作者簡介：樊英，重慶大學法學院助理研究員。文章來源：《財經法學》2024年第2期，轉自財經法學公眾號。注釋及參考文獻已略，引用請以原文為準。

摘要

作為貫徹落實黨的領導的具體方式，黨政聯(lián)合文件深度融入國家治理。根據調整內容和調整方式的差異，可以將其分為宏觀指導類和內部管理類。黨政聯(lián)合文件可能對權利義務關系產生間接影響，在司法審判中實際發(fā)揮了一定的作用，但受調整內容和調整方式的影響，其表現(xiàn)形式較為單一。內部管理類文件和宏觀指導類文件在行政訴訟、民事訴訟、刑事訴訟中的作用也存在顯著差異。在現(xiàn)有的法律框架下，黨政聯(lián)合文件可以作為法官裁判說理的依據，但其僅能夠作為行政規(guī)范的補充。黨政聯(lián)合文件的司法適用與當前司法適用規(guī)則之間存在一定的張力。為消解法律規(guī)范主義與現(xiàn)實的張力，有必要探索黨政聯(lián)合文件司法適用的指引規(guī)則。

引言

黨政機關聯(lián)合制定文件，是指中國共產黨機關與國家行政機關就職權交叉事項聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，簡稱黨政聯(lián)合文件。黨政聯(lián)合文件是貫徹落實黨的領導的具體措施，具有協(xié)同黨和國家機構職能的功能。由于黨政聯(lián)合文件的制定主體多元、調整范圍廣泛，在國家和社會治理中發(fā)揮了重要的作用，這種作用也自然傳遞到了司法實踐當中。

學術界關于黨政聯(lián)合文件的研究是一個漸次深入的過程。一些學者在研究黨內法規(guī)及相關問題時探索了黨政聯(lián)合文件的屬性等問題。2018年黨的領導寫入《中華人民共和國憲法》（2018年修正，以下簡稱《憲法》）正文后，黨和國家機構改革進一步深入，黨政聯(lián)合文件在貫徹和落實黨的領導中發(fā)揮的作用進一步凸顯，關于黨政聯(lián)合文件的研究增多。一些學者就黨政聯(lián)合文件的一元屬性（黨內法規(guī)屬性）和二元屬性（黨規(guī)、國法二重屬性）展開了激烈的討論。但以上兩種屬性認定均有局限，黨政聯(lián)合文件的外在表現(xiàn)形式無法按照現(xiàn)行法律淵源來加以歸類。有的學者跳出在現(xiàn)有規(guī)范體系中“安置”黨政聯(lián)合文件的研究路徑，從更為宏觀的視角解釋黨政聯(lián)合文件作為治理工具所具有的制度屬性。黨政聯(lián)合文件在一定程度上“提升了政府效能，彌補了國家治理的制度短板，減少了規(guī)范性文件的制定成本，提高了制度的供給效率與執(zhí)行合力”。隨著黨政聯(lián)合文件“從臨時性、過渡性的政策載體演變?yōu)橐环N常態(tài)化的治理工具”，黨政聯(lián)合文件給司法活動帶來的挑戰(zhàn)逐漸凸顯，黨政聯(lián)合文件的信息公開、備案審查、司法審查等方面都面臨諸多現(xiàn)實難題。

黨政聯(lián)合文件能夠將黨的領導貫徹到黨和國家所有機構履行職責全過程，對于行政法淵源體系的獨立性造成了一定的沖擊，并由此對行政行為的法律依據、行政訴訟的法律適用等產生連帶影響。由于民法、刑法與行政法具有相關性，黨政聯(lián)合文件對民事訴訟、刑事訴訟的法律適用也產生了一定的影響。黨政聯(lián)合文件在司法裁判中發(fā)揮何種作用、司法機關應當如何適用，亟需學理回應。

一、黨政聯(lián)合文件司法適用的基礎

黨政聯(lián)合文件契合了我國“黨政一體的復合型治理結構”，在將黨的各種主張和意圖直接作用到國家公共事務管理活動的過程中，會間接影響公民的行為預期，對司法審判等產生了連帶影響。實踐中，黨政聯(lián)合文件在填補法律漏洞和社會關系的調整中也具有獨特的價值。

（一）黨政機構融合背景下黨政聯(lián)合文件的類型

黨政聯(lián)合文件主要通過宏觀指導文件或內部管理文件的方式實現(xiàn)黨的領導。黨的領導主要包括全面領導、直接領導、間接領導三種方式。其中，全面領導的內容覆蓋整個國家和社會，中國共產黨“通過制度性嵌入、功能性嵌入、主體性嵌入、過程性嵌入等方式介入國家治理過程”。在這個過程中，“為了高效地解決政治、經濟和社會事務問題，強化黨和政府的責任，在這些銜接或者重合的領域，適度的黨政聯(lián)合立法的方式受到重視”。黨政機關主要就上述事項聯(lián)合制定宏觀指導性的文件落實黨的全面領導。直接領導是指黨在特定政治生活領域的領導，主要體現(xiàn)為內部管理關系，如機構調整、編制、人事等。黨政機關在內部管理職能上具有高度的重合性，為提高行政效率、節(jié)約立法成本，多采用黨政聯(lián)合發(fā)文的方式進行規(guī)定。間接領導是通過設立黨組（黨委）來實現(xiàn)黨的領導，屬于組織架構問題，不涉及黨政聯(lián)合文件。（見表1）

表1 黨的領導方式與黨政聯(lián)合文件的關系

宏觀指導類的黨政聯(lián)合文件（以下簡稱“宏觀指導類文件”）就國家和社會事務管理有關事項作出部署，由行政機關依據有關部署作出具體的、可操作性的行政規(guī)范予以貫徹落實。實踐中，黨政機關會通過黨政聯(lián)合發(fā)文的方式針對相關領域的事項進行宏觀指導，對有關事項或相關領域發(fā)展規(guī)劃、政策目標、政策及各部門工作協(xié)調等問題作出規(guī)定。如2022年中辦、國辦聯(lián)合發(fā)布了《鄉(xiāng)村建設行動實施方案》《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》等文件對有關領域的工作做出安排。宏觀性是此類黨政聯(lián)合文件的典型特征，這是因為“黨的領導不應異化為對具體業(yè)務事無巨細的包辦和干涉”。宏觀指導類文件需要由行政機關在落實過程中進一步細化，制定具有可執(zhí)行性、可操作性的行政規(guī)范予以落實。

內部管理類的黨政聯(lián)合文件（以下簡稱“內部管理類文件”）主要體現(xiàn)在機關事務管理、公文管理和機構編制管理等機關內部事務中。任何一個組織的組織管理制度都基本包含人事管理、薪酬管理、績效考核、組織運轉等幾個方面的內容。中國共產黨作為執(zhí)政黨，高度關注政權建設和各項事業(yè)的發(fā)展，著力推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，與行政機關的職能高度重合。由于組織管理目標的重合性，黨組織和行政機關的內部管理規(guī)范內容也高度重合，為了提高管理效率，黨組織與行政機關就內部管理事項通過聯(lián)合行文的方式作出規(guī)定。以機構編制工作為例，中國共產黨組織是以行政區(qū)劃為基礎而設置的，其內部形成了與國家政權機關相對應的科層制結構。由于機構編制在管理全流程中都具有基礎性作用，黨對機構編制工作實行集中統(tǒng)一領導，為了保障和推進機構編制的法定化，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)了《關于進一步加強和完善機構編制管理嚴格控制機構編制的通知》《關于調整應急管理部職責機構編制的通知》等文件。

（二）黨政聯(lián)合文件對權利義務關系的間接影響

黨政聯(lián)合文件廣泛存在于國家公共事務管理的各領域中，間接影響公民的權利義務關系。這種間接影響會以行政機關為媒介傳遞到司法審判活動中。

“黨務與政務的高度交叉性以及黨政機關合署辦公決定了黨政機關聯(lián)合發(fā)文是一種較為常見的現(xiàn)象。”黨政聯(lián)合文件的制定主體不僅包括各級黨組織和同級政府，還包括了各級黨政機關辦公廳（室）、黨委和政府的部門。截至2022年底，黨的各級地方委員會共有3198個。隨著黨政聯(lián)合文件的常態(tài)化運行，黨政聯(lián)合文件的適用范圍從農業(yè)農村領域拓展到了經濟建設、黨風廉政、生態(tài)文明、英烈保護、民主法治、機構改革以及脫貧攻堅等領域。制定主體和調整范圍都決定了黨政聯(lián)合文件的數(shù)量十分龐大。中央與地方政府機構設置和管理事項具有同構性，同時受到科層制結構的影響，各級機關制定黨政聯(lián)合文件的數(shù)量從上至下會呈現(xiàn)出金字塔結構。截至2022年底，中共中央國務院、中辦國辦共計聯(lián)合發(fā)布文件825部，地方黨政聯(lián)合文件的數(shù)量可見一斑。

廣泛存在的黨政聯(lián)合文件會間接影響公民、法人和社會組織的行為預期。中央制定的黨政聯(lián)合文件，是國家政權機關行使職權的重要決策依據。如在生態(tài)環(huán)境等相關領域的重大改革，往往通過黨政聯(lián)合文件的形式啟動。2015年中辦、國辦聯(lián)合發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》，揭開了我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實踐探索的序幕。文件明確試點包括明確賠償范圍、確定賠償義務人、明確賠償權利人等八項內容，為行政機關提供了指引。在政策貫徹和執(zhí)行的過程中，可能會增加相關領域的企業(yè)和從業(yè)人員的責任與義務。與中央制定的黨政聯(lián)合文件相比，地方黨政聯(lián)合發(fā)文的內容更加具體，雖然不會直接對公民的權利義務進行調整，但與案件事實更為貼近，“對一定區(qū)域內公民權利義務的影響更加直接”。

黨政聯(lián)合文件對公民的權利義務產生了影響，并借由行政機關為媒介進入司法裁判。“司法機關通過法治監(jiān)督和審判，重新確認被模糊的當事人的權利和義務，恢復被擱置或破壞的權利和義務關系的活動。”黨政聯(lián)合文件對公民的權利義務產生了影響，其進入司法審判的視野中，應當被認真對待。黨政聯(lián)合文件廣泛影響著行政機關職權的行使，其以行政機關的職權為媒介進入行政訴訟中。黨政聯(lián)合文件進入民事審判、刑事審判都需要以行政機關為媒介。在民事審判活動中，法院需要受行政法的約束，行政規(guī)范需要借助民法中有關規(guī)范作為連接點才能夠在民事審判中適用。如《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第513條規(guī)定：“執(zhí)行政府定價或者政府指導價的，在合同約定的交付期限內政府價格調整時，按照交付時的價格計價。……”在滿足規(guī)定情形時，相關的規(guī)范性文件就會作為合同價格計算的判斷標準在民事審判中發(fā)揮作用。刑事違法的判斷需要通過行政法的補充確定行為人的行為是否符合犯罪構成要件。黨政聯(lián)合文件需要借助民法、刑法中有關的行政規(guī)定對民事審判、刑事審判發(fā)揮作用。

（三）黨政聯(lián)合文件對法律固有局限性的補充

法律的固有局限性為其他規(guī)范預留了作用的空間，而黨政聯(lián)合文件在一定程度上能夠彌補法律的固有局限性。

法律的穩(wěn)定性需要以法律的滯后性作為代價，黨政聯(lián)合文件的靈活性對于法律的滯后性具有補充作用。法律的滯后性是指“法律在固化立法意圖而成為其載體后，在其穩(wěn)定的調控區(qū)間內，反映和調控社會關系的效能逐漸削弱的屬性”。法律對現(xiàn)有利益安排和妥協(xié)的過程本身是一個循環(huán)往復的過程，不斷涌現(xiàn)的利益需求讓法律在制定時就滯后于社會現(xiàn)實。博登海默把法律滯后于社會生活的特點叫做“保守的傾向”。制定程序和內容的靈活性為黨政聯(lián)合文件預留了充足的制度空間，黨政聯(lián)合文件不僅為黨和國家的重要制度和政策的推行實施“醞釀趨勢”，其還承擔了一定的“先行先試”的功能。立法對制度改革創(chuàng)新無法提供及時的反饋，部分改革事項是通過黨政聯(lián)合文件啟動的，待條件成熟之后，再制定為法律。如中共中央、國務院印發(fā)的《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》和中辦、國辦印發(fā)的《關于推行河長制的意見》等文件實施積累了一定的經驗之后，《中華人民共和國電力法》《中華人民共和國水污染防治法》修訂時對相應的內容做出了修改。

法律的抽象性決定法律不能夠對所有事情進行事無巨細的規(guī)定，法律中不宜規(guī)定的內容可以通過黨政聯(lián)合文件予以補充。法律規(guī)定本身具有簡潔性、原則性和抽象性的特點，“模糊性是語言的本質屬性之一”，法律都需要通過解釋才能夠適用。“所謂法律的自足性、自洽性、明晰性、確定性和普遍性追求，只是法律的一種修辭預設。”從這個意義上來講，法律的模糊性是絕對的，而精確性是相對的。立法者總是借助抽象的語言來進行規(guī)范化表達，但“在使用抽象語言中，將付出以減少內涵換取極大擴展外延的代價”。黨政聯(lián)合文件在先行先試過程中積累了豐富的素材，是對立法最好的補充。如《中華人民共和國人民法院組織法》（2018年修訂）、《中華人民共和國人民檢察院組織法》（2018年修訂）中對領導干部干預司法活動進行了抽象規(guī)定，2015年3月中辦、國辦印發(fā)的《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》中，明確列舉了領導干部干預司法活動的具體情形，是對上述兩部組織法中相關規(guī)定的重要補充。

法律僅僅是調整社會關系的一種方式，黨政聯(lián)合文件作為貫徹和落實黨的領導的重要方式，其調整方式與法律具有顯著的差異性。法律由國家強制力保障實施，法律調整方式的單一性決定了法律的局限性。正如龐德所言：“如果法律作為社會控制的一種方式，具有強力的全部力量，那么它也具有依賴強力的一切弱點。”在法律之外，我們需要其他規(guī)范調整社會關系。2018年《憲法修正案》將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入《憲法》總綱，2019年中共中央印發(fā)《關于加強黨的政治建設的意見》，對黨的領導載入法律制度做出具體要求，但立法寫入黨的領導主要是宣示性、原則性或基礎性規(guī)定。黨的具體領導方式、領導權限、領導程序等不屬于立法調整的范圍，可以由黨政聯(lián)合文件進行調整。

二、黨政聯(lián)合文件司法適用的現(xiàn)狀

由于黨政聯(lián)合文件制定主體多元且數(shù)量龐大，以機關名稱、發(fā)文字號或者文件名稱進行檢索不具有現(xiàn)實可行性，本文以“聯(lián)合印發(fā)”“聯(lián)合制定”“聯(lián)合發(fā)文”“聯(lián)合行文”等為關鍵詞，在北大法寶司法案例數(shù)據庫、中國裁判文書網分別進行檢索，截至2022年底，共獲得涉及黨政聯(lián)合文件的行政裁判文書559篇，民事裁判文書708篇，刑事裁判文書55篇。

（一）黨政聯(lián)合文件在不同審判中的適用

受調整內容和調整方式的影響，內部管理類文件和宏觀指導類文件在行政訴訟、民事訴訟、刑事訴訟的作用存在顯著的差異。（詳見表2）

表2 黨政聯(lián)合文件在司法裁判中的作用

1.黨政聯(lián)合文件在行政審判中的適用

（1）宏觀指導類文件作為行政行為的間接依據

宏觀指導類文件的指導性強、靈活性大，實踐中不作為具體行政行為的直接依據。《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）第34條第1款規(guī)定：“被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規(guī)范性文件。”實踐中，被告將涉及的黨政聯(lián)合文件與相對應的行政規(guī)范共同列為作出行政行為的依據，但黨政聯(lián)合文件僅作為具體行政行為的間接依據，對行政規(guī)范進行補強。如“楊某琴與銀川市金鳳區(qū)人力資源和社會保障局糾紛案”中，有兩個黨政聯(lián)合文件分別為中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的《關于黨員干部帶頭推動殯葬改革的意見》和寧夏回族自治區(qū)黨委辦公廳、自治區(qū)政府辦公廳出臺的《貫徹落實的通知》，《殯葬管理條例》（行政法規(guī)）和《寧夏回族自治區(qū)殯葬管理辦法》（地方政府規(guī)章）分別與之對應。被告將四個文件共同列為作出行政行為所依據的規(guī)范性文件，但主要以《殯葬管理條例》和《寧夏回族自治區(qū)殯葬管理辦法》作為執(zhí)法依據，黨政聯(lián)合文件僅作為補充。

（2）內部管理類文件作為特定事實認定的構成要件

內部管理類文件在實踐中經常作為事實認定的構成要件，但由于調整內容為機構編制、人事管理等，一般不會造成公民權利的克減，僅在適格被告主體資格的認定和職能范圍的確定中發(fā)揮作用。一是適格被告主體資格的認定。機構調整會導致權利義務關系的變更，影響適格訴訟主體資格的認定。如“貴陽市人民政府與沈某鑄等強制案”中，《中共貴州省委、貴州省人民政府關于支持貴州雙龍航空港經濟區(qū)加快發(fā)展的意見》（黔黨發(fā)〔2015〕14號）與《中共貴陽市委辦公廳貴陽市人民政府辦公廳中共黔南州委辦公室黔南州人民政府辦公室關于印發(fā)的通知》（筑委廳字〔2015〕16號）對雙龍航空經濟區(qū)工作委員會作出了不同的隸屬性規(guī)定，法院依據黔黨發(fā)（2015）14號文件認定，雙龍航空經濟區(qū)工作委員會為貴州省人民政府的派出機構，貴陽市政府為非適格被告。二是職能范圍的確定。職能范圍是行政機關履行行政管理職能、承擔行政責任的基礎。如“張某成訴舒蘭市人民政府案”中，中共舒蘭市委辦公室與舒蘭市政府辦公室聯(lián)合制定文件賦予舒蘭市東富管理區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級計劃、財政、稅務、工商、城建、土地等方面管理權與審批權。

2.黨政聯(lián)合文件在民事審判中的適用

（1）宏觀指導類文件影響民事責任的承擔方式

宏觀指導類文件可能會作出重大的政策調整，對民事法律關系存在的政策基礎、事實基礎產生實質性的影響，屬于不可抗力或情勢變更，可以作為當事人的免責事由。如2021年中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)了《關于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》，導致各地都出現(xiàn)很多由于培訓學校無法繼續(xù)履行培訓合同而產生的糾紛。僅陜西省咸陽市楊陵區(qū)人民法院就受理了多起相關訴訟。法院認定培訓學校已經無法繼續(xù)提供培訓服務，這一情形屬于典型的情勢變更。

（2）內部管理類文件影響民事責任具體的承擔主體

內部管理類文件涉及職權調整和機構改革，有關主體的成立、撤銷、合并等會影響具體民事法律關系中民事責任的承擔主體。如“倪某會與攀枝花市農林科學研究院財產損害賠償糾紛案”中，由攀枝花市委辦、政府辦聯(lián)合印發(fā)的《攀枝花市市屬事業(yè)單位清理調整實施意見》將市內良種場等4個單位整合為市農林科學研究院，市農林科學研究院因此成為民事權利義務的繼受主體，成為適格被告。

黨政聯(lián)合文件雖然進入民事審判活動中，但相較于行政規(guī)范，其在民事審判活動中所發(fā)揮的作用是有限的。首先，只有強制性規(guī)定能夠對特定民事主體的管理義務進行規(guī)定。黨政聯(lián)合文件都不會直接干涉公民權利義務的行使，不屬于強制性規(guī)定。其次，部分民事法律中對于連接點規(guī)范的屬性明確要求只能夠是行政法規(guī)，《民法典》中共有55次提及行政法規(guī)。最后，民事法律中明確了行政規(guī)范的內容，如《民法典》第511條第1項中涉及國家標準、行業(yè)標準，國家標準或行業(yè)標準的制定具有專業(yè)性，一般由國務院有關部門依職權制定，不屬于黨政聯(lián)合文件的調整范圍。

3.黨政聯(lián)合文件在刑事審判中的適用

（1）宏觀指導類文件對刑事審判不產生規(guī)范效應

黨政聯(lián)合文件不屬于純粹的行政規(guī)范。在刑事裁判中，行政規(guī)范能夠作為犯罪構成要件的空白罪狀、犯罪構成要件要素、犯罪構成以違反行政法上的義務為前提和刑法上相關概念的解釋依據。罪刑法定原則是刑法的基本原則，犯罪構成要件及刑事責任應當由《刑法》進行規(guī)定。宏觀指導類文件無法對上述事項進行規(guī)定，不會對刑事裁判產生實質影響。

（2）內部管理文件作為職務犯罪構成要件要素

55篇刑事裁判文書均為職務類犯罪案件，職務類犯罪要求犯罪嫌疑人從事特殊的職務、具有法定的職權，特殊的職務、職責并未規(guī)定在《刑法》中，需在其他規(guī)范中探明。“黨管干部”是人事管理工作中始終堅持的重要原則，為了貫徹黨管干部的原則，內部管理類文件通常會涉及人事管理、職權范圍確定，這一類規(guī)范對職務犯罪的認定及定罪量刑產生了影響。如“張某海貪污案”中，檢察院向法院提交證據《中共攀枝花市東區(qū)委員會辦公室、攀枝花市東區(qū)人民政府辦公室關于印發(fā)攀鋼尾礦庫擴容技改項目征地拆遷補償安置實施方案的通知》，證實張某海為拆遷工作領導小組下設的現(xiàn)場工作組中協(xié)議簽訂組的副組長，享有特定的職權。案件中張某海騙取征地補償款屬于利用職務便利的行為，法院認定其犯貪污罪，并給予相應的處罰。

（二）黨政聯(lián)合文件在審判中的適用情形

在對黨政聯(lián)合文件在不同訴訟中的作用進行整理之后，此處著重對黨政聯(lián)合文件的司法適用作一個整體性的描述。

1.黨政聯(lián)合文件作為裁判說理依據

從司法實踐來看，黨政聯(lián)合文件在司法裁判中僅作為裁判說理依據。法律的司法適用主要包括裁判說理依據和裁判依據，裁判依據是司法裁判中法官最終作出決定的規(guī)范基礎，裁判說理依據是法官認定事實的根據和理由。司法裁判文書一般由標題、正文和落款三個部分組成。正文是裁判文書的主體部分，包括首部、事實、理由、裁判依據、裁判主文、尾部幾個部分，其中首部是關于當事人基本情況、委托訴訟代理人的基本情況、當事人的訴訟地位等案件基本信息的交代，事實、理由、裁判依據和裁判主文等幾個部分分別對應裁判文書中的法院事實認定（法院查明）、法院認為（說理部分）、裁判依據、裁判結果等部分。在司法裁判中，黨政聯(lián)合文件通常出現(xiàn)在事實和理由兩個部分，由當事人提出，或由法官在事實調查中查明后，作為裁判說理的依據。在所有的司法裁判中，法官未曾引用黨政聯(lián)合文件作為作出司法裁判的直接依據。

2.黨政聯(lián)合文件對行政規(guī)范的補充適用

實踐中，存在與黨政聯(lián)合文件相對應的行政規(guī)范時，黨政聯(lián)合文件僅能夠作為行政規(guī)范的補充。黨政聯(lián)合文件往往需要由行政機關在具體落實過程中進一步細化，因此一般可以找到與之相對應的行政規(guī)范。基于這一基本事實，在多數(shù)案件中，司法機關一般將黨政聯(lián)合文件與行政規(guī)范共同提出，黨政聯(lián)合文件僅作為對行政規(guī)范的補充，發(fā)揮輔助性的說理功能。如“天津濱海房地產經營有限公司房屋買賣合同糾紛案”中，法院在說理過程中明確，根據濱海新區(qū)建設工程質量安全監(jiān)督管理支隊出臺的《關于加強2017—2018秋冬季停工工程項目安全管理的通知》（以下簡稱《停工通知》）的規(guī)定，相關工程受到影響無法如期完工的情況不可歸責于施工方。法院查明，濱海新區(qū)建設工程質量安全監(jiān)督管理支隊作出的《停工通知》是根據天津市委、市政府聯(lián)合發(fā)布的《天津市2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》和《市建委2017—2018年秋冬季建設工程現(xiàn)場揚塵治理攻堅行動方案》制定的。從實際功能來看，法官主要依據《停工通知》進行說理，黨政聯(lián)合文件加強了濱海新區(qū)建設工程質量安全監(jiān)督管理支隊作出《停工通知》的合法性，實質上發(fā)揮了對《停工通知》的補充作用。

三、黨政聯(lián)合文件司法適用的現(xiàn)實張力

《最高人民法院關于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》（以下簡稱《裁判文書引用規(guī)定》）形塑了當前司法適用規(guī)則的基本內容。在當前規(guī)則之下，黨政聯(lián)合文件的司法適用應該滿足三個條件：作為裁判說理的依據、審理案件的需要、經審查認定為合法有效。通過對司法實踐的觀察，黨政聯(lián)合文件的司法適用與當前司法適用規(guī)則之間存在一定的張力。

（一）司法適用規(guī)則對黨政聯(lián)合文件的約束和限制

當前司法適用規(guī)則的法定化在一定程度上約束和限制黨政聯(lián)合文件對司法的影響。《裁判文書引用規(guī)定》第3—6條對行政規(guī)范的司法適用進行了規(guī)定，主要體現(xiàn)為三個適用位序：行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件。在行政訴訟中，“將行政法規(guī)‘升格’為與法律、地方性法規(guī)一樣，法院在行政訴訟中應當無條件適用”，而行政規(guī)章作為“參照”，其他規(guī)范性文件作為“參考”。在民事訴訟中，也將行政法規(guī)“升格”為必然的法律淵源，其他規(guī)范性文件僅作為裁判說理依據。部分行政規(guī)章會影響民事法律關系的產生、變更、消滅，在民事訴訟中也發(fā)揮著“參照”作用。在刑事訴訟中，法官根據需要可以將其他規(guī)范性文件作為裁判說理的依據，但是關于行政法規(guī)、行政規(guī)章在刑事司法中的地位，法律、司法解釋中沒有明確規(guī)定。根據《裁判文書引用規(guī)定》第3—6條的規(guī)定，黨政聯(lián)合文件明確被排除在司法裁判依據的范圍之外，作為裁判說理依據的其他規(guī)范性文件主要指向行政規(guī)范性文件。黨政聯(lián)合文件的法律屬性并不明確，且黨政聯(lián)合文件多采用黨委發(fā)文字號，長期被排除在司法適用的視野之外。

在黨政聯(lián)合文件常態(tài)化的趨勢下，黨政聯(lián)合文件對司法審判的影響也逐漸增加。黨政機構融合是推進職責相近的黨政機構職能的協(xié)調，作為黨政機構融合最典型的表現(xiàn)形式之一，隨著黨和國家機構改革的進一步深入，黨政聯(lián)合文件逐漸成為常態(tài)化的治理工具。統(tǒng)計數(shù)據顯示，黨的十八屆四中全會以來，黨政聯(lián)合文件的數(shù)量顯著增加，2013年之后印發(fā)的黨政聯(lián)合文件就占現(xiàn)存黨政聯(lián)合文件的40%左右。黨政聯(lián)合文件作為我國獨特的政治實踐，是公共政策的重要載體，對法律制度的貫徹和落實發(fā)揮了積極的推動作用，貫穿于法律實施的過程中，發(fā)揮了引導和支撐作用，會對法律產生一定的規(guī)范作用，這種作用會傳遞到司法審判當中。隨著黨政聯(lián)合文件的日常化，其在國家和社會治理中發(fā)揮的作用更加凸顯，其對司法審判的影響也呈現(xiàn)上升趨勢。在搜集的1322份裁判文書中，僅2018年至2022年的裁判文書就有992篇，占所有案例的75.04%。

司法適用規(guī)則一定程度上約束和限制黨政聯(lián)合文件對司法的影響，但在黨政聯(lián)合文件越來越多地進入司法實踐的現(xiàn)實趨勢下，理論表達和現(xiàn)實實踐之間就出現(xiàn)了一定程度的背離。黨政聯(lián)合文件常態(tài)化使其對法律及司法的影響也逐漸凸顯，近年來，關于黨政聯(lián)合文件對政府信息公開訴訟制度的影響以及黨政聯(lián)合文件的司法審查等問題逐漸引起學者的關注。法官在面對黨政聯(lián)合文件時，一方面需要借助黨政聯(lián)合文件對特定的法律事實進行認定，另一方面，對黨政聯(lián)合文件是否適用政府信息公開制度、司法機關是否應當對其進行司法審查等問題，基本上采取否定的態(tài)度或予以回避。

（二）司法適用規(guī)則對黨政聯(lián)合文件與行政行為合法性關聯(lián)的否定

“為了案件審理的需要”是黨政聯(lián)合文件司法適用的基本要求，現(xiàn)實中黨政聯(lián)合文件對行政行為產生了影響，但司法實踐中法官通常會拒絕將其認定為行政行為的依據。

只有“為了案件審理的需要”，法院才可以在司法裁判中引用規(guī)范性文件。在行政訴訟中，行政規(guī)范性文件必須與所訴行政行為之間存在依據關系，這是對規(guī)范性文件進行合法性審查的前提，也是規(guī)范性文件司法適用的前提。規(guī)范性文件是法律之外的其他形式的規(guī)范材料，“或多或少都會與法律的運行發(fā)生關聯(lián)，或起到類似的拘束效果”。司法審判應當將這種拘束效果考慮在內。有學者提出，審理案件的需要是指“涉案行政規(guī)范性文件是否相對于其他規(guī)范更接近于個案事實，且該行政規(guī)范性文件屬于對其上位規(guī)范之具體化，并符合法律秩序之統(tǒng)一性”。黨組織和行政機關在管轄范圍內通過黨政聯(lián)合文件就有關事項作出安排，如地方發(fā)展規(guī)劃、招商引資的決策、機構職能調整方案等，法律、行政立法等無法對上述內容作出規(guī)定，從這個意義上講，部分情況下黨政聯(lián)合文件比行政法規(guī)、行政規(guī)章更接近個案事實。

盡管黨政聯(lián)合文件對行政行為可能產生影響，但司法實踐傾向于否定黨政聯(lián)合文件與行政行為合法性的關聯(lián)性。如“張某杰與北京市房山區(qū)人民政府等復議上訴案”中，法院認為《中共北京市房山區(qū)委北京市房山區(qū)人民政府關于成立軌道交通房山線征地拆遷指揮部的通知》是以黨組織文號制發(fā)的黨政聯(lián)合文件，“軌道交通房山線征地拆遷實施方案”是該文件附件，“主要對目標進度、措施保障、分工安排等予以宏觀指導，但不涉及對拆遷人、被拆遷人相關具體權利義務的設定，并非《北京市城市房屋拆遷管理辦法》《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》規(guī)定的，由拆遷人制定并由拆遷行政主管機關批準的，以拆遷補償和安置為具體內容的拆遷方案或拆遷實施方案”。該案中，法院明確區(qū)分了行政行為的直接依據和間接依據。在“魏某貴訴天津市東麗區(qū)人民政府無瑕街道辦事處案”中，法院認為黨政聯(lián)合文件能夠證明拆房原因，政府的拆遷行為侵害了原告的合法權益，但黨政聯(lián)合文件與具體行政行為合法性之間沒有必然的關聯(lián)性。實踐中，并非所有的地方政府都會為了貫徹和落實黨政聯(lián)合文件，制定與之相對應的行政規(guī)范，在這樣的情況下，沒有直接關聯(lián)的行政規(guī)范作為行政行為的直接依據，如果否定黨政聯(lián)合文件與行政行為合法性的關聯(lián)性，就會讓法官在司法適用的過程中陷入無所適從的狀態(tài)。

（三）司法適用規(guī)則對黨政聯(lián)合文件合法性審查的回避

根據當前的司法適用規(guī)則，“經審查認定為合法有效”的黨政聯(lián)合文件才可以進行適用，實踐中法官基本將黨政聯(lián)合文件排除在司法審查的范圍之外，會造成行政權的“逃逸”。

“經審查認為合法有效”是法官援引規(guī)范性文件的基本前提，當前的規(guī)定對于黨政聯(lián)合文件能否納入司法審查的范圍并沒有給法官提供明確的指引。關于規(guī)范性文件的審查主要包括以法院主動適用為目的的“隱性審查”和規(guī)范性文件附帶審查。“隱性審查”是指，“法院也可以在具體行政行為之訴中，在行政相對人沒有提出對行政規(guī)范性文件進行審查的訴訟請求時，實際上對作為該具體行政行為依據的行政規(guī)范性文件進行審查”。規(guī)范性文件是行政行為的依據和源頭，附帶審查制度可以從根本上構成對規(guī)范性文件的監(jiān)督，通過對規(guī)范性文件的合法性審查，有效防止行政規(guī)范性文件對公民利益的侵害。正是基于這樣的考慮，2014年《行政訴訟法》修訂之后，規(guī)范性文件附帶審查制度被正式寫入法律文本中。現(xiàn)行《行政訴訟法》及相關司法解釋并未明確黨政聯(lián)合文件是否可以進行附帶審查，這一定程度上構成了司法實踐中法官對黨政聯(lián)合文件回避態(tài)度的直接理由。

實踐中，法院對黨政聯(lián)合文件的司法審查基本持否定的態(tài)度。就“隱性審查”而言，法官援引黨政聯(lián)合文件作為裁判說理的依據應當以合法性審查為前提，但實踐中法官都直接進行引用，并沒有展開關于黨政聯(lián)合文件合法有效性的說理。在當事人提出附帶審查的案件中，法院的態(tài)度也十分消極。在檢索的案例中，有135篇裁判文書中行政相對人提出對黨政聯(lián)合文件進行規(guī)范性文件附帶審查，其中29個案件中，公民在行政復議中提出對黨政聯(lián)合文件合法性審查，復議機關均未對其進行審查。到行政訴訟階段，法院將黨政聯(lián)合文件排除在附帶審查的范圍之外，也均未審查。實踐中，法院通常以黨組織作為制定主體、黨政聯(lián)合文件體現(xiàn)了黨的意志、從黨政聯(lián)合文件的發(fā)文字號和抬頭等形式要件可以判斷黨政聯(lián)合文件不同于行政規(guī)范性文件為由，將黨政聯(lián)合文件排除在法院附帶審查的范圍之外。如“宋某慧訴天津市北辰區(qū)宜興埠鎮(zhèn)人民政府案”中，天津市高級人民法院認為由中共天津市委員會作為主辦機關制作的公文不屬于規(guī)范性文件附帶審查的范圍。

在現(xiàn)有附帶審查體系下，法院明顯缺乏動機與能力對黨政聯(lián)合文件進行審查，事實上使得行政機關有可能通過黨政聯(lián)合發(fā)文來逃逸附帶審查的控制。“附帶審查制度的確立，是司法權監(jiān)督行政權的縱深推進。”司法權是在憲法規(guī)定的國家權力框架下運行的，對行政規(guī)范性文件進行司法審查的本質是“立法、司法和行政機關之間制度能力的認定與相互間權力配置的問題”。黨政聯(lián)合文件體現(xiàn)了行政機關的意志，對行政機關產生指引，影響著行政機關職權的行使。黨政聯(lián)合文件被排除在司法審查范圍之外，則意味法院無法對其中行政權的行使進行“合法/非法”的判斷。

四、黨政聯(lián)合文件司法適用規(guī)則的調適

為了緩解黨政聯(lián)合文件的司法適用與當前的司法適用規(guī)則之間的緊張關系，有必要在當前司法適用規(guī)則的基礎上探索黨政聯(lián)合文件司法適用的規(guī)則指引，以消解理論與實踐的矛盾。

（一）從司法視角明確黨政聯(lián)合文件的法源地位

黨政聯(lián)合文件的常態(tài)化對司法裁判已經產生了不可忽視的影響，在這樣的背景之下，有必要從司法視角檢視當前的法律淵源體系。關于法律淵源的定位存在立法視角和司法視角，法理層面上的法律淵源理論應當關注法的適用即司法視角，致力于尋找和證成對司法裁判具有法律拘束力的規(guī)范基礎。在我國現(xiàn)有的法律淵源的理論中，既強調“法律淵源作為司法適用之法的權威理由的來源”，又強調制定法的權威性、優(yōu)先性和廣泛性，在這樣的語境下，法官司法適用的范圍基本限制在制定法的范圍之內。法律淵源的定義一方面遵循法律淵源認定的司法視角，同時又站在堅定的制定法視角之下，使得在學理上“無法有效區(qū)分法的淵源與法律實踐（法律適用）中可能運用到的其他規(guī)范材料”。黨政聯(lián)合文件就是法官在司法裁判中可能運用到的其他規(guī)范材料，但在當前的《中華人民共和國立法法》及《裁判文書引用規(guī)定》之下，司法適用范圍具有法定化傾向，黨政聯(lián)合文件被明確排除在司法適用范圍之外。從立法論的視角下認定法的淵源，對司法實踐中實定法范圍之外可能對司法產生影響的其他規(guī)范材料的定位是極其模糊的。相反，“立足于司法主義立場來理解法律淵源，可以最大限度地保證法律淵源的實踐意義”。

由于黨政聯(lián)合文件在填補法律漏洞和社會關系的調整中也具有獨特的價值，應當明確黨政聯(lián)合文件在我國法律淵源體系中的地位。瑞典法學家佩策尼克提出司法機關適用具體法律淵源的適用位序理論，包括“必須法源”“應當法源”和“可以法源”。“必須法源”主要指制定法，“應當法源”指行政機關制定的行政規(guī)范，“可以法源”是指其他對司法實踐有影響的習慣規(guī)范、公共政策、法律學說等。黨政聯(lián)合文件“同時體現(xiàn)黨和政兩個方面的意志，使黨內規(guī)范性文件同時具備普遍約束力”，但黨政聯(lián)合文件不屬于制定法，不是“必須法源”。部分學者認為黨政聯(lián)合文件應當屬于行政規(guī)范，但從制定程序、調整方式、效力等方面來看，黨政聯(lián)合文件與行政規(guī)范之間存在顯著差異。因此，無法認定黨政聯(lián)合文件屬于“應當法源”。結合黨政聯(lián)合文件在司法裁判中所發(fā)揮的作用，其應當屬于“可以法源”。雷磊教授結合我國的立法和司法實踐，對法律淵源概念進行了檢視，將法的淵源區(qū)分為“法的效力淵源與認知淵源”，其中，認知淵源在裁判依據之效力來源和內容來源分離的前提下，只能提供裁判依據的內容來源。認知淵源與“可以法源”的基本內涵是相似的，都體現(xiàn)出黨政聯(lián)合文件在司法實踐中僅能夠證明特定的內容和事實、發(fā)揮輔助性的說理功能。

（二）明確黨政聯(lián)合文件與行政行為合法性的關聯(lián)

在明確了黨政聯(lián)合文件的法源地位之后，法院根據審理案件的需求，可以區(qū)分情況合理對待黨政聯(lián)合文件與行政行為合法性的關聯(lián)性。

首先，文件類型屬于內部管理或宏觀指導的識別。宏觀指導類文件對公民的權利義務關系會產生間接影響，內部管理類文件不涉及公民的權利義務關系，兩種類型的文件在實踐中作用也具有顯著性的差異，在司法適用過程中，首先應當明確黨政聯(lián)合文件的類型。具體而言，如果文件主要以對某一領域、某一事項做出整體性的戰(zhàn)略部署為內容，就應當認定其為宏觀指導類文件；如果文件以人事管理、薪酬管理、績效考核、組織運轉等為主要內容，那便屬于內部管理類文件。宏觀指導和內部管理是對黨政聯(lián)合文件整體性的分類。實踐中，宏觀指導類文件中也會對人事管理、機構組織運行等內容作出規(guī)定，具體到個案中可能需要結合具體的規(guī)范作出區(qū)分。黨政聯(lián)合文件中的內部管理規(guī)范應當適用于對特定主體資格的認定；而宏觀管理規(guī)范則會影響行政機關的行為和公民的行為預期，就具有與行政行為之間建立某種關聯(lián)的可能性。

其次，黨政聯(lián)合文件與行政行為之間關聯(lián)性的識別。“行政行為理論建構起了現(xiàn)有行政法的基本體系。”行政機關欲使其權力影響相對人，權力的行使必借助行政行為這一活動形式。在行政訴訟過程中，通常認定“行政行為所依據的規(guī)范性文件”與行政行為之間具有關聯(lián)性。但實踐中，行政機關作出行政行為時并未實質援引所有與被訴行為相關的規(guī)范性文件，而是將部分文件作為合法性論據進行提交，法院應當接受這一部分文件。黨政聯(lián)合文件在實踐中并不會出現(xiàn)在行政決定書中，但實質上對行政機關權力的行使產生了影響，在行政訴訟中，法官應當從實質上判定黨政聯(lián)合文件中所涉及的內容與行政行為之間是否具有關聯(lián)性，即黨政聯(lián)合文件中的特定內容是否會導致行政機關作出案件中的行政行為。

最后，直接關聯(lián)和間接關聯(lián)的識別。一般情況下，“黨政聯(lián)合發(fā)文只傳達到相應的國家政權機關并要求其執(zhí)行”，行政機關通常會為了貫徹黨政聯(lián)合文件而制定與之相銜接的行政規(guī)范，黨政聯(lián)合文件對行政行為的影響是通過行政規(guī)范發(fā)生的，是一種間接影響。在這種情況之下，法院一般可以認定行政規(guī)范為行政行為的直接依據，黨政聯(lián)合文件僅作為對行政規(guī)范的補充。實踐中，并非所有行政機關都會針對黨政聯(lián)合文件制定行政規(guī)范與之銜接，且行政規(guī)范受制定程序、權限等內容的約束，并非能夠與黨政聯(lián)合文件的規(guī)范內容形成一一對應的關系。在沒有對應的行政規(guī)范或行政規(guī)范中沒有相對應的內容時，黨政聯(lián)合文件就從幕后走到了臺前，法院應當充分考慮、謹慎衡量黨政聯(lián)合文件對行政行為的直接影響。如“楊某榮等訴保山市隆陽區(qū)人民政府案”中，并未查明與涉案行政行為相關的行政規(guī)范，法院認為案件中所提及的中共保山市委與原保山市人民政府聯(lián)合行文發(fā)布的《關于認真清理、收回“農轉非”人員承包土地、山林的意見》（保發(fā)〔1990〕28號），是“關于‘農轉非’問題制定的其他規(guī)范性文件，可以作為行政行為的作出依據”。

（三）以黨政聯(lián)合文件中行政權的行使為司法審查對象

應由司法機關區(qū)分黨政聯(lián)合文件中的“黨”“政”因素，對行政權的合法性、適當性以及有效性進行審查。這不僅符合司法權運行的理論邏輯，而且能夠保障法律秩序的統(tǒng)一。

審判實踐中，法院應當以較為寬松的解釋立場，不探究聯(lián)合行文本身的正當性，將黨政聯(lián)合文件納入司法審查的范疇。由于行政訴訟法將附帶審查的范圍明確限縮為行政規(guī)范性文件，實踐中法院會通過名稱、外部形象、制定主體等方面進行初步的判斷。正是在這樣的審查標準與邏輯之下，法院將黨政聯(lián)合文件排除在附帶審查的范圍之外。對于黨政聯(lián)合文件而言，應當繞開對發(fā)文形式正當性的審查，將其從制定程序、形式外觀等的審查困境中解脫出來，轉而“以行政機關主導或參與發(fā)文這一形式要件將聯(lián)合制定的規(guī)范性文件納入行政規(guī)范性文件范疇”。為保障司法權的有序運行和法治統(tǒng)一，根據《行政訴訟法》第53條的規(guī)定，可納入司法審查的黨政聯(lián)合文件的參與制定主體中的行政機關應當限定在國務院部門和地方人民政府及其部門，法院不得對中共中央國務院、中辦國辦印發(fā)的黨政聯(lián)合文件進行司法審查。

以黨政聯(lián)合文件具體規(guī)范內容進行區(qū)分，僅對涉及行政權的規(guī)范進行合法性審查。首先，行政機關制定了行政規(guī)范與黨政聯(lián)合文件相對應時，法院主要對相關行政規(guī)范進行審查，行政規(guī)范經審查合法時應當免于對黨政聯(lián)合文件的審查，只有行政規(guī)范存在合法性瑕疵時，才需要追溯對黨政聯(lián)合文件進行合法性審查。其次，沒有行政規(guī)范與黨政聯(lián)合文件相對應時，法院應當依據職權對黨政聯(lián)合文件中涉及行政權的規(guī)范進行合法性審查。一般黨政聯(lián)合文件都包含指導思想、主要目標、整體規(guī)劃和組織保障等內容，并非所有內容都直接涉及行政權，如果無差別地對黨政聯(lián)合文件進行整體性審查，可能會超出司法機關司法審查的職能范圍和能力。黨政聯(lián)合文件中的整體規(guī)劃、具體實施方案等內容可能涉及行政權，這一部分應當由法官在個案中進行識別，考察具體規(guī)范中行政權的行使是否超出特定主體的職權范圍；另外，法官應當從是否與法律法規(guī)相抵觸、是否明顯違反比例原則等方面對黨政聯(lián)合文件中行政權的行使進行考察。

經審查認為黨政聯(lián)合文件合法有效的，法院可以根據審理案件的需要對其選擇適用；反之，對存在合法性瑕疵的黨政聯(lián)合文件，法院應當不予適用。此外，還應當建立起司法機關與黨組織、行政機關的溝通協(xié)調機制，通過對黨政聯(lián)合文件中行政權行使的情況進行實質性的判斷，司法機關認為黨政聯(lián)合文件存在合法性瑕疵的，可以向有關黨組織、行政機關提出司法建議。

綜上，本文結合黨政聯(lián)合文件的調整方式及其司法適用的現(xiàn)實困境，對當前的司法適用規(guī)則進行了調適，形成了“類型識別—關聯(lián)性認定—合法性審查—司法建議”的技術方案（如圖1），使黨政聯(lián)合文件的司法適用規(guī)則更加完備。

圖1 黨政聯(lián)合文件的司法適用規(guī)則

結語

黨和國家機構改革對既有法學理論提出了重大的新課題。“隨著黨政關系深度融合趨勢的加強，黨內法規(guī)特別是黨政聯(lián)合制發(fā)的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件越來越多地成為行政執(zhí)法的依據。”黨的二十大報告指出：“著力破解深層次體制機制障礙，不斷彰顯中國特色社會主義制度優(yōu)勢，不斷增強社會主義現(xiàn)代化建設的動力和活力，把我國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能。”黨政聯(lián)合文件是具有中國特色的治理工具，對法律產生了一定的影響并投射到了司法實踐中，對司法適用和公法理論帶來了新的挑戰(zhàn)。受調整內容和調整方式的影響，黨政聯(lián)合文件在司法裁判中發(fā)揮了輔助性的說理作用，應當從司法視角明確黨政聯(lián)合文件的法源地位。為避免黨政聯(lián)合文件侵蝕行政權的風險，司法機關應當區(qū)分黨政聯(lián)合文件中不同職權的屬性，確立明確的司法審查標準，確保對行政權進行合法有效的審查，保障依法行政與法律秩序的統(tǒng)一。