，為特朗普政府的行政令提供法理依據，形成立法和行政相互耦合的互動機制。在監管哲學上，國會法案強調風險可控的創新，與特朗普團隊通過廢除CBDC政策、擴大加密貨幣發行和流動形成一定的政策接續，最終構建“監管—市場”的雙輪互動。

02

政黨和私利的交融：

特朗普2.0時代

數字貨幣政策轉向的動因

特朗普2.0時代美國數字貨幣政策的快速轉向是多重因素共振的產物。政策的轉向既可視作監管層面對近幾年內金融科技快速發展的制度回應，也是共和黨的政黨利益和特朗普私人私利形成交融共振的政治結果。

從技術演進視角觀察，去中心化金融（DeFi）的迭代升級為數字貨幣體系的政策轉型提出了現實需求。作為傳統貨幣框架的潛在替代方案，數字貨幣的流通性、安全性和交易便利程度成為左右其前景的關鍵因素。2023年以來DeFi的快速發展致使以穩定幣為代表的數字貨幣已脫離灰度測試階段，逐步融入實體經濟運行體系。在流動性方面，DeFi協議的交易規模擴張顯著強化了數字貨幣的網絡外部性。截至2023年10月，DeFi的總鎖定價值已突破1037億美元，同比增長約47%。跨鏈橋交易量在2023年突破2500億美元，同比增長近180%，凸顯多鏈生態的互聯互通能力。[6]但隨著智能合約在借貸、交易及衍生品等核心金融場景的廣泛應用，系統性風險敞口亦同步放大。DeFi通過智能合約實現借貸、交易、保險等功能，這一功能的推進正開始替代傳統金融中介，對傳統的金融服務和監管模式形成挑戰。若監管框架不能及時適配數字金融基礎設施的迭代速度，參照2008年次貸危機前資產證券化產品監管缺位所揭示的教訓，數字貨幣體系可能演變為新型風險傳導載體。可以說，自2023年起DeFi技術與應用生態的爆發，已成為切實挑戰傳統金融體系的力量，為數字貨幣政策的轉型提出現實赤字。

數字貨幣規模在過去數年中快速上揚

來源：DefiLlama

特朗普的反建制思想與共和黨的“去監管”取向相輔相成，共同促成了數字貨幣監管框架的轉向。自特朗普1.0開始，特朗普長期以“反華爾街”“反對建制派”為核心政治定位，把自己塑造成能夠打破美國“深層政府”的領導人。[7]其在第二任期對數字貨幣的青睞便是源于這一民粹主義敘事愿景，他將數字貨幣視為挑戰華爾街與監管機構控制、賦能大眾的金融工具。這種敘事策略使加密資產從另類投資品演變為具有文化象征意義的符號載體，承載著反叛傳統金融機構、重構金融民主化的民粹主義訴求。此外，以彼得·蒂爾（Peter Thiel）為代表的科技右翼也在其中數字貨幣的監管轉向中起到推波助瀾的作用。與此同時，共和黨秉持的“小政府”治理哲學，為其在立法層面推動監管松綁提供了組織力量。共和黨長期主張政府應少干預市場，強調“減少監管束縛、激發創新活力”的涓滴經濟學邏輯。[8]這一信念成為其在數字貨幣議題上的思想基礎。基于此，他們更傾向于認為，對DeFi和穩定幣的過度監管，正體現出政府對市場的“過度涉入”，阻礙美國在區塊鏈技術與金融創新上的全球競爭力。相關觀念表現為國會共和黨人系統性地撤銷拜登政府末期制定的審慎監管條款，著力重構監管權限邊界，試圖構建低干預、高透明度的數字貨幣環境。

特朗普的商人思維特質使其將數字貨幣監管松綁與總統職權結合，將數字貨幣轉化為謀取私利的新工具。特朗普從商人出身，擅長將政府資源與商業機會結合，這一特征在其當選后發行“$TRUMP” memecoin的行為得到充分展現。在政策松綁方面，包括第14178號行政令在內的相關文件，通過拒絕央行數字貨幣的發行、成立“數字資產工作組”、推動監管放松模式，有利于其家族旗下World?Liberty?Financial和TRUMP幣系在較低的成本環境中快速擴張。而在融資圈錢方面，特朗普在勝選之后即以當選總統的身份和信用，以發行“$TRUMP” memecoin作為融資手段，增厚家族利潤。因此，此舉在本質上是利用政治光環效應吸引資本聚集，最終為自己的經濟利益和家族獲利打開權力空間。需要注意的是，特朗普對數字貨幣的立場更多體現為家族企業的利潤驅動與國內利益訴求的雙重訴求，其公開表態及政策實踐均未系統性觸及國際貨幣體系競爭或美元信用維護等宏觀戰略維度。若將其政策動機置于此類宏觀敘事框架下進行解讀，似乎存在過度詮釋的嫌疑。

“$TRUMP” memecoin的概念圖

來源：Coinstats

03

全球貨幣的未來？

美國數字貨幣對

全球金融秩序的影響迷思

正如前文所述，特朗普本人似乎并未將數字貨幣視作拯救美元信用、重塑金融秩序的新興工具，但是數字貨幣對以美元循環為主要特征的現行國際貨幣秩序的沖擊仍然無法忽略。短期內，以USDT為代表的穩定幣仍然有較強的投資工具屬性，此外還兼具一定的交易功能，而比特幣等加密代幣的投機屬性仍是主導。長期看，主權貨幣穩定幣以及在區域市場中運作的央行數字貨幣或成為新興儲備資產。

在加密代幣方面，特朗普政府的相關政策仍然無法為此類貨幣找到真正可靠的價值之錨。回顧過去千年之間貨幣發展史，一類貨幣之所以能夠成為主流交易載體，其原因在于有強制力或透明度保障，抑或社會對相關貨幣的價值形成共識。[9]但就本質而言，以比特幣為代表的加密代幣在短期內缺乏成為主流貨幣的基礎。從制度保障維度分析，加密代幣沒有中央銀行或國家機構以國家強制力和信用兜底，缺乏法償地位與征稅信用背書。同時，去中心化區塊鏈架構雖宣稱公開透明，但實際運行中既無傳統貨幣的審計監管機制，亦未建立可驗證的儲備資產兌換體系。而在價值共識方面，加密代幣雖然已有投資者基礎，但其價值認可度仍局限于小眾市場，遠未達到類似黃金作為跨文明價值載體的普遍共識。這種認知差距意味著此類貨幣成為等同黃金的非國家化貨幣仍然有很長的路要走。

盡管特朗普政府宣布要以加密代幣作為戰略儲備，但這一行為對加密代幣的流通和信用的增益頗為有限。單純持有而不參與市場流通的行為，既無法建立價格發現機制，亦難以形成有效的價值錨定。一旦政策反轉，儲備的拋售可能變成壓制市場的負擔。由此，以比特幣為代表的加密貨幣在短期來看尚缺乏成為大眾接受的主流貨幣的潛力。由于加密代幣缺乏成為交易貨幣的基礎，其本質上仍然是一類非標金融資產，那么特朗普本人發行的“$TRUMP” memecoin會在一定程度上占據本該屬于比特幣等加密貨幣的金融市場份額，這反而更加不利于加密代幣的幣值穩定。目前來看，加密代幣僅可被視作非標的金融資產，而非具備支付結算功能的交易貨幣。

世界主要加密代幣

在數字穩定幣方面，美國監管政策的完善或為此類貨幣的發展劃定邊界，但穿透監管背后的潛在風險仍然值得關注。目前來看，倘若美國國會在未來數月間推動通過了GENIUS Act of 2025法案，數字穩定幣必然會在一段時間內出現快速發展。這一前景的邏輯基礎在于為穩定幣的發展框定了合規邊界，增強此類貨幣的透明度和可靠性。從制度設計層面看，法案核心條款包含三大支柱：一是儲備要求。發行方需為每發行1美元穩定幣持有至少1美元的合規儲備，合規儲備僅限于美元現金、銀行保險存款、短期國債、以國債為抵押的回購協議等。二是發行主體限制。穩定幣允許銀行、信用社及非銀機構經聯邦監管機構注冊后參與發行。三是合規和信息披露要求。發行方需遵守銀行業的合規要求，發行人需每月披露儲備組成、贖回政策和費用結構，同時制定反洗錢和制裁合規計劃。若上述規則得到嚴格執行，穩定幣在資產透明度和償付能力保障方面的短板或將得到實質性改善。

但此處有兩項問題需要另外關注：一是穩定幣監管力度的問題。盡管1:1儲備要求和定期披露機制構成形式約束，但參照次貸危機經驗，發行方、評級機構與投資銀行可能形成利益同盟（如通過資產池信息不對稱或評級虛高）。穩定幣或形成新一類的“影子銀行”體系，背后的金融風險尚未根本消除。二是美債需求的問題。當下不少投資機構認為穩定幣的大規模發行會增加美債需求，降低美國支付的債務風險，甚至喊出來等同于量化寬松的口號。但不論是發行要求還是當前穩定幣的流動性關切與資產構成來看，穩定幣更為青睞短期美債和國庫券，而非長期國債。這意味著美國長期融資利率未必會在此輪放松管制中直接獲益，增加長債需求、降低融資利率的邏輯存在斷點，其背后仍然無法徹底解決和繞開美元資產的長期信用以及財政可持續性問題。此外，當前穩定幣持有的短債規模和美國國債市場規模之間仍然存在著百倍以上量級差異。截至 2025 年初，Tether（USDT）與 Circle（USDC）合計持有當期美國國債估值約?1660億美元，而美國短債規模約為6萬億，僅占2%。[10]誠然，穩定幣在未來或出現非線性的快速增長，但近百倍的現有規模差距預示著穩定幣無法補足短債需求。綜上，監管松綁雖為穩定幣創造發展契機，但其能否真正成長為可信交易媒介或價值儲存工具，仍取決于監管和美元資產可信度兩大變量。

Tether穩定幣儲備資產

（U.S Treasury Bills是指4至52周的短期美債）

央行數字貨幣方面基于國家主權發行，其國際化進程仍面臨多維現實約束。在金融的底層邏輯方面，央行數字貨幣的國際影響力直接關聯發行國經濟基本面與金融市場深度，技術迭代未能改變國際貨幣競爭的信用本位邏輯。[11]而在全球金融競爭領域中，發行央行數字貨幣的行為或在一定程度上被理解為對美元霸權的挑戰。對于新興市場國家而言，相關行為仍然會面臨金融霸權守成國的反對以及現有交易網絡的制約，導致其發行范圍仍然依托于現有的貨幣互換機制或區域貿易協定框架。此外，相關國家仍可能同時持有或交易美元穩定幣和央行數字貨幣，力圖在地緣競爭和發展路徑之間保持平衡。不過，鑒于美國當前對數字美元的否定性政策立場，相關討論并非本研究考慮的關鍵內容，故暫不納入本節分析框架。

特朗普政府第二任期內，美元穩定幣或因監管框架調整迎來階段性發展機遇，但其對黃金及美元/美債傳統儲備貨幣地位的實質性沖擊仍需持續觀察。從資產屬性看，穩定幣的信用基礎仍高度依賴發行方儲備資產質量與監管合規水平，其作為支付工具的功能尚無法突破主權貨幣體系的現行機制。與此同時，加密資產市場大概率將維持另類投資領域的定位。盡管區塊鏈技術賦予其跨境支付效率與去中心化特性方面的比較優勢，但價值波動率、監管合規成本及市場深度不足等制約因素，決定其短期內難以成為主流交易媒介或價值貯藏工具。央行數字貨幣的探索則更多呈現區域化試點特征，其國際化進程受制于主權信用博弈、地緣政治考量等外部因素，實質性突破仍需時日。

未來，當前全球貨幣秩序可能呈現三大結構性特征：其一，官方儲備資產配置呈現“去美元化”跡象，黃金儲備規模持續擴張（已超越歐元成為全球第二大儲備資產）。但包括歐元、日元、人民幣等在內的其他貨幣尚無法對美元形成完全替代，故美元的支柱地位雖然走弱但仍會堅挺、占據主導地位；其二，數字貨幣創新尚未顛覆傳統貨幣層級，在短期內僅作為補充性支付工具或參與特定場景，而美元穩定幣、其他法幣穩定幣和央行數字貨幣之間在新興市場的使用或存在競爭性，后續發展仍然存在來自多方的挑戰；其三，特別提款權（SDR）等超主權貨幣工具的功能邊際改善，但全球貨幣治理體系仍以主權貨幣為主導。

參考文獻

[1] https://www.btcpolicy.org/articles/building-a-trustworthy-digital-future

[2] https://www.aol.com/news/trump-media-raise-2-5-132133766.html

[3] https://www.wsj.com/public/resources/documents/ABP9wjJZWmPo7X2PlCkY-WSJNewsPaper-5-24-2025.pdf

[4] https://www.presidency.ucsb.edu/documents/executive-order-14178-strengthening-american-leadership-digital-financial-technology

[5] https://www.congress.gov/crs-product/IN12522

[6] https://www.numberanalytics.com/blog/defi-applications-stats-2023

[7] 尹繼武、鄭建君、李宏洲：《特朗普的政治人格特質及其政策偏好分析》，載《現代國際關系》，2017年第2期，第15-22頁。

[8] 強舸：《特朗普政府對內經濟政策政治學分析》，載《理論視野》，2017年第7期，第73-79頁。

[9] [加]馬克·卡尼：《重塑價值：央行、宏觀經濟與全球治理》，北京：機械工業出版社，2024年版，第55-95頁。

[10] https://www.pymnts.com/cryptocurrency/2025/report-stablecoin-growth-could-increase-volatility-of-us-treasuries/

[11] Murau Steffen,Pape Fabian,and Pforr Tobias,“International monetary hierarchy through emergency US-dollar liquidity: A key currency approach,”Competition & Change, Vol. 27, No. 3-4, 2023, pp. 495-515.

來源 | 復旦中美友好互信合作計劃

作者 | 殷浩鋮

排版 | 蒲云濤